Inosservanza dei termini riguardanti l'inizio e la fine del procedimento espropriativo e l'inizio dei lavori

GIUDIZIO --> GIURISDIZIONE E COMPETENZA --> OCCUPAZIONE ILLEGITTIMA --> SCADENZA DEI TERMINI

Sintesi: Dopo la sentenze della Corte Cost. 204 del 2004 e 191 del 2006 la giurisprudenza amministrativa si è pacificamente consolidata nel ritenere radicata la giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere della richiesta di condanna di un Comune al risarcimento dei danni subiti dal ricorrente a seguito dell'illegittima occupazione ed irreversibile trasformazione di alcuni terreni di sua proprietà, ogni volta che gli atti del procedimento ablativo intrapreso dall'ente siano venuti comunque meno, o perché siano stati annullati, o per la decorrenza dei termini dell'occupazione o di quelli fissati per la conclusione del procedimento.


Estratto: «Dopo la sentenze della Corte Cost. 204 del 2004 e 191 del 2006 la giurisprudenza amministrativa si è pacificamente consolidata nel ritenere radicata la giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere della richiesta di condanna di un Comune al risarcimento dei danni subiti dal ricorrente a seguito della illegittima occupazione ed irreversibile trasformazione...
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Sintesi: Dopo la sentenze della Corte Cost. 204 del 2004 e 191 del 2006, la giurisprudenza amministrativa si è pacificamente consolidata nel ritenere la giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere della richiesta di condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni subiti dal proprietario a seguito dell'illegittima occupazione ed irreversibile trasformazione di alcuni terreni di sua proprietà ogni volta che gli atti del procedimento ablativo intrapreso dall'ente siano venuti comunque meno o perché siano stati annullati o per la decorrenza dei termini dell' occupazione o di quelli fissati per la conclusione del procedimento.

Estratto: «Dopo la sentenze della Corte Cost. 204 del 2004 e 191 del 2006, il cui contenuto è talmente noto da consentire al collegio di non dilungarsi sul punto, la giurisprudenza amministrativa si è pacificamente consolidata nel ritenere la giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere della richiesta di condanna di un Comune al risarcimento dei danni subiti dal ricorrente a seguito della illegittima occupazione ed irreversibile trasformazione di alcuni terreni di sua proprietà ogni volta che gli atti del procedimento ablativo intrapreso dall'ente siano venuti comunque meno o perché siano stati annullati o per la decorrenza dei termini dell' occupazione o di quelli fissati per la conclusione del procedimento; mentre rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario le domande risarcitorie e restitutorie relative a fattispecie di occupazione c.d. usurpativa, intese come occupazione di un fondo di proprietà privata in assenza di provvedimenti e in generale dell’esercizio di un potere amministrativo (ex plurimis, tra le più recenti, Cass. civ., sez. un., 23 gennaio 2012 n. 832; Cons. St., sez. IV, 26 marzo 2012, n. 1750; T.A.R. Abruzzo, Pescara sez. I, 23 luglio 2012, n. 360; T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 12 luglio 2012, n. 1242; T.A.R. Basilicata, 06 aprile 2012, n. 145; T.A.R. Lazio, Roma, sez. III, 18 gennaio 2012, n. 554).»

Sintesi: Le azioni risarcitorie da occupazione protratta sine titulo oltre il termine di scadenza della stessa per mancata emissione del decreto di esproprio rientrano nella giurisdizione del G.A.

Estratto: «3) Ancora preliminarmente si deve osservare che il ricorso è improponibile per difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo nella parte in cui si chiede l’accertamento del diritto ad ottenere l’indennità relativa al periodo di occupazione legittima dei beni che va dal 1/6/1990 al 19/1/1995.L’art. 53 del D.P.R. n. 327/2001...
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Sintesi: L'inosservanza dei termini riguardanti l'inizio e la fine del procedimento espropriativo e l'inizio dei lavori, aventi natura ordinatoria ed acceleratoria, non da luogo a carenza di potere, deducibile innanzi al giudice ordinario, ma a vizi di legittimità del procedimento, che vanno fatti valere innanzi al giudice amministrativo.

Estratto: «2. E' fondata del resto la richiesta della ricorrente di dichiarare la giurisdizione dei giudice amministrativo in ordine alla domanda di risarcimento dei danni.Secondo un orientamento ormai consolidato nella giurisprudenza sia costituzionale sia di legittimità, infatti, la tutela giurisdizionale risarcitoria contro l'agire illegittimo della P.A. spetta al giudice ordinario in casi del tutto marginali, perché la dedotta illegittimità dei provvedimenti dannosi non esclude di per sé la giurisdizione amministrativa, cui sono sottratti solo i comportamenti tenuti in carenza di potere o in via di mero fatto (C. cost., n. 204/2004, C. cost., n. 191/2006, C. cost., n. 140/2007, Cass., sez. un., 13 giugno 2006, n. 13659, m. 589535, Cass., sez. un., 15 giugno 2006, n. 13911, m. 590679, Cass., sez. un., 28 novembre 2007, n. 24668, m. 600716).In questo senso è in particolare la stessa sentenza C. Cost., n. 191/2006, che pure ha dichiarato costituzionalmente illegittimo il D.Lgs. n. 325 del 2001, art. 53, comma 1, trasfuso nel D.P.R. n. 327 del 2001, art. 53, comma 1, nella parte in cui, devolvendo alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative ai "comportamenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad esse equiparati", conseguenti all'applicazione delle disposizioni del testo unico, segnatamente allorché detti comportamenti riguardino progetti la cui dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza sia intervenuta prima dell'entrata in vigore del D.P.R. n. 327 del 2001, non esclude i comportamenti non riconducibili, nemmeno mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere (Cass., sez. un., 7 novembre 2008, n. 26793, m.605249).Nel caso in esame, dunque, benché la cronologia del procedimento amministrativo escluda l'applicabilità del D.P.R. n. 327 del 2001 (Cass., sez. un., 16 dicembre 2003, n. 19217, m. 568948, Cass., sez. un., 10 marzo 2008, n. 6273, m. 602179), deve ritenersi che la giurisdizione spetti al giudice amministrativo, perché l'occupazione del fondo dell'attrice e la realizzazione dell'opera pubblica avvennero nell'esercizio di un pubblico potere legittimato dalla dichiarazione di pubblica utilità del 9 maggio 1994.Nè ha rilievo il mancato rispetto del termine annuale stabilito per l'avvio del procedimento di espropriazione, perché, secondo la giurisprudenza di questa Corte, "la L. 25 giugno 1865, n. 2359, art. 13, comma 3 (a norma del quale, trascorsi i termini di inizio e compimento dell'espropriazione e dei lavori, stabiliti nella dichiarazione della pubblica utilità, quest'ultima diventa inefficace e non può procedersi all'espropriazione se non in forza di una nuova dichiarazione) deve essere interpretato nel senso che solo la scadenza del termine finale di compimento dell'opera determina la decadenza della dichiarazione di pubblica utilità e, di conseguenza, la perdita del potere espropriativo, mentre agli altri termini (riguardanti l'inizio e la fine del procedimento espropriativo e l'inizio dei lavori) deve riconoscersi natura ordinatoria e acceleratoria, sicché la loro inosservanza non da luogo a carenza di potere, deducibile innanzi al giudice ordinarie, ma a vizi di legittimità del procedimento, che vanno fatti valere innanzi al giudice amministrativo" (Cass., sez. 1^, 17 giugno 1999, n. 5990, m. 527599, Cass., sez. un., 20 dicembre 2006, n. 27190, m.593461).»

Sintesi: La domanda di risarcimento dei danni derivati da pregressa attività amministrativa posta in essere in esecuzione di provvedimento formalmente adottato di occupazione delle aree, è devoluta alla cognizione del tribunale amministrativo, a nulla rilevando che i termini che legittimavano l'occupazione siano scaduti.

Estratto: «C) Come spunto di riflessione conclusivo - posto che qui il problema non si pone, avendo, come più volte ricordato, gli attori impugnato il provvedimento di occupazione - osserva il tribunale che le problematiche maggiori potrebbero incentrasi proprio sulla c.d. pregiudizialità amministrativa, apparendo questa in grado di condizionare radicalmente la tutela del cittadino...
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Sintesi: La domanda risarcitoria per l'occupazione di un'area avvenuta in forza di provvedimenti di occupazione d’urgenza di cui sono in seguito decorsi i termini di validità, senza che sia stato emesso il decreto di esproprio, rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo, in forza, prima dell’art. 34 del D.Lgs. n.80 del 1998 ed, in seguito, dell’art. 53 del D.P.R. n.327/01.

Estratto: «1) Parte resistente ha eccepito in via preliminare la carenza di giurisdizione dell’adito T.A.R., in quanto l’art. 54 del D.P.R. n.327/01 non sarebbe applicabile alle fattispecie in esame essendo la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera antecedente alla data dell’1.7.2003.
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Sintesi: Deve essere affermata la giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alla controversia conseguente al protrarsi dell’occupazione di un terreno di proprietà privata oltre i termini stabiliti, a suo tempo effettuata in forza di un legittimo provvedimento di occupazione, che è espressione dell’esercizio di un pubblico potere.

Estratto: «È noto che la Corte costituzionale, con la sentenza 6 luglio 2004 n. 204, proprio in relazione ad una fattispecie di occupazione appropriativa, ha ritenuto l’illegittimità costituzionale dell’art. 34, comma 1, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, come sostituito dall’art. 7, lettera b, della legge 21 luglio 2000, n. 205, “nella parte in cui prevede che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti, anziché gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti alle stesse equiparati, in materia urbanistica ed edilizia”.La stessa Corte, con la sentenza 11 maggio 2006 n. 191, ha affermato che l’art. 53, comma 1, testo unico delle espropriazioni per pubblica utilità (d.lgs. n. 325 del 2001, trasfuso nell’art. 53 comma 1 D.P.R. n. 327 del 2001), è costituzionalmente illegittimo nella parte in cui, devolvendo alla giurisdizione esclusiva del g.a. le controversie relative a i comportamenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad esse equiparati, non esclude i comportamenti non riconducibili, nemmeno mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere.Ciò implica che appartengono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in forza del disposto dell’art. 34, d.lgs. n. 80 del 1998 e dell’art. 53 del D.P.R. 327/2001 le controversie relative ad una c.d. occupazione acquisitiva o appropriativa di suolo privato che ha avuto luogo sulla base di un atto implicante dichiarazione di pubblica utilità ed in forza di un formale provvedimento di autorizzazione all’occupazione in via d’urgenza, venendo in discussione la lesione di diritti soggettivi eziologicamente riconducibili all’esercizio del potere pubblico.Nel caso di specie il procedimento risulta caratterizzato dalla presenza di una dichiarazione di pubblica utilità e da un provvedimento che ha disposto l’occupazione d’urgenza e l’esecuzione dell’opera pubblica.Ciò è quanto basta per collocare questi elementi di fatto nell'area della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, contemplata dal menzionato art. 53.Come di recente rilevato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (22 ottobre 2007 n. 12), con il conforto, sotto questo profilo, anche delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (23 dicembre 2008 n. 30254), i comportamenti che esulano dalla giurisdizione amministrativa esclusiva non sono tutti i comportamenti, ma solo quelli che, tenuto conto dei riferimenti formali e fattuali di ogni concreta fattispecie, non risultano riconducibili all’esercizio di un pubblico potere.Laddove sussista, pertanto, un’attività amministrativa costituente esercizio di un potere astrattamente riconosciuto alla pubblica amministrazione, è riscontrabile elemento sufficiente ad affermare la giurisdizione amministrativa (TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, 28 gennaio 2008 n. 83).Nel caso di specie è indubitabile che tale elemento sussiste, in quanto quel di cui si discute è il protrarsi dell’occupazione di un terreno di proprietà della ricorrente oltre i termini stabiliti, a suo tempo effettuata in forza di un legittimo provvedimento di occupazione, che è espressione dell’esercizio di un pubblico potere.Deve, pertanto, essere affermata la giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alla controversia oggetto del presente giudizio.»

Sintesi: Alla luce delle sentenze della Corte Cost. n. 204/2004 e n. 191/2006, devono ascriversi alla giurisdizione del GA le controversie in tema di risarcimento del danno da comportamenti causativi di danno ingiusto, che, se pur illegittimi, costituiscano esecuzione di atti o provvedimenti amministrativi e che, quindi, siano riconducibili all'esercizio di potestà della P.A., come nel caso di irreversibile trasformazione del suolo privato con destinazione all'opera pubblica avvenuta in assenza o oltre il termine di efficacia del decreto di occupazione, ma, comunque, in presenza di dichiarazione di pubblica utilità.

Estratto: «considerato in diritto che la ordinanza di cui sopra, con la quale il giudice adito ha affermato la propria giurisdizione non osta alla proposizione del regolamento preventivo di giurisdizione, atteso che tale provvedimento, modificabile e revocabile, non costituisce decisione finale del giudizio di primo grado, unico elemento ostativo alla proponibilità del mezzo preventivo (cfr. in tal senso Cass. sez. un. n. 15843 del 2003); considerato, altresì, che nel contesto ermeneutico delle sentenze della Corte Costituzionale (n. 204 del 2004 e n. 191 del 2006), dichiarative della illegittimità costituzionale di nuove ipotesi legislative di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia urbanistico - edilizia ed espropriativa, se estese a comportamenti non riconducibili nemmeno mediatamente all'esercizio di un pubblico potere, devono ascriversi a tale giurisdizione le controversie in tema di risarcimento del danno da comportamenti, causativi di danno ingiusto, che, se pur illegittimi, costituiscano esecuzione di atti o provvedimenti amministrativi e che, quindi, siano riconducibili all'esercizio di potestà della P.A., come nel caso di irreversibile trasformazione del suolo privato con destinazione all'opera pubblica avvenuta in assenza o oltre il termine di efficacia del decreto di occupazione, ma, comunque, in presenza di dichiarazione di pubblica utilità (cfr. Cass. sez. un. n. 27191 del 2006; Cass. sez. un. n. 27190 del 2006);»

Sintesi: La controversia riguardante gli effetti della protrazione dell'occupazione del fondo oltre i termini di efficacia del decreto di occupazione di urgenza, rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo, trattandosi di comportamento riconducibili ad esercizio di potere.

Estratto: «Nel presente giudizio, si discute circa gli effetti della protrazione della occupazione del fondo oltre i termini di efficacia del decreto di occupazione di urgenza. Sul punto si registra il contrasto fra la giurisprudenza del giudice ordinario (Cass., SSUU, 16 luglio 2008, n. 19501) e quella del giudice amministrativo (CGARS, 6 marzo 2008, n. 188; Cons. Stato, Sez. VI, 20 febbraio 2008, n. 584; TAR Campania – Napoli, V, 4 marzo 2008, n. 1095), entrambe rivendicanti la giurisdizione. Non sussistono motivi, a parere di questo Collegio, per discostarsi dalla posizione prevalente nell’ambito della giustizia amministrativa, secondo cui in tali casi sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo, trattandosi di comportamenti riconducibili ad esercizio di potere.Ed infatti, nel caso di specie, l’azione della amministrazione è senz’altro riconducibile all’esercizio del potere, incardinandosi all’interno di un procedimento espropriativo nel corso del quale sono stati emanati molteplici provvedimenti, fra i quali la dichiarazione di pubblica utilità, mediante approvazione del progetto, effettuata con delibera di Giunta Municipale 1 luglio 1987, n. 1155 (TAR Sicilia - Catania, Sez. II, 17 gennaio 2008, n. 134; Tar Campania – Napoli, Sez. V, 4 marzo 2008 n. 1095). Sussiste quindi l’esercizio del potere pubblico, derivante dall’espletamento della procedura espropriativa, ed in particolare, dalla dichiarazione di pubblica utilità che «…è l'atto autoritativo che fa emergere il potere pubblicistico in rapporto al bene privato e costituisce al tempo stesso origine funzionale della successiva attività, giuridica e materiale, di utilizzazione dello stesso per scopi pubblici previamente individuati» (Cons. Stato, AP 30 luglio 2007, n. 9).»

Sintesi: Nell’ipotesi di inosservanza del termine per la pronuncia dell'espropriazione, si verifica un’illegittimità del procedimento che risulta azionabile avanti il giudice amministrativo.

Estratto: «1. La Sezione ha già avuto modo di approfondire la tematica della tutela risarcitoria ad esito del verificarsi della fattispecie della c.d. ‘accessione invertita’ con la sentenza n. 363 del 2008. In tale pronunzia si evidenziava che la giurisprudenza ha chiarito in più di una decisione come (ex multis, TAR Toscana - I Sezione - sentenza n. 426 - 14 marzo 2000) l'ordinamento richiede che la situazione transitoria e di incertezza circa la sorte del bene, dopo la dichiarazione di pubblica utilità, sia limitata nel tempo dalla predeterminazione di termini precisi entro cui debbono iniziarsi e completarsi i lavori dell'opera pubblica e, soprattutto, per quanto qui interessa, iniziarsi e completarsi le operazioni di espropriazione (ai sensi dell’art. 13 l. 25.6.1865 n. 2359). Ciò perché se la nostra Costituzione, all’art. 42, ammette che la proprietà privata possa essere compressa attraverso l’espropriazione, quando questo corrisponda ad un interesse della collettività, l’avvio della procedura ablatoria con la dichiarazione di pubblica utilità compromette l’utilizzo del bene e la sua commerciabilità, sicché è necessario che il procedimento sia ben definito temporalmente ed il sacrificio del privato strettamente connesso alla capacità della pubblica amministrazione di realizzare il bene per la collettività. Ecco, perché la conclusione dell’iter procedimentale può connettersi unicamente al provvedimento costituito dal decreto di esproprio. Mentre “decorsi inutilmente i termini prefissati senza che si sia realizzata l'opera e/o emanato il decreto di esproprio, la dichiarazione di pubblica utilità ex art. 13, comma III, della L. 2359/1865 diviene inefficace, il che determina il venir meno, sin ab initio, del potere della Amministrazione e di conseguenza la illegittimità ex tunc dell'intero procedimento. Ciò si evince dalla lettera e dalla ratio dello stesso art. 13 III comma il quale dispone che in questo caso debba farsi luogo ad una nuova dichiarazione di pubblica utilità.”Tale principio risulta, altresì, valido anche quando il procedimento sia avviato con una dichiarazione d’urgenza, come nel caso di specie. Nell’ipotesi di inosservanza del termine per la pronuncia della espropriazione, si verifica un’ illegittimità del procedimento che risulta azionabile avanti il giudice amministrativo (Cass. Sez. Un. 22.2.1995 n. 1962), con la conclusione che, nel caso in cui scada il termine per pronunziare l’espropriazione, senza che l’amministrazione abbia disposto alcunché, si verificherà l’inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità, a fronte della natura perentoria, per le considerazioni sopra svolte, dei termini finali di cui all’art. 13 della l. n. 2359 del 1865 ( in terminis, Cons. St., sez. IV, 23 settembre 1994, n. 737).Nella fattispecie in esame, la parte ricorrente lamenta da un lato, la violazione dei termini per l’inizio dei lavori, essendo avvenuta l’immissione in possesso ben oltre la data fissata nella delibera che ha disposto nuovamente l’occupazione d’urgenza n. 399 del 1998 (3 mesi dalla data di esecutività della delibera medesima), dall’altro la violazione della necessaria conclusione del procedimento ablatorio tramite emanazione del decreto di esproprio.In vero, i lavori risultavano eseguiti al 2001 senza che fosse stato emanato il decreto conclusivo del procedimento.Così, chiariti i termini della vicenda, va rilevato che nella controversia in esame ci si trova di fronte alla fattispecie della c.d. ‘accessione invertita’ a seguito della irreversibile trasformazione del fondo, per l’avvio dei lavori nel 1998.»

Sintesi: Sussiste la giurisdizione del G.A. nella fattispecie nella quale si controverte in tema di risarcimento del danno da occupazione protratta oltre il termine di scadenza dell’occupazione temporanea e, quindi, stante l’assenza del decreto di esproprio, sine titulo. Ciò in quanto trattasi di comportamento comunque connesso all'esercizio di pubblico potere.

Estratto: «Sussiste invece la giurisdizione di questo Tribunale per la parte del ricorso con la quale viene chiesto il risarcimento dei danni per protrazione sine titulo dell’occupazione temporanea e d’urgenza oltre il termine quinquennale di scadenza della stessa.
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GIUDIZIO --> GIURISDIZIONE E COMPETENZA --> OCCUPAZIONE ILLEGITTIMA --> SCADENZA DEI TERMINI --> SUCCESSIVA ALLA SCADENZA DELLA PU

Sintesi: Sussiste la giurisdizione del Giudice Amministrativo con riferimento alla domanda di risarcimento per l’illegittima occupazione dei terreni, cioè per il periodo di occupazione successivo alla scadenza del termine per il compimento della procedura espropriativa, attesocchè l’art. 53, comma 3, DPR n. 327/2001, attribuisce alla cognizione del Giudice Ordinario soltanto le controversie attinenti al pagamento dell’indennità di occupazione legittima.

Estratto: «Parimenti sussiste la giurisdizione del Giudice Amministrativo con riferimento alla domanda di risarcimento per l’illegittima occupazione dei terreni, cioè per il periodo di occupazione successivo alla scadenza del termine per il compimento della procedura espropriativa, stabilito con la Del. C.C. n. 10 del 20.2.1989, di approvazione del programma costruttivo ex art. 51 L. n. 865/1971 sui terreni, di proprietà dello Stato, foglio di mappa n. 43, particelle n. 372, 391 e 392 per una superficie complessiva di 1.235 mq. (in quanto ai sensi dell’art. 52 L. n. 865/1971 “le opere comprese nei programmi previsti” dall’art. 51 stessa L. n. 865/1971 “sono a tutti gli effetti dichiarate di pubblica utilità e i lavori sono dichiarati urgenti e indifferibili”, per cui l’approvazione di tali programmi costruttivi contiene anche le dichiarazioni di pubblica utilità e di indifferibilità ed urgenza), attesocchè l’art. 53, comma 3, DPR n. 327/2001, attribuisce alla cognizione del Giudice Ordinario soltanto le controversie attinenti al pagamento dell’indennità di occupazione legittima (che l’art. 50, comma 1, DPR n. 327/2001 determina in un dodicesimo dell’indennità di espropriazione spettante per ogni anno ed in un dodicesimo della predetta indennità di occupazione per ogni mese o frazione di mese), in quanto il predetto art. 53, comma 3, DPR n. 327/2001 statuisce la giurisdizione del Giudice Ordinario “per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa”, per cui tale giurisdizione del Giudice Ordinario comprende anche le indennità, che devono essere corrisposte nel periodo di occupazione legittima, perché conseguenti all’emanazione di appositi provvedimenti di occupazione d’urgenza, non impugnati.»