L'interesse ad agire del Comune avverso il provvedimento d'affidamento del servizio idrico

Sintesi: Il Comune facente parte di un consorzio a cui era affidata la gestione del servizio integrato ha interesse a censurare il provvedimento con cui l'Autorità d'Ambito ha affidato tale servizio ad un nuovo soggetto, specie quando nel corso del procedimento il Comune abbia manifestato più volte la sua opposizione al cambio di gestore.

Estratto: «Vanno innanzi tutto esaminate le eccezioni in rito, formulate dalle parti resistenti, con le quali è stata argomentata:- l’inammissibilità del gravame per carenza di legittimazione ad agire in capo al ricorrente Comune di R.P., atteso che quest’ultimo è uno soltanto dei Comuni facenti parte del Consorzio della D. e che, conseguentemente, l’opposizione al trasferimento della gestione del servizio idrico ad A. avrebbe dovuto essere deliberata dall’organismo consortile o, quanto meno, dalla maggior parte dei Comuni di esso facenti parte;- la carenza di interesse all’impugnativa, atteso che le deliberazioni effettivamente lesive degli interessi del Comune ricorrente sarebbero state assunte dalla Conferenza dei Sindaci e dei Presidenti dell’ATO nel 2002 (laddove la determinazione commissariale attuativa avrebbe carattere meramente conseguenziale);- l’improcedibilità del gravame, non notificato ad alcuno degli altri Comuni facenti parte del C.;- l’irregolarità della delega conferita dall’Amministrazione comunale di Rocca Priora al proprio procuratore in giudizio, atteso che essa sarebbe contenuta in deliberazione giuntale (n. 206 del 6 dicembre 2005) anteriore alla data di adozione degli atti con il presente ricorso gravati.Nessuna delle eccezioni come sopra sintetizzate si presta ad accoglimento.1.1 Per quanto concerne, in particolare, la carenza di legittimazione che inficerebbe la posizione processuale dell’odierno ricorrente, si osserva che il Comune di Rocca Priora, compreso nel novero delle Amministrazioni facenti parte del Consorzio Acquedotto Doganella, mutua da siffatta partecipazione una posizione giuridica qualificata e differenziata al fine della sottoposizione al sindacato giurisdizionale degli atti (concernenti il subentro di A. S.p.A. allo stesso C.) avversati con il presente mezzo di tutela.Tale profilo legittimante evidenzia – ad avviso del Collegio con più intensa significatività rispetto al carattere esponenziale dell’Ente (che la difesa del Comune di R.P. allega quale presupposto di legitimatio ad causam, in ragione dell’insistenza, nell’ambito del territorio comunale, delle sorgenti idriche di che trattasi) – la sicura proponibilità, ad opera del Comune stesso, del gravame che qui ne occupa.Nel rammentare come gli atti amministrativi e convenzionali assunti in ambito ATO (ed aventi ad oggetto la migrazione verso A. della gestione del servizio idrico precedentemente affidata a C.) abbiano costantemente incontrato l’opposizione del Comune odierno ricorrente, non può quindi escludersi che ad esso sia rimessa la sottoposizione al vaglio giurisdizionale della vicenda traslativa di che trattasi, da ultimo sostanziatasi nell’adozione della determinazione commissariale avversata.Diversamente, la posizione dell’Ente partecipante (dapprima al Consorzio; quindi, alla Conferenza dei Sindaci e dei Presidenti dell’ATO 2 – Lazio) verrebbe a trovarsi affatto sfornita di tutela: conseguenza che, invero, non appare ammissibilmente predicabile alla luce dei fondamentali postulati costituzionali che, in presenza di qualificata e differenziata posizione giuridica, assicurano ai soggetti dell’ordinamento la devoluzione al sindacato giurisdizionale delle determinazioni per la posizione giuridica da essi vantata lesive.Né, diversamente, può sostenersi che l’azione giudiziale sottoposta al vaglio della Sezione si possa tradurre in una preclusa forma di “sostituzione processuale”, in ragione della devoluzione in giudizio, ad opera del Comune odierno ricorrente, di una posizione giuridica facente capo esclusivamente al Consorzio.Che, nella fattispecie, la pretesa oppositiva dedotta con il mezzo di tutela all’esame non sia compendiabile nel novero dell’alienis juribus utendo è facilmente arguibile dalla contrapposizione di interessi che connota le posizioni (sostanziali, prima che) processuali del Comune ricorrente rispetto al Consorzio della D.: l’azione impugnatoria dal primo promossa rivolgendosi (coerentemente rispetto all’atteggiamento dal Comune stesso tenuto nel corso della vicenda di che trattasi) avverso la decisione consortile (rectius: commissariale) di dismissione della gestione dell’acquedotto in favore di A. S.p.A.1.2 Se la prima delle esaminate eccezioni non merita condivisione, parimenti infondata si dimostra l’argomentata inammissibilità del gravame in ragione dell’affermata lesività, per la posizione del ricorrente Comune, di pregresse determinazioni da quest’ultimo non tempestivamente gravate: rispetto alla quali la determinazione commissariale, oggetto dell’odierno gravame, avrebbe carattere meramente (quanto strettamente) conseguenziale.Invero, l’atto commissariale n. 9 del 14 febbraio 2006, nel dare atto del complesso dipanarsi di atti che hanno accompagnato la transizione della gestione idrica di che trattasi verso A. S.p.A., ha formalmente approvato il subingresso di quest’ultima nell’“attività della gestione del servizio idrico”, con “contestuale affidamento in concessione d’uso delle reti e degli impianti del Consorzio A. D. sulla base della Convenzione di Gestione del Servizio Idrico Integrato dell’ATO 2 e dei relativi allegati tra cui la Carta dei Servizi ed il Regolamento di Utenza”; ed ha, ulteriormente, fissato al 1° marzo 2006 la data per il passaggio della gestione.Deve conseguentemente argomentarsi che proprio la determinazione commissariale avversata, sia pure sul presupposto di un complesso di atti (precedenti deliberazioni commissariali; verbali di riunione in sede ATO e nell’ambito del Consorzio stesso), abbia determinato, con carattere di definitività, l’effetto giuridico della acquisizione, da parte di A., della gestione idrica precedentemente facente capo a C..Se, quindi, è proprio nell’atto commissariale impugnato che va individuata l’emersione provvedimentale avente diretta ed immediata lesività per la posizione giuridica vantata dal Comune ricorrente, deve ritenersi che l’azione da quest’ultimo promossa avverso tale atto sia pienamente ammissibile proprio in ragione della chiara individuabilità nel provvedimento di che trattasi della portata effettuale suscettibile di arrecare pregiudizio per l’interesse sostanziale del quale l’Amministrazione di R.P. è portatrice.1.3 Se le eccezioni in rito precedentemente esaminate non sono suscettibili di accoglimento, deve, ulteriormente, escludersi che i Comuni già facenti capo al Consorzio rivestano qualità di parti necessarie nell’ambito del presente giudizio, atteso che la volontà dagli stessi omogeneamente manifestata circa la dismissione della gestione idrica è stata, poi, esplicitata con la deliberazione consortile (più correttamente, commissariale), a fronte della quale posizione di controparte va esclusivamente individuata nel CAD, peraltro ritualmente evocato.Né, con riferimento all’ultima delle proposte eccezioni, è inficiato il conferimento di delega per l’esercizio dello jus postulandi, da parte dell’Amministrazione comunale di Rocca Priora.Se è ben vero che con il citato deliberato di Giunta n. 206/2005 concerne il conferimento dei poteri preordinati alla tutela in giudizio delle ragioni dell’Amministrazione comunale nei rapporti con le altre parti (C., A., Autorità ATO 2 Lazio), la difesa di parte ricorrente ha tuttavia depositato in atti, alla data del 19 maggio 2006, ulteriore atto deliberativo di Giunta comunale (n. 71/2006), stavolta successivo all’adozione degli atti impugnati, con il quale viene conferito formale incarico per la difesa in giudizio dell’Ente.»

Sintesi: Le associazioni dei consumatori e di utenti del servizio idrico hanno sono titolari di un interesse concreto, differenziato ed attuale a dedurre l'illegittimità di ordinanze contingibili ed urgenti nella parte in cui, pur inibendo l'utilizzo delle acque destinate al consumo umano, hanno omesso di ridurre la tariffa del servizio idrico integrato e a chiedere, altresì, il risarcimento del danno.

Estratto: «17. In secondo luogo, è stata dedotta l'inammissibilità del ricorso per carenza di interesse per mancata impugnazione dell'originario provvedimento lesivo. A questo riguardo, le controparti hanno infatti rilevato che le ordinanze con le quali era stato disposto il divieto di utilizzo dell' acqua per il consumo potabile sono state "correttamente" adottate "in esecuzione pedissequa della decisione della Commissione Europea, nonché dell'art. 2 D.M del 24.11.2010, secondo cui "L'acqua distribuita (. . .) non deve essere utilizzata per il consumo potabile dei neonati e dei bambini fino all'età di tre anni", D.M. che, tuttavia, non sarebbe stato impugnato dai ricorrenti. I Comuni resistenti, a propria volta, hanno altresì eccepito il loro difetto di competenza nella determinazione della tariffa dell'acqua, richiamando all'uopo il disposto dell'art. 148 del Codice dell'ambiente e del successivo art. 154, per sostenere l'esclusiva competenza dell'Autorità d'Ambito -quale soggetto munito di autonoma personalità giuridica e dunque soggettivamente ben distinto dai comuni che vi aderiscono- nella determinazione della tariffa di base. A ciò hanno aggiunto il rilievo secondo cui il decreto ministeriale n. 243 del 1996 con cui è stato approvato il metodo normalizzato per la definizione delle componenti di costo e la determinazione della tariffa di rifermento del servizio idrico integrato, non avrebbe inserito tra le componenti della tariffa dell' acqua la "qualità della risorsa idrica", deducendo così che "non sarebbe comunque possibile una riduzione tariffaria a favore degli utenti che siano forniti di acqua divenuta non potabile", e citando al riguardo il parere espresso dalla Commissione Nazionale per la Vigilanza sulle risorse idriche, nella parte in cui si conclude per: "l'impossibilità di prevedere una riduzione tariffaria a favore degli utenti che sono forniti di acqua non idonea al consumo umano diminuendo una corrispondente componente dell'attuale tariffa reale media". Parte ricorrente obietta che in capo ai cittadini ricorrenti sussistono esigenze di giustizia sostanziale, che spaziano dalla necessità di salvaguardare la propria salute e quella dei propri cari, a quella di non trovarsi costretti a pagare a prezzo pieno un servizio privo delle qualità richieste. Infatti, continuano i ricorrenti, la tariffa dell'acqua è considerata dalla legge quale vero e proprio "corrispettivo del servizio idrico integrato” ed è determinata tenendo conto della qualità della risorsa idrica e del servizio fornito", ed inoltre che la competenza alla sua determinazione e rimodulazione è da ritenersi attribuita proprio agli enti locali, che provvedono, nelle forme di Autorità di Ambito quale sistema di gestione dei segmenti di servizio riferiti all'adduzione, captazione, distribuzione di acqua ad usi civili, fognatura e depurazione delle acque reflue facendo applicazione del "Metodo Normalizzato per la definizione delle componenti di costo e la determinazione della tariffa di riferimento del servizio idrico integrato", di cui al d.m. l agosto 1996, emanato in attuazione dell'articolo 13 della legge 36/1994, che continua ad applicarsi in base all'articolo 170, comma 3, lettera l), del d.lgs. 152/2006.18. A giudizio del Collegio non può essere revocata in dubbio la sussistenza di un interesse concreto, differenziato ed attuale dei ricorrenti, Associazioni ed utenti del servizio idrico, alla decisione da parte del Giudice amministrativo delle proprie diverse domande, formulate nel ruolo, da un lato, di statutaria rappresentanza degli interessi della generalità degli utenti e, dall’altro, di taluni degli stessi utenti, ed in entrambi i casi non concernenti direttamente le modalità di prestazione del servizio all’utente finale, bensì il legittimo esercizio dei poteri autoritativi della pubblica autorità relativi alla disciplina del servizio pubblico in esame, sotto i plurimi profili del rispetto della vigente normativa (e non delle specifiche condizioni contrattuali) circa la idoneità (più che la qualità) del servizio prestato, e circa la necessaria tutela del diritto alla salute che potrebbe esserne pregiudicato.Da questo punto di vista, i ricorrenti espongono altresì il proprio interesse all'adozione delle misure più idonee alla soluzione del problema dell'arsenico nell'acqua e alla riduzione delle tariffe, cui corrisponderebbe l’obbligo dei comuni di provvedere alla riduzione delle tariffe dell'acqua ad uso potabile sino ad oggi praticate per effetto della diminuzione di qualità del servizio idrico erogato. L'iniziativa dei ricorrenti di concentrare in un unico giudizio più domande nei confronti delle amministrazioni convenute nascerebbe dall'esigenza di assicurare agli utenti rappresentati una tutela piena ed effettiva dell'interesse fatto valere in giudizio. Infine, a giudizio del Collegio neppure può essere accolta la descritta eccezione di carenza di interesse o tardività con riferimento alla mancata impugnazione dell’originario decreto ministeriale del 21 novembre 2010, alla stregua della ricostruzione sistematica offerta dai ricorrenti, secondo cui la competenza in materia tariffaria competerebbe esclusivamente agli Enti locali i cui decreti sono stati tempestivamente impugnati, fermi i poteri dell’Amministrazione centrale di predisporre i relativi criteri, ovvero di adottare il "Metodo Normalizzato per la definizione delle componenti di costo e la determinazione della tariffa di riferimento del servizio idrico integrato", di cui al d.m. l agosto 1996, emanato in attuazione dell'articolo 13 della legge 36/1994. 19. A giudizio del Collegio neppure appare dubbia la legittimazione passiva di tutte le Amministrazioni intimate: sicuramente quanto alle Amministrazioni locali che vorrebbero ritenersi escluse in quanto tenute all’applicazione del predetto “metodo normalizzato”, essendo le stesse, comunque, autrici delle ordinanze d’urgenza impugnate, e di cui a torto o a ragione i ricorrenti deducono l’illegittimità, ma anche quanto alle altre Amministrazioni, statali, regionali e provinciali autonome, poiché munite di poteri pubblicistici di disciplina e vigilanza in materia di adozione di prescrizioni sanitarie vincolanti e di formulazione dei criteri per la concreta formazione delle tariffe (le Regioni ed i Ministeri), ovvero, ancora, poiché in astratto tutte potenzialmente responsabili o corresponsabili del danno lamentato dai ricorrenti. Infatti, il D.lgs. n.31/2001 pone in capo allo Stato, alle Regioni ed ai Comuni -per ciò che concerne la problematica della salubrità delle acque- degli obblighi precisi, al fine di ottenere l'autorizzazione a derogare per periodi di tempo determinati ai parametri massimi di arsenico consentito nell'acqua potabile, obblighi che secondo i ricorrenti non sarebbero stati assolti correttamente con grave danno per gli utenti e per la popolazione coinvolta. In particolare, quanto al potere di stabilire deroghe ai parametri fissati dalla legge, l'art. 13 del D.lgs. n. 31/01 attribuisce al Ministero della Sanità, di concerto con il Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare su motivata richiesta della Regione o Provincia autonoma, il potere di individuare il limite entro cui sono ammissibili le deroghe ai parametri di legge, mediante l'adozione di apposito decreto che deve essere dettagliatamente motivato attraverso l'indicazione dei seguenti dati: a) motivi della richiesta di deroga con indicazione della causa del degrado della risorsa idrica; b) i parametri interessati, i risultati dei controlli effettuati negli ultimi tre anni, il valore massimo ammissibile proposto e la durata necessaria di deroga; c) l'area geografica, la quantità di acqua fornita ogni giorno, la popolazione interessata e gli eventuali effetti sulle industrie alimentari interessate; d) un opportuno programma di controllo che preveda, se necessario, una maggiore frequenza dei controlli rispetto a quelli minimi previsti; e) il piano relativo alla necessaria azione correttiva, compreso un calendario dei lavori, una stima dei costi, la relativa copertura finanziaria e le disposizioni per il riesame. In ogni caso, il Ministero della sanità, entro due mesi dall'adozione della deroga, è tenuto a comunicare alla Commissione europea i provvedimenti adottati e i risultati conseguiti, dai quali chiaramente viene fatta dipendere l'autorizzazione o meno alla deroga. Per quanto riguarda invece le Regioni e le Province Autonome, l'art. 12 D.lgs.vo n. 31/2001 ha individuato, tra le altre, le seguenti competenze: a) previsione di misure atte a rendere possibile un approvvigionamento idrico di emergenza per fornire acqua potabile rispondente ai requisiti previsti dall'allegato I, per la quantità ed il periodo minimi necessari a far fronte a contingenti esigenze locali; b) esercizio dei poteri sostitutivi in casi di inerzia delle autorità locali competenti nell'adozione dei provvedimenti necessari alla tutela della salute umana nel settore dell'approvvigionamento idrico e potabile; c) concessione delle deroghe ai valori di parametro fissati all'allegato I parte B o fissati ai sensi dell'articolo Il, comma l, lettera b),e gli ulteriori adempimenti di cui all'articolo 13; d) adozione di piani di intervento per il miglioramento della qualità delle acque destinate al consumo umano.»

Sintesi: Ove la singola amministrazione locale non aderisca all'Autorità di Ambito Territoriale Ottimale, deve ritenersi che essa sia priva di interesse a contestare le determinazioni da quest’ultima legittimamente assunte, né essa può dirsi titolare di un interesse ad agire di tipo strumentale, avendo assunto sotto la propria responsabilità la decisione espressa di non farne parte: pertanto, essa non può pretendere di imputare all’Ente sovracomunale le conseguenze di una propria autonoma scelta.

Estratto: «2. Con ulteriore eccezione le resistenti hanno affermato la carenza di interesse ad agire in capo al Comune di Adro, in quanto la caducazione degli atti impugnati non sortirebbe alcuna apprezzabile utilità: il Comune è stato assente alle Conferenze degli ultimi anni, non ha mai impugnato gli atti organizzativi del servizio e persevera nella gestione di quest’ultimo in economia.L’eccezione è fondata.
[...omissis...]