Quali caratteristiche devono possedere i pareri per essere impugnabili?

GIUDIZIO --> IMPUGNAZIONE --> PARERI

Sintesi: È impugnabile ogni determinazione amministrativa idonea a produrre un arresto procedimentale e la regola secondo cui l'atto endoprocedimentale non è autonomamente impugnabile trova una eccezione nel caso di pareri vincolanti idonei come tali ad esprimere un indirizzo ineluttabile alla determinazione conclusiva.


Estratto: «8. In via preliminare va delibata d’ufficio la questione relativa all’ammissibilità del ricorso, in considerazione del rilievo che lo stesso ha ad oggetto un atto endoprocedimentale, ovvero il parere negativo reso dalla Soprintendenza ai fini del rilascio del nulla osta paesaggistico ex post , ai sensi dell’art. 167 commi 4 e 5 Dlgs. 42/2004.8.1 Il ricorso va considerato ammissibile, nonostante non risulti gravato anche il conseguenziale atto di diniego del Comune, in quanto per costante giurisprudenza sono impugnabili quegli atti endoprocedimentali in grado di provocare un arresto procedimentale, come è nel caso ci in esame, venendo in rilievo non solo un parere obbligatorio ma altresì vincolante, ai sensi dell’art. 167 comma 5 Dlgs. 42/2004 (in senso analogo, con riferimento al parere riferito ad immobili gravati da vincolo storico-artistico, cfr. Consiglio Stato sez. VI 12 giugno 2008, n. 2903 secondo cui “È impugnabile ogni determinazione amministrativa idonea a produrre un arresto procedimentale e la regola secondo cui l'atto endoprocedimentale non è autonomamente impugnabile trova una eccezione nel caso di pareri vincolanti idonei come tali ad esprimere un indirizzo ineluttabile alla determinazione conclusiva; tra siffatti pareri rientra quello della Soprintendenza a tutela dei beni ritenuti di valore artistico (art. 21 e 22, l. n. 1089 del 1939)”).»

Sintesi: L’impugnazione di pareri endoprocedimentali, privi di contenuto decisorio, sono inidonei a determinare, autonomamente ed immediatamente, una lesione diretta e attuale in capo al ricorrente.

Estratto: «Venendo alle doglianze introdotte con i motivi aggiunti le stesse sono certamente infondate nella parte in cui censurano la irregolarità della svolta procedura concessoria, dimostratasi invece pienamente legittima.Le medesime censure appaiono invece inammissibili laddove involgono i singoli pareri in epigrafe, quali atti aventi natura endoprocedimentale. Sotto quest’ultimo profilo può farsi richiamo al pacifico indirizzo giurisprudenziale secondo cui “L’impugnazione di pareri endoprocedimentali, privi, come nella specie, di contenuto decisorio, sono inidonei a determinare, autonomamente ed immediatamente, una lesione diretta e attuale in capo al ricorrente (C. Stato, sez. V, 30-09-1998, n. 1345). In ogni caso non incidendo tali pareri sulla regolarità della svolta procedura concessoria, avendo il ricorrente impugnato la concessione marittima (atto principale) con il ricorso originario, l’impugnazione con motivi aggiunti dei visti atti endoprocedimentali deve essere del pari respinta»

Sintesi: I pareri sono atti endoprocedimentali, non forniti di autonoma capacità lesiva, rispetto ai quali non sussiste pertanto alcun onere di immediata impugnazione né di evocare in giudizio l’autorità che li ha emessi, se non nelle ipotesi eccezionali in cui i pareri stessi, avendo particolare natura obbligatoria e vincolante, siano in grado di determinare integralmente il contenuto del provvedimento conclusivo.

Estratto: «10) Le stesse intervenienti contestano poi l’ammissibilità del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti in quanto non notificati (i motivi aggiunti sono stati però notificati tardivamente, come si dirà infra) alla Commissione di mercato, che aveva espresso parere favorevole alla decadenza, e alla Camera di commercio di Genova, Ente presso il quale è istituita la Commissione predetta.Anche questa eccezione è palesemente priva di pregio in quanto, per consolidato orientamento giurisprudenziale, i pareri sono atti endoprocedimentali, non forniti di autonoma capacità lesiva, rispetto ai quali non sussiste pertanto alcun onere di immediata impugnazione né di evocare in giudizio l’autorità che li ha emessi, se non nelle ipotesi eccezionali, non ricorrenti nella fattispecie, in cui i pareri stessi, avendo particolare natura obbligatoria e vincolante, siano in grado di determinare integralmente il contenuto del provvedimento conclusivo.»

GIUDIZIO --> IMPUGNAZIONE --> PARERI --> PARERE C.E.C.

Sintesi: La comunicazione del parere negativo della Commissione edilizia da parte del funzionario competente al rilascio del titolo edificatorio costituisce, salvo diverse indicazioni emergenti dal contenuto dell’atto, manifestazione della volontà di aderire alla decisione e, rappresentando l’atto conclusivo del relativo procedimento, è immediatamente impugnabile.

Estratto: «3) Con riferimento al primo ricorso, la difesa del Comune di Omegna eccepisce la sua inammissibilità, poiché l’impugnata lettera del Dirigente del Servizio urbanistica non costituirebbe definitivo diniego del titolo edificatorio, bensì semplice comunicazione delle valutazioni espresse dalla Commissione edilizia, priva di valore provvedimentale e di efficacia lesiva dell’interesse dei privati.Tale eccezione si fonda sulla lettera del provvedimento, che non conterrebbe elementi indicanti la volontà del funzionario di fare proprie le valutazioni della Commissione, e, soprattutto, sulla considerazione delle successive vicende procedimentali, sviluppatesi con la trasmissione a R.F.I. della documentazione relativa alla richiesta di autorizzazione, adempimento che smentirebbe ex se l’asserita natura definitiva del provvedimento impugnato.L’eccezione non ha pregio e deve essere disattesa.In linea di principio, infatti, la comunicazione del parere negativo della Commissione edilizia da parte del funzionario competente al rilascio del titolo edificatorio costituisce, salvo diverse indicazioni emergenti dal contenuto dell’atto, manifestazione della volontà di aderire alla decisione e, rappresentando l’atto conclusivo del relativo procedimento, è immediatamente impugnabile (cfr., ex multis, T.A.R. Piemonte, sez. I, 4 settembre 2009, n. 2253).Nel caso in esame, tale valutazione trova conferma nel fatto che il provvedimento si chiude con l’indicazione del termine e dell’autorità cui è possibile ricorrere, elementi che avvalorano la qualificazione dell’atto come definitivo diniego dell’istanza edificatoria.Né può pervenirsi, come pretenderebbe la difesa comunale, a una diversa qualificazione dell’atto sulla base di circostanze (la trasmissione della richiesta di autorizzazione a R.F.I.) che, in quanto estrinseche all’atto medesimo e concretizzatesi in epoca successiva alla sua adozione, non valgono a fondare una corretta esegesi del potere già esercitato, senza oggettivi margini di ambiguità, dall’amministrazione»

Sintesi: Mentre il parere favorevole della commissione edilizia non costituisce un provvedimento equipollente alla concessione in sanatoria, invece la comunicazione del parere negativo da parte del Comune costituisce manifestazione della volontà di aderire alla decisione negativa della Commissione e, quindi, avendo tutti gli elementi necessari del diniego, costituisce atto immediatamente impugnabile.

Estratto: «In relazione all’istanza di concessione in sanatoria la commissione igienico edilizia esprimeva parere sfavorevole con provvedimento del 21.10.1997, notificato al legale rappresentante di parte ricorrente in data 25.10.1997.E’ noto che “mentre il parere favorevole della commissione edilizia non costituisce un provvedimento equipollente...
[...omissis...]

Sintesi: Il parere sfavorevole della commissione edilizia comunale costituisce rigetto dell'istanza di titolo abilitativo e pertanto è atto immediatamente impugnabile.

Estratto: «2.- Preliminarmente il Collegio deve darsi carico di delibare l’eccezione d’inammissibilità (sub specie di irricebilità per tardività) del ricorso spiegata dalla resistente amministrazione che, nelle proprie difese ha evidenziato un principio pacifico in giurisprudenza e segnatamente quello per il quale la comunicazione del parere sfavorevole...
[...omissis...]

GIUDIZIO --> IMPUGNAZIONE --> PARERI --> PARERE DI FATTIBILITÀ

Sintesi: Il parere preventivo richiesto all'Ufficio Tecnico in ordine alla realizzabilità di un determinato intervento non è un atto autonomamente impugnabile.

Estratto: «50. Al riguardo va in primo luogo vagliata l’eccezione preliminare sollevata dall’Amministrazione resistente, la quale deduce l’inammissibilità dell’impugnazione in quanto rivolta contro atto non lesivo della situazione giuridica soggettiva della ricorrente.51. Ritiene il Collegio che l’eccezione sia fondata.52. Va invero rilevato che l’atto impugnato con i motivi aggiunti consiste in una nota con la quale il Responsabile del Servizio Edilizia Privata e Pianificazione del Comune di S. ha riscontrato una richiesta di parere preventivo circa l’assentibilità di una recinzione, di una pavimentazione in ghiaia e di un impianto di illuminazione da realizzarsi presso un’area di proprietà della ricorrente.53. L’atto impugnato dunque non consiste in un diniego di permesso di costruire ma, semplicemente, in un parere negativo espresso da un tecnico incardinato nell’Amministrazione.54. Il Collegio non ignora che, secondo una parte della giurisprudenza, il parere preventivo negativo riguardante la possibilità di rilascio di un titolo edilizio costituisce atto autonomamente impugnabile (cfr. T.A.R. Friuli Venezia Giulia, sez. I, 10 giugno 2011 278; nel caso di specie si trattava di un parere preventivo espresso dalla commissione edilizia). 55. Questa giurisprudenza tuttavia si scontra con un principio generalmente riconosciuto nel diritto amministrativo secondo il quale, anche in ambito procedimentale vero e proprio, i pareri obbligatori ma non vincolanti, rilasciati dagli organi consultivi, non sono autonomamente impugnabili, atteso che tali pareri non definiscono il procedimento e che quindi l’organo competente ad adottare il provvedimento finale può sempre disattenderli.56. Proprio rifacendosi a questo principio, altra parte della giurisprudenza afferma che il parere obbligatorio della commissione edilizia sull'istanza dell’interessato (volta al rilascio di un titolo edilizio vero e proprio) non definisce il procedimento e, pertanto, non è atto autonomamente impugnabile (cfr. T.A.R. Roma Lazio sez. II, 16 marzo 2010 n. 4170; cfr. anche TAR Lombardia Brescia, sez. II, 20 aprile 2011 n. 588).57. A maggior ragione deve ritenersi non impugnabile un parere preventivo (reso quindi addirittura al di fuori del procedimento) richiesto proprio al fine di valutare se dare o meno corso ad esso.58. Nel caso concreto, come anticipato, l’atto impugnato con motivi aggiunti consiste proprio in una nota di riscontro ad un parere preventivo richiesto dalla ricorrente. Ne consegue che il ricorso è in questa parte inammissibile.»

GIUDIZIO --> IMPUGNAZIONE --> PARERI --> PARERE SOPRINTENDENZA

Sintesi: Il ricorso contro il parere negativo della Soprintendenza sull'istanza di rilascio di autorizzazione paesaggistica in sanatoria ai sensi dell'art. 167 D. Lgs. 42/2004 è ammissibile, anche qualora non risulti gravato anche il conseguenziale atto di diniego del Comune.

Estratto: «8. In via preliminare va delibata d’ufficio la questione relativa all’ammissibilità del ricorso, in considerazione del rilievo che lo stesso ha ad oggetto un atto endoprocedimentale, ovvero il parere negativo reso dalla Soprintendenza ai fini del rilascio del nulla osta paesaggistico ex post , ai sensi dell’art. 167 commi 4 e 5 Dlgs. 42/2004.
[...omissis: vedi sopra...]

Sintesi: È inammissibile il ricorso proposto avverso un parere non vincolante - quale quello della Soprintendenza espresso ai sensi dell’art. 1, co. 37-39, legge 308/2004 - il quale, per la sua collocazione endoprocedimentale e l’assenza di alcuna efficacia esterna, è inidoneo a concretizzare quella lesione della situazione giuridica soggettiva facente capo al ricorrente e necessaria per la nascita dell’interesse a ricorrere.

Sintesi: È inammissibile il ricorso proposto per l’annullamento di un parere, non obbligatorio né tanto meno vincolante, reso dalla Sovrintendenza ai beni archeologici su richiesta dell’ente locale, da ritenersi dunque mero atto presupposto di valenza consultiva, privo di contenuto provvedimentale e di autonoma capacità lesiva.

Estratto: «Ciò posto, quanto all’atto introduttivo del primo giudizio (in ordine cronologico), occorre passare all’analisi dei motivi aggiunti, in esso depositati.Gli stessi sono rivolti all’impugnativa della nota della Soprintendenza Beni Ambientali di Salerno, prot. 16048 del 14.09.1989, con la quale, nel corso del procedimento, culminato con l’adozione del gravato decreto dirigenziale, n. 932/2003, veniva espresso parere, nel senso che “la prosecuzione dell’attività estrattiva avrebbe arrecato grave danno all’ambiente, in quanto la zona risultava vincolata ai sensi dell’art. 1 lett. g) della l. 431/85”; orbene, la stessa impugnativa, in quanto diretta avverso un atto endoprocedimentale, (parere non vincolante, emesso dalla Soprintendenza, ai sensi del combinato disposto degli artt. 5, 10 e 36 della l. r. 54/85), come tale privo di autonoma efficacia lesiva, è chiaramente inammissibile.Cfr., al riguardo, per l’espressione di principi analoghi, le decisioni che seguono: “È inammissibile il ricorso proposto avverso un parere non vincolante — quale quello della Soprintendenza espresso ai sensi dell’art. 1 commi 37 – 39, l. n. 308 del 2004 — il quale, per la sua collocazione endoprocedimentale e l’assenza di alcuna efficacia esterna, è inidoneo a concretizzare quella lesione della situazione giuridica soggettiva facente capo al ricorrente e necessaria per la nascita dell’interesse a ricorrere” (T. A. R. Campania Napoli, sez. VII, 11 marzo 2011, n. 1445); “È inammissibile il ricorso proposto per l’annullamento di un parere, non obbligatorio né tanto meno vincolante, reso dalla Sovrintendenza ai beni archeologici su richiesta dell’ente locale, da ritenersi dunque mero atto presupposto di valenza consultiva, privo di contenuto provvedimentale e di autonoma capacità lesiva” (T. A. R. Molise Campobasso, sez. I, 27 gennaio 2010, n. 93).Del resto, atteso l’accoglimento del ricorso principale (R. G. 1597/2003) per i vizi formali, dianzi esplicitati, non v’è ragione per scendere all’esame del merito del decreto dirigenziale ivi gravato, e di conseguenza per esaminare la questione, concernente la pertinenza, o meno, del parere della Soprintendenza, di cui sopra, al procedimento, volto all’esame dell’istanza di prosecuzione dell’attività di cava, presentata dalla società ricorrente, ex art. 36 l. r. 54/85.»

Sintesi: Il parere obbligatorio e vincolante di cui all'art. 32 legge 47/85 può dirsi concretamente lesivo solo nel momento in cui è trasposto nell'atto finale che definisce la domanda di sanatoria edilizia.

Sintesi: Il parere paesaggistico è un atto endoprocedimentale, che serve all'autorità ai fini dell'adozione del provvedimento conclusivo del procedimento, e solo quest'ultimo provvedimento è impugnabile, eventualmente, insieme al parere, se sfavorevole al privato.

Estratto: «Quanto al secondo, il parere paesaggistico non favorevole emesso in data 10.12.2007, va rilevato che si tratta di un atto endoprocedimentale, che serve all'autorità ai fini dell'adozione del provvedimento conclusivo del procedimento, e solo quest'ultimo provvedimento è impugnabile, eventualmente, insieme al parere, se sfavorevole al privato (cfr. T.A.R. Napoli, sez. VIII, 10 dicembre 2009 n. 8628).Infatti, in tema di condono per le opere edilizie abusivamente realizzate è giurisprudenza constante che il parere obbligatorio e vincolante di cui all'art. 32 l. n. 47/85 può dirsi concretamente lesivo solo nel momento in cui è trasposto nell'atto finale che definisce la domanda di sanatoria edilizia (cfr. Cons. St. Sez. V 30.8.2005 n. 4412; idem, 10.2.2004, n. 480).»

Sintesi: Il parere vincolante sfavorevole della Soprintendenza sull'istanza di accertamento della compatibilità paesaggistica è atto immediatamente lesivo e, quindi, autonomamente impugnabile.

Estratto: «1. Ai fini dell’esame del presente gravame - avente ad oggetto la nota della Soprintendenza per i beni architettonici e Paesaggistici per Napoli e Provincia n. 8200/09 in data 6 maggio 2009, con la quale è stato espresso parere negativo sulla richiesta di accertamento della compatibilità paesaggistica ai sensi degli articoli 167 e 181 del decreto legislativo n. 42/2004, presentata dalla ricorrente in relazione ad un intervento consistente nella realizzazione di un vano adibito a vetrina - il Collegio ritiene necessario procedere preliminarmente alla ricostruzione del quadro normativo di riferimento.Innanzi tutto si deve porre in rilievo che l’istanza è stata presentata ai sensi dell’art. 167, del decreto legislativo n. 42/2004, il quale dispone che “l’autorità amministrativa competente accerta la compatibilità paesaggistica, secondo le procedure di cui al comma 5, nei seguenti casi: a) per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati; b) per l’impiego di materiali in difformità dall’autorizzazione paesaggistica; c) per i lavori comunque configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell'articolo 3 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380” (comma 4), e che sulla domanda di accertamento della compatibilità paesaggistica l’autorità competente provvede “previo parere vincolante della Soprintendenza” (comma 5). Pertanto non v’è dubbio che il provvedimento impugnato vada qualificato come un atto immediatamente lesivo e, quindi, autonomamente impugnabile.»