Impugnabilità delle norme tecniche di attuazione dei piani urbanistici

Sintesi: Sia le disposizioni contenute negli elaborati grafici del Piano Regolatore che le disposizioni contenute nelle Norme Tecniche di Attuazione, allegate al PRG, risultano immediatamente lesive (in dottrina gli atti che contengono tali disposizioni direttamente lesive, che devono essere immediatamente impugnate, vengono denominati Regolamento di volizione-azione, mentre gli atti regolamentari non immediatamente lesivi e perciò impugnabili, unitamente all’atto applicativo, vengono denominati Regolamenti di volizione preliminare), in quanto immediatamente conformative del diritto di costruire dei proprietari e/o detentori dei suoli interessati.

Estratto: «Comunque, va messo in rilievo che non solo per le disposizioni contenute negli elaborati grafici del Piano Regolatore (come per es. le cd. zonizzazioni, la destinazione di alcune specifiche aree alla soddisfazione degli standards urbanistici e la localizzazione di opere pubbliche o di interesse collettivo su precise aree)...
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Sintesi: Le prescrizioni di dettaglio contenute nelle norme tecniche di attuazione del piano regolatore generale comunale, per la loro natura regolamentare, sono suscettibili di ripetuta applicazione. Come tali queste esplicano, in ogni caso, l’effetto lesivo solo nel momento in cui è adottato l'atto applicativo, e possono quindi formare oggetto di censura in occasione dell'impugnazione di quest'ultimo.

Estratto: «Come la Sezione ha più volte avuto modo di rilevare, le prescrizioni di dettaglio contenute nelle norme tecniche di attuazione del piano regolatore generale comunale, per la loro natura regolamentare, sono suscettibili di ripetuta applicazione.Come tali queste esplicano, in ogni caso, l’effetto lesivo solo nel momento in cui è adottato l'atto applicativo, e possono quindi formare oggetto di censura in occasione dell'impugnazione di quest'ultimo (cfr. Consiglio Stato, sez. VI° 24 maggio 2005 n. 2622; Consiglio di Stato, sez. VI, 30 giugno 2011 n. 3888; Consiglio Stato, sez. VI° 8 settembre 2009 n. 5258, ecc.).»

Sintesi: Le prescrizioni di dettaglio che disciplinano l'esercizio dell'attività edificatoria, generalmente contenute nelle norme tecniche di attuazione del piano (N.T.A.) o nel regolamento edilizio (disposizioni sul calcolo delle distanze e delle altezze; sull'osservanza di canoni estetici; sull'assolvimento di oneri procedimentali e documentali) sono suscettibili di ripetuta applicazione ed esplicano un effetto lesivo nel momento in cui è adottato l'atto applicativo e possono, quindi, formare oggetto di censura in occasione della sua impugnazione.

Estratto: «Il Collegio ritiene di dovere esaminare in via preliminare le eccezioni di parziale irricevibilità del ricorso sollevate dall’Amministrazione comunale e dalla Regione Veneto.La D.G.R. n. 3437/2003 ha approvato la variante parziale al P.R.G. del Comune di Agugliaro che contempla una nuova zonizzazione...
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Sintesi: Le prescrizioni di dettaglio contenute nelle norme tecniche di attuazione del piano regolatore generale comunale, che, per la loro natura regolamentare, sono suscettibili di ripetuta applicazione ed esplicano effetto lesivo nel momento in cui è adottato l’atto applicativo, possono formare oggetto di censura in occasione della impugnazione di quest’ultimo; lo stesso non si può affermare, invece, in riferimento alle disposizioni dirette a regolamentare l’uso del territorio negli aspetti urbanistici ed edilizi che in via immediata stabiliscono le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata.

Estratto: «Ciò premesso, deve essere esaminata l’eccezione con cui la difesa del Comune di Colbordolo sostiene la inammissibilità dei ricorsi, per non essere stato il P.R.G. impugnato nel termine di decadenza dalla pubblicazione della deliberazione provinciale di approvazione (risalente al 1998), cui erano tenute anche le società ricorrenti, se intendevano opporsi alla scelta urbanistica che manteneva ancora la destinazione per l’edilizia residenziale pubblica.L’eccezione è infondata. La disposizione cui fa riferimento la difesa del Comune è contenuta nell’art. 7.3.delle N.T.A. del P.R.G., il quale dispone che: “Per le aree ricadenti in zone individuate dal presente P.R.G. come zone di nuovo impianto e per le quali esistano S.U.E. già approvati (convenzionati o meno) alla data di adozione del presente piano, valgono le seguenti prescrizioni:- vengono confermate le potenzialità edificatorie e le modalità di conteggio dei volumi e delle superfici previste nel piano attuativo approvato e/o convenzionato per un periodo di tempo non superiore a 10 anni a far data dall’entrata in vigore del presente P.R.G.;- decorso il termine di cui al comma precedente, per dette aree e limitatamente alla parte di previsioni edificatorie ancora da completarsi, varranno i parametri e le prescrizioni contenute nella tabella normativa.Il termine di cui ai commi precedenti no è soggetto a proroga.”Osserva il Collegio che, secondo la giurisprudenza, le prescrizioni di dettaglio contenute nelle norme tecniche di attuazione del piano regolatore generale comunale, che, per la loro natura regolamentare, sono suscettibili di ripetuta applicazione ed esplicano effetto lesivo nel momento in cui è adottato l’atto applicativo, possono formare oggetto di censura in occasione della impugnazione di quest’ultimo; lo stesso non si può affermare, invece, in riferimento alle disposizioni dirette a regolamentare l’uso del territorio negli aspetti urbanistici ed edilizi che in via immediata stabiliscono le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata (Cons. St., Sez. VI, 5 agosto 2005, n. 4159).Nella fattispecie in esame, stante l’effetto limitativo delle potenzialità edificatorie delle aree di proprietà delle società ricorrenti (conseguente alla conferma del vincolo a zona P.E.E.P. per altri 10 anni), si potrebbe sostenere che la sopra trascritta disposizione delle N.T.A. avesse efficacia immediatamente lesiva, e dovesse essere impugnata al momento della pubblicazione dello strumento urbanistico, come asserisce l’Amministrazione resistente. Rileva tuttavia il Collegio che tale disposizione presenta una formulazione equivoca, riferendosi in maniera del tutto generica agli strumenti urbanistici attuativi già approvati (convenzionati o meno) alla data di adozione del P.R.G., senza fare esplicita menzione del P.E.E.P.; anche se poi, in via interpretativa (facendo leva sul disposto dell’art. 9, comma 1, della L. 18 aprile 1962, n. 167, a norma del quale “i piani approvati ai sensi del precedente art. 8 hanno efficacia per dieci anni dalla data del decreto di approvazione ed hanno valore di piani particolareggiati di esecuzione ai sensi della legge 17 agosto 1942, n. 1150”) si deve concludere per la sua riferibilità anche al P.E.E.P.. Nondimeno, proprio tale mancanza di chiarezza, e la circostanza che la disposizione in argomento non contemplasse i piani di zona per l’edilizia economica e popolare, potevano indurre nelle società ricorrenti il ragionevole convincimento che essa non riguardasse le aree di loro proprietà; sicché ritualmente, ad avviso del Collegio, le medesime ricorrenti hanno provveduto alla sua impugnazione unitamente agli atti applicativi (provvedimenti in data 4.11.2002 prot. n. 6398, n. 6399 e n. 6400, di diniego della concessione edilizia) allorché l’Amministrazione comunale ne ha palesato il reale contenuto e l’efficacia pregiudizievole per i loro interessi.»

Sintesi: La Relazione illustrativa di un Piano Urbanistico Generale (che non ha carattere provvedimentale ma è una mera indicazione tecnico-scientifica dei criteri ispiratori del piano), nonché le Norme Tecniche di Attuazione di un Piano Urbanistico Generale (che contengono prescrizioni a contenuto generale, di natura normativa e programmatica, destinate a regolare la futura attività edilizia) non sono di per sé immediatamente lesive di posizioni giuridiche soggettive di singoli: pertanto, la prima non richiede alcuna specifica impugnatica, mentre l'impugnazione delle seconde può avvenire unitamente all'impugnazione del provvedimento che ne costituisca concreta applicazione.

Estratto: «Sostiene la resistente amministrazione comunale che il ricorso è comunque inammissibile per mancata impugnativa degli elaborati (Relazione Illustrativa) e della disciplina normativa (NTA) nei quali risultano condensati i principi ispiratori e le scelte discrezionali effettuate dalla PA e posti alla base del piano.La censura ad avviso del Collegio, pur suggestiva, non regge alla considerazione che la Relazione illustrativa non ha carattere provvedimentale ma è una mera indicazione tecnico-scientifica dei criteri ispiratori del piano e che per questo non richiede specifica impugnativa. Essa infatti spiega il senso delle scelte svolte nel piano, in merito sia alle parti del territorio da ricomprendere nelle singole zone, sia alle regole edilizie attribuite a ciascuna singola zona. A conclusioni non diverse si perviene, pur partendo da differenti premesse, relativamente alla mancata impugnazione delle NTA. Queste contengono le regole edilizie applicabili a ciascuna delle zone in cui negli elaborati grafici è stato diviso il territorio comunale. Le norme di attuazione contengono prescrizioni a contenuto generale, di natura normativa e programmatica, destinate a regolare la futura attività edilizia, in quanto tali, esse non sono di per sé immediatamente lesive di posizioni giuridiche soggettive di singoli, onde la loro impugnazione può avvenire unitamente all'impugnazione del provvedimento che ne costituisca la concreta applicazione (Cons. St., sez. VI, n. 4159/2005; TAR Emilia Romagna, Parma, sez. I, 628/2007). L’eccezione è pertanto infondata.»

Sintesi: Le norme tecniche di attuazione del piano regolatore non possono avere autonomo vigore in caso di annullamento di questo, di cui sono parte integrante ed essenziale soprattutto laddove esse contengano la previsione delle distanze. Ne deriva che l'applicabilità delle norme tecniche di attuazione alla fattispecie concreta è indissolubilmente legata alla applicabilità del piano.

Estratto: «DEL RICORSO INCIDENTALE. 1. Col primo motivo si deduce che, essendo stato annullato il (solo) provvedimento di approvazione del Piano, le norme tecniche di esso erano rimaste in vigore, anche come norme di salvaguardia.Il motivo, fermo restando quanto detto in precedenza circa le norme di salvaguardia, è assorbito dal parziale accoglimento del ricorso principale, atteso che le norme tecniche di attuazione del piano regolatore non possono avere autonomo vigore in caso di annullamento di questo (o dell'approvazione), di cui sono parte integrante ed essenziale soprattutto laddove esse contengano la previsione delle distanze. Ne deriva che l'applicabilità delle norme tecniche di attuazione alla fattispecie concreta è indissolubilmente legata alla applicabilità del piano.»

Sintesi: Le norme tecniche di attuazione non sono di per sé immediatamente lesive di posizioni giuridiche soggettive di singoli, onde la loro impugnazione può avvenire unitamente all'impugnazione del provvedimento che ne costituisca la concreta applicazione.

Estratto: «Vanno affrontate preliminarmente le eccezioni di inammissibilità del ricorso, sollevate dalla difesa del comune resistente.Sostiene la resistente amministrazione comunale che il ricorso sia inammissibile per mancata impugnativa degli elaborati (Relazione Illustrativa) e della disciplina normativa (NTA) nei quali risultano condensati i principi ispiratori e le scelte discrezionali effettuate dalla PA e posti alla base del piano.La censura ad avviso del Collegio, pur suggestiva, non regge alla considerazione che la Relazione illustrativa non ha carattere provvedimentale ma è una mera indicazione tecnico-scientifica dei criteri ispiratori del piano e che per questo non richiede specifica impugnativa. Essa infatti spiega il senso delle scelte svolte nel piano, in merito sia alle parti del territorio da ricomprendere nelle singole zone, sia alle regole edilizie attribuite a ciascuna singola zona. A conclusioni non diverse si perviene, pur partendo da differenti premesse, relativamente alla mancata impugnazione delle NTA. Queste contengono le regole edilizie applicabili a ciascuna delle zone in cui negli elaborati grafici è stato diviso il territorio comunale. Le norme di attuazione contengono prescrizioni a contenuto generale, di natura normativa e programmatica, destinate a regolare la futura attività edilizia, in quanto tali, esse non sono di per sé immediatamente lesive di posizioni giuridiche soggettive di singoli, onde la loro impugnazione può avvenire unitamente all'impugnazione del provvedimento che ne costituisca la concreta applicazione (Cons. St., sez. VI, n. 4159/2005; TAR Emilia Romagna, Parma, sez. I, 628/2007). L’eccezione è pertanto infondata»

Sintesi: Le Norme Tecniche di Attuazione sono provvediementi a contenuto generale, poiché recano prescrizioni a carattere normativo e programmatico – suscettibili di ripetuta applicazione – destinate a regolare la futura attività edilizia;la loro impugnazione può avvenire soltanto unitamente alla rituale contestazione del provvedimento che ne costituisce la concreta applicazione, ed il termine per la proposizione del relativo ricorso decorre non dalla data di pubblicazione della norma di piano, bensì dalla piena conoscenza del provvedimento esecutivo.

Estratto: «Anche la giurisprudenza più datata era orientata a sussumere il P.R.G. nell’alveo degli atti amministrativi di natura regolamentare o generale, trattandosi di atto a formazione progressiva che si perfeziona con il decreto regionale di approvazione: lo strumento urbanistico generale già allora veniva qualificato come atto a complessità ineguale al compimento del quale concorrono la volontà del Comune – che è costituzionalmente preposto alla cura degli interessi legati all’assetto del proprio territorio ed all’indirizzo dell’attività dei privati – e della Regione, che si pone come momento di sintesi e di mediazione fra le multiple esigenze locali e gli indirizzi unitari di pianificazione sovracomunale (T.A.R. Puglia – 22/5/1979 n. 135).Di conseguenza trova applicazione quanto previsto dall’art. 3 comma 2 della L. 241/90, laddove si escludono dall’obbligo di motivazione gli atti normativi e quelli a contenuto generale, nel cui novero rientrano appunto gli strumenti urbanistici generali e le loro varianti (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV – 14/5/2000 n. 2934; T.A.R. Emilia Romagna Bologna, sez. I – 20/6/2002 n. 875) e si ritiene sufficiente – sotto il profilo motivazionale – l’espresso riferimento o rinvio alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione del P.R.G. (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV – 20/9/2005 n. 4828).Sotto altro punto di vista si è ritenuto che la natura di atto amministrativo generale propria del P.R.G. esclude la possibilità di configurare posizioni di controinteressati alla sua formazione, anche nell’ipotesi di accoglimento di osservazioni o di indicazione nominativa di un proprietario che risulti avvantaggiato dalle previsioni di detto piano: ciò in quanto la funzione esclusiva dello strumento urbanistico è quella di predisporre un ordinato assetto del territorio comunale, prescindendo dalle posizioni dei titolari di diritti reali e dai vantaggi o dagli svantaggi che ad essi possono derivare dalla pianificazione (T.A.R. Lazio Latina, sez. I – 4/4/2007 n. 236; T.A.R. Umbria – 7/6/2002 n. 389).1.3 Con specifico riferimento alle N.T.A. la giurisprudenza ne ha costantemente affermato il contenuto generale, poiché recano prescrizioni a carattere normativo e programmatico – suscettibili di ripetuta applicazione – destinate a regolare la futura attività edilizia, in quanto tali inidonee ad incidere in via diretta ed immediata sulle posizioni giuridiche soggettive dei singoli; di conseguenza la loro impugnazione può avvenire soltanto unitamente alla rituale contestazione del provvedimento che ne costituisce la concreta applicazione, ed il termine per la proposizione del relativo ricorso decorre non dalla data di pubblicazione della norma di piano, bensì dalla piena conoscenza del provvedimento esecutivo (Consiglio di Stato, sez. IV – 12/7/2002 n. 3929; T.A.R. Emilia Romagna Parma, sez. I – 18/12/2007 n. 628).»