1. La natura giuridica dell’atto di cessione volontaria.
L’atto di cessione volontaria presenta molteplici punti in comune con il contratto di compravendita di natura privatistica. Orbene, tra le analogie figura altresì la natura di contratto: l’atto di cessione volontaria è stato definito quale contratto ad oggetto pubblico che l’espropriando ha diritto di convenire ad un prezzo determinato dalla legge (art. 45, comma 2 T.U.Es.), con la caratteristica di porre fine al procedimento ablatorio [1].
Prima di giungere a questa definizione ad hoc, si sono invero registrati diversi orientamenti in dottrina e giurisprudenza.
Secondo un primo orientamento, che ricalca quanto testé affermato, la cessione volontaria è assimilabile ad un vero e proprio contratto di diritto privato, sub specie di compravendita.
In giurisprudenza è stato sottolineato come la causa del contratto di cessio... _OMISSIS_ ...bbia natura privatistica, quale forma alternativa di realizzazione del procedimento di espropriazione, con ciò esaltando la posizione di pariteticità tra Pubblica Amministrazione e privato proprietario [2]. È stato inoltre affermato recisamente che la cessione volontaria è negozio di diritto privato traslativo della proprietà immobiliare, come tale soggetto alle regole dei contratti di cui al codice civile [3].Secondo il presente orientamento (invero superato, come vedremo), è emblematica anche la scelta di espressioni letterali ambigue da parte del legislatore, quale «corrispettivo» (art. 45, comma 2 T.U.Es.) e, soprattutto, «acquirente», in relazione all’amministrazione procedente (art. 45, comma 3 T.U.Es.).
La tematica relativa alla natura della cessione volontaria ha coinvolto altresì gli accordi sostitutivi di provvedimento di cui all’art. 11 della legge n. 241/1990 [4]. Il collegamento era inevitabile, vista... _OMISSIS_ ...entemente deflattiva del contenzioso e di speditezza dell’azione amministrativa tanto della cessione volontaria quanto delle norme sul procedimento amministrativo. È stato sottolineato da autorevole dottrina lo stretto rapporto tra partecipazione procedimentale ed atto di cessione volontaria, in cui si sostanzia la conclusione amichevole del procedimento espropriativo: «l’atto di cessione concretizza gli sforzi compiuti attraverso i “giusti procedimenti”, che si sono svolti nel corso della procedura espropriativa, attuando forme di amministrazione concordata, in sostituzione di una amministrazione pubblica autoritativa ed unilaterale.
Se la finalità della partecipazione è di apportare elementi di valutazione alla P.A., al fine di meglio esercitare il suo potere discrezionale e di ridurre il possibile contenzioso, la conclusione del procedimento tramite cessione volontaria, dimostra che tali finalità si sono compiutamente ed ef... _OMISSIS_ ...lizzate» [5]. L’art. 11, dal canto suo, prevede espressamente al comma 1-bis che vengano calendarizzati gli incontri tra amministrazione procedente, destinatario del provvedimento ed eventuali controinteressati: orbene, è esattamente ciò che accade nell’ambito dell’intero procedimento espropriativo, in applicazione dei principi del contraddittorio e del giusto procedimento.
Si ricorda, però, che nella versione originaria e fino alla novella del 2005, era possibile stipulare accordi sostitutivi del provvedimento «nei casi previsti dalla legge»: se per parte della dottrina era ben possibile far rientrare nei predetti «casi previsti dalla legge» gli accordi di cessione volontaria di cui al Testo Unico Espropri, la giurisprudenza non era dello stesso avviso. Si rilevava, infatti, che gli accordi sostitutivi del provvedimento di cui all’art. 11 della legge n. 241/1990 erano espressione di discrezionalità e, ... _OMISSIS_ ...i sia nell’an che nel quomodo, laddove la cessione volontaria è alternativa (e non sostitutiva) rispetto al decreto di esproprio, non essendo parimenti connotata da discrezionalità né, ancor meno, libera nel quomodo. Inoltre, gli accordi di cui all’art. 11 sono revocabili, come previsto dal comma 4, mentre la cessione volontaria non è annullabile in via di autotutela [6]. L’esclusione della cessione volontaria in materia espropriativa dal campo di applicazione dell’art. 11 della legge n. 241/1990, è stata sostenuta sulla base della specialità della normativa in materia espropriativa, che non tollera commistioni con la disciplina generale della legge sul procedimento; inoltre, l’art. 11, comma 2 della legge n. 241/1990 afferma l’applicabilità delle regole generali del Codice Civile, ove non diversamente previsto: ciò che farebbe rientrare dalla finestra la tesi della cessione volontaria come contratto di compravendita di diritto privato... _OMISSIS_ ...| A fugare ogni dubbio, è oggi prevalente un terzo e condivisibile orientamento, secondo il quale, come già accennato, la cessione volontaria costituisca l’archetipo dei contratti di diritto pubblico e degli accordi procedimentali.
Per consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato, la cessione volontaria del bene, nel procedimento espropriativo, in quanto sostitutiva del decreto di espropriazione, di cui produce i medesimi effetti, non perde la connotazione di atto autoritativo, implicando, più semplicemente, la confluenza in un unico testo di provvedimento e negozio e senza che la presenza del secondo snaturi l’attività dell’Amministrazione, dato che il fine pubblico può essere perseguito anche attraverso la diretta negoziazione del contenuto del provvedimento finale [7]. Nello stesso senso e più specificamente, recentemente, è stato, condivisibilmente, sostenuto che, nonostante la cessione volontaria sia un contratto bilaterale e pu... _OMISSIS_ ...indubbio che la sua conclusione sia soggetta alla disciplina del contratto privatistico, caratterizzata non dalla posizione di supremazia dell’amministrazione espropriante, ma dall’incontro paritetico delle volontà di espropriando ed espropriante, con la conseguenza che gli effetti traslativi tipici traggono origine da un contratto e non da provvedimenti amministrativi [8].
In altre parole – e in uno con la dottrina più esperta – è possibile sostenere che, ai fini di una valida conclusione del contratto di cessione rimane del tutto irrilevante l’esistenza di una «deliberazione con la quale un organo collegiale dell’Ente, anche competente a decidere in materia, abbia manifestato la disponibilità dell’Ente stesso a contrattare, od anche abbia autorizzato la stipulazione, ove tale deliberazione non risulti essersi successivamente tradotta nel necessario distinto ed autonomo documento congiuntamente e contestualm... _OMISSIS_ ...to dal rappresentante esterno dell’Ente e dalla parte privata, in quanto detta deliberazione non costituisce un’accettazione contrattualmente rilevante nei confronti di quest’ultima, ma un atto con efficacia interna all’Ente che, almeno ai fini che ne occupano, ha solo natura autorizzatoria e quale unico destinatario il diverso organo legittimato ad esprimerne la volontà all’esterno» [9].
Ne discende che la cessione volontaria si caratterizza, come già detto, tra provvedimento e negozio, in quanto:
- si inserisce nell’ambito di un procedimento amministrativo di carattere autoritativo e ad iniziativa d’ufficio;
- parte necessaria è un soggetto di diritto pubblico o, qualora promotore dell’espropriazione sia un privato, il soggetto procedente e comunque un’amministrazione pubblica;
- causa tipica della cessione volontaria è quella di conclu... _OMISSIS_ ...mento di esproprio per le vie brevi, sostituendo al decreto di esproprio un titolo privatistico, che trae la sua origine da un procedimento pubblicistico;
- poiché la cessione ha lo scopo di sostituire il decreto di esproprio come titolo, le conseguenze della cessione sono in tutto equivalenti a quelle del decreto (acquisto della proprietà a titolo originario);
- poiché la cessione sostituisce il decreto, parte significativa del suo contenuto è vincolata: per quanto riguarda la determinazione del corrispettivo, infatti, occorre necessariamente partire dall’applicazione dei criteri previsti dalla legge, sicché manca una libera contrattazione sul prezzo;
- infine, la cessione volontaria che scaturisce dalla procedura di cui all’art. 20 T.U.Es. non necessariamente si formalizza attraverso un contratto, ben potendo essere comunque emanato il decreto di esproprio.
Recentemente, il T.A.R. Pu... _OMISSIS_ ...to in maniera ottimale quanto finora esposto, affermando che, nonostante la cessione volontaria sia un contratto pubblico, è indubbio che la conclusione sia soggetta alla disciplina del contratto privatistico, caratterizzata non dalla posizione di preminenza dell’amministrazione espropriante, ma dall’incontro paritetico delle volontà tra parte pubblica e parte privata: gli effetti traslativi della proprietà traggono quindi origine dal contratto e non da un provvedimento amministrativo, che parallelamente caratterizzano il perfezionamento della volontà pubblica [10].
Peraltro, a voler essere particolarmente critici, appare insensato che – ad oggi – la dottrina e la giurisprudenza non abbiano in alcun modo approfondito la sostanziale assurdità di un atto bilaterale con effetto di acquisto a titolo originario quale è la cessione volontaria. Dei due, l’uno: o si tratto di atto bilaterale, in cui entra in gioco un cedente (il propr... _OMISSIS_ ...laquo;cede» – liberamente, essendo l’accordo delle parti fondamentale di ogni atto bilaterale – la proprietà di un bene ad un secondo soggetto, o è un acquisto a titolo originario, in cui la presenza del cedente diviene del tutto irrilevante. Come sarebbe possibile parlare di dante causa quando – di fatto – l’acquisto non deriva da alcun dante causa ma è a titolo originario?
E, soprattutto, dove sarebbe quell’«incontro paritetico delle volontà tra espropriando ed espropriante» (si veda pagina precedente) quando in realtà il proprietario sa che, volente (atto di cessione) o nolente (decreto di esproprio), in ogni caso perderà la proprietà del bene? Come condivisibilmente sostenuto da esperta dottrina, non vi è dubbio che la cessione volontaria è un atto di natura pubblicistica, essendo del tutto fantasiosa l’affermazione che le due parti dell’atto di cessione si trovino in posizione di ... _OMISSIS_ ... invece, da un lato, il corrispettivo non è stato negoziato (ma determinato unilateralmente dalla parte pubblica e accettato incondizionatamente ma da parte privata) e, dall’altro, manca totalmente la possibilità stessa di quella libera contrattazione che è immanente nel negozio privato [11].
[1] Corte di Cassazione, sezione VI civile, sottosezione 1, n. 2693 del 05/02/2018 (pur riferita alla cessione volontaria di cui all’art. 20 T.U.Es.): «pur essendo la cessione volontaria un negozio traslativo della proprietà, come tale soggetto alla disciplina stabilita dal codice civile per i contratti in generale e per la vendita in particolare, configura un contratto ad oggetto pubblico, stipulato nell’esercizio di potestà pubblicistiche, che si inserisce necessariamente nell’ambito della procedura espropriativa, avendo l’espropriato il diritto di convenirla a seguito di uno specifico subprocedimento indennitario regolato dalla l... _OMISSIS_ ...uo;effetto di porre termine al procedimento, eliminando la necessità del decreto di espropriazione e del subprocedimento di determinazione dell’indennità definitiva».
Corte di Cassazione, sezione I civile, n. 11407 del 06/07/2012: «la cessione volontaria, in quanto disciplinata da disposizioni di carattere inderogabile e tassativo, si configura come negozio di diritto pubblico, dotato della funzione, comune al decreto di espropriazione, di segnare l’acquisto a titolo originario in favore della Pubblica Amministrazione del bene compreso nel piano d’esecuzione dell’opera pubblica».
[2] T.A.R. Sicilia, sezione I Catania, n. 292 del 21/02/2019: «la cessione volontaria è un contratto pubblicistico siccome originato da un procedimento espropriativo che si perfeziona con la volontà delle parti con oggetto il trasferimento del bene. La causa propria del contratto va ricondotta ad una forma alternativa ... _OMISSIS_ ...e del procedimento espropriativo mediante l’utilizzo dello strumento privatistico, soggetto per taluni aspetti, a norme imperative. Nondimeno è indubbio che la conclusione è soggetta alla disciplina del contratto privatistico, caratterizzata non dalla posizione di preminenza dell’amministrazione espropriante, ma dall’incontro paritetico delle volontà».
[3] T.A.R. Friuli Venezia Giulia n. 609 del 03/12/2014.
[4] Art. 11 legge n. 241/1990: «in accoglimento di osservazioni e proposte presentate a norma...