DEMANIO E PATRIMONIO - ACQUE - BONIFICA - CONTRIBUTO CONSORTILE
La costituzione ex lege dell'onere reale, in quanto immediatamente efficace erga omnes prescinde dall'esigenza della preventiva risoluzione di possibili conflitti tra gli aventi causa dal proprietario che vantino diritti incompatibili sul medesimo fondo, atteso che il presupposto del tributo (ossia il vantaggio diretto e specifico arrecato dalla bonifica al fondo) si realizza comunque in virtù della esistenza della utilità derivante al fondo dall'opera di bonifica (realizzata o realizzanda) indipendentemente dalla volontà negoziale delle parti del rapporto.
In materia di bonifica, il contributo consortile costituisce un onere reale gravante sul fondo costituito direttamente dalla legge in relazione al presupposto di fatto dell'oggettivo e diretto vantaggio arrecato dall'opera di bonifica al fondo, tanto che esso va pagato a prescindere dalla presenza di un piano di perimetrazione approvato, posto che i provvedimenti amministrativi disciplinati delle leggi statali e regionali in materia di bonifica esclusivamente sul piano della ricognizione della specifica condizione oggettiva del fondo di proprietà del consorziato alla quale la legge ricollega la insorgenza del rapporto tributario.
In tema di contributi consortili l'obbligo contributivo presuppone la qualità di proprietario di immobili siti nel comprensorio e la configurabilità di un vantaggio specifico e diretto a favore dell'immobile. Ove l'immobile ricada nella delimitazione del territorio gravato dall'onere di contributo nella spesa delle opere di bonifica (c.d. «perimetro di contribuenza»), indipendentemente dal differente nomen juris attribuito a tale provvedimento dalle norme di legge regionali che regolano la materia, il Consorzio assolve alla prova presuntiva del presupposto impositivo del vantaggio arrecato dalle opere al fondo del contribuente, mediante la produzione in giudizio del «piano di classifica» approvato dalla competente autorità regionale e che esplica efficacia nei confronti dei singoli consorziati, tenuti al versamento dei contributi, a seguito della pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione, non essendo prevista, dall'art. 10 R.D. 215/1933 la trascrizione del piano nei Registri Immobiliari, in funzione del perfezionamento degli elementi costitutivi o della efficacia del provvedimento amministrativo nei confronti di singoli consorziati, ma esclusivamente ai fini di pubblicità-notizia per rendere nota alla generalità la localizzazione della concreta ed effettiva attività di bonifica.
In astratto, non può configurarsi un conflitto tra titolo legale costitutivo dell'onere reale e titolo negoziale di acquisto della proprietà sul medesimo immobile e conseguentemente la necessità di una risoluzione del conflitto attraverso il sistema della anteriorità della trascrizione tra il Consorzio titolare del diritto al contributo e terzo acquirente della proprietà o di altri diritti reali sul fondo: invero, la immanenza del vantaggio diretto e specifico arrecato dalle opere di bonifica al fondo coesiste con l'onere reale avente ad oggetto l'obbligo di contribuzione alle spese di realizzazione e manutenzione delle opere, e quindi il fondo è onerato per il solo fatto di essere avvantaggiato dalle opere di bonifica.
Non è ipotizzabile un acquisto di un fondo che beneficia delle utilità arrecate dalle opere di bonifica libero dall'onere reale del pagamento dei relativi contributi consortili.
Il R.D. n. 215 del 1933, art. 59 sulla disciplina della bonifica integrale, conferisce ai consorzi di bonifica il potere di imporre contributi ai proprietari consorziati per le loro finalità istituzionali e, quindi, non solo per le spese attinenti alle opere di bonifica, ma anche per quelle necessarie al loro funzionamento quali enti preposti alle opere medesime, senza introdurre deroghe ai principi fissati in tema di contribuzione consortile dagli artt. 10 ed 11 del citato Decreto e dall'art. 860 c.c., dal momento che l'imposizione della contribuzione resta subordinata al presupposto che gli immobili di quei proprietari, oltre a trovarsi nel comprensorio consortile, risultino effettivi o prevedibili beneficiari dei vantaggi derivanti da lavori di bonifica completati o da completare.
I contributi consortili di bonifica sono dovuti da tutti i proprietari i cui beni ricadono nell'area che usufruisce in maniera diretta dei benefici derivanti dalle attività di bonifica, ivi comprese quindi le province per gli immobili ad essa appartenenti, benchè soggetti al regime del demanio pubblico ai sensi dell'art. 822 c.c., comma 2 e art. 824 cod. civ.
Ai sensi del R.D. n. 215 del 1933, art. 10, anche i beni demaniali sono in linea di principio assoggettabili al potere impositivo di un Consorzio di Bonifica, non ostandovi il loro regime giuridico, contenuto nelle disposizioni del sopravvenuto codice civile, il cui art. 823 c.c., dispone che essi sono "inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano", il che vuoi semplicemente dire che essi non possono costituire oggetto di negozi giuridici di diritto privato, nè possono essere usucapiti, in quanto del tutto non commerciabili.
La circostanza che una legge regionale non abbia individuato espressamente i soggetti tenuti al pagamento dei contributi di bonifica non significa che si siano voluti escludere gli enti territoriali e i beni demaniali di loro pertinenza dal relativo pagamento, essendo obbligati a tale contribuzione, ex R.D. n. 215 del 1933, anche i Comuni, oltre allo Stato e le Province, ove i beni di loro pertinenza, sia patrimoniali che non patrimoniali traggano giovamento dall'attività di bonifica.
In tema di contributi di bonifica, ove i fondi siano compresi nel perimetro consortile, in difetto di specifica contestazione del piano di classifica e ripartizione da parte del contribuente, grava sullo stesso l'onere di superare, mediante prova contraria, la presunzione del beneficio diretto e specifico derivante dalle opere realizzate dal consorzio.
I contributi consortili di bonifica sono tributi locali che si strutturano come prestazioni periodiche, con connotati di autonomia, nell'ambito di una causa debendi di tipo continuativo, in quanto l'utente è tenuto al pagamento di essi in relazione al prolungarsi, sul piano temporale, della prestazione erogata dall'ente impositore o del beneficio da esso concesso, senza che sia necessario, per ogni singolo periodo contributivo, un riesame dell'esistenza dei presupposti impositivi. E' per questo motivo che trattasi di obbligazioni sottoposte alla prescrizione quinquennale di cui all'art. 2948 c.c., n. 4).
Il contribuente, anche se non ha impugnato innanzi al giudice amministrativo gli atti generali presupposti (cioè il perimetro di contribuenza, il piano di contribuzione ed il bilancio annuale di previsione del consorzio), riguardanti l'individuazione dei potenziali contribuenti e la misura dei relativi obblighi, può contestare, nel giudizio avente ad oggetto la cartella esattoriale dinanzi al giudice tributario, la legittimità della pretesa impositiva dell'ente, assumendo che gli immobili di sua proprietà non traggono alcun beneficio diretto e specifico dall'opera del consorzio.
Con riferimento a beni demaniali compresi in un piano di classifica regolarmente approvato, riguardo al riparto dell'onere della prova della sussistenza del beneficio che si traduca in una qualità del fondo, spetta allo Stato, come ogni contribuente, contestare specificamente la legittimità del provvedimento ovvero il suo contenuto, fornendo gli elementi che dimostrino l'inesistenza di concreti benefici derivanti dalle opere consortili eseguite, nessun altro onere probatorio gravando altrimenti sul consorzio.
Il riferimento onnicomprensivo ai beni di "pertinenza" degli enti pubblici, contenuto nel R.D. n. 215 del 1933, art. 10 consente di ritenere anche i beni demaniali, assoggettabili, in linea di principio, al potere impositivo di un consorzio di bonifica, non ostandovi il loro regime giuridico rinvenibile nelle disposizioni del sopravvenuto codice civile - il cui art. 823 ne stabilisce semplicemente l'impossibilità di essere oggetto di negozi giuridici privatistici e la loro incommerciabilità - occorrendo, dunque, accertarsi, in concreto, se gli stessi, qualora inclusi nel perimetro consortile, traggano un vantaggio diretto e specifico dalle opere di bonifica, che sia funzionale ad un loro incremento di valore.
In tema di contributi consortili, quando la cartella esattoriale emessa per la loro riscossione sia motivata facendo riferimento ad un piano di classifica approvato dalla competente autorità regionale, il contribuente, anche in assenza di contestazione di tale piano in sede di impugnazione della cartella o di sua mancata impugnazione innanzi al giudice amministrativo, è sempre ammesso a contestare in giudizio la sussistenza del beneficio fondiario o i criteri con cui il Consorzio abbia messo in esecuzione le direttive del predetto atto amministrativo per la determinazione del contributo nei suoi confronti, fornendo la relativa prova; l'ente impositore è invece esonerato dall'onere di dimostrare il beneficio, in ragione della presunzione derivante dalla comprensione dei fondi nel suo perimetro d'intervento e dall'avventa approvazione del piano di classifica.
In materia di oneri consortili, se l'inclusione di uno specifico immobile nel perimetro di contribuenza di un consorzio di bonifica può essere decisiva ai fini della determinazione dell'"an" del contributo, ai fini del "quantum" è determinante l'accertamento della legittimità e congruità del piano di classifica, con la precisa identificazione degli immobili e dei relativi vantaggi diretti ed immediati derivanti dalle opere eseguite dal consorzio.
Il contributo consortile è dovuto quale conseguenza del beneficio fondiario ottenuto dall'immobile per effetto dell'attività del consorzio.
In tema di contributi di bonifica, ove i fondi siano compresi nel perimetro consortile, in difetto di specifica contestazione del piano di classifica e ripartizione da parte del contribuente, grava sullo stesso l'onere di superare, mediante prova contraria, la presunzione del beneficio diretto e specifico derivante dalle opere realizzate dal consorzio.
II beneficio che giustifica l'assoggettamento a contribuzione consortile non è legato, con nesso sinallagmatico di corrispettività, all'attività di bonifica, come sarebbe se si trattasse di un canone o di una tariffa, che invece tale nesso sinallagmatico presuppongono. Nondimeno, nel caso dei contributi consortili di bonifica, il beneficio per il consorziato contribuente deve necessariamente sussistere per legittimare l'imposizione fiscale; esso però consiste non solo nella fruizione, ma anche nella fruibilità, comunque concreta e non già meramente astratta, dell'attività di bonifica, che, in ragione del miglioramento che deriva all'immobile del consorziato, assicura la capacità contributiva che giustifica l'imposizione di una prestazione obbligatoria di natura tributaria.
In tema di contributi consortili di bonifica, il presupposto impositivo, che si basa sull'esistenza di un beneficio fondiario specifico e non generico, è intrinseco nell'ipotesi di opere di difesa idraulica del territorio, in quanto i fondi che ne sono difesi acquistano di per sè maggior valore per effetto di tali opere.
In tema di contributi di bonifica, il contribuente, anche qualora non abbia impugnato innanzi al giudice amministrativo gli atti generali presupposti (e cioè il perimetro di contribuenza, il piano di contribuzione ed il bilancio annuale di previsione del Consorzio), che riguardano l'individuazione dei potenziali contribuenti e la misura dei relativi obblighi, può contestare, nel giudizio avente ad oggetto la cartella esattoriale dinanzi al giudice tributario, la legittimità della pretesa impositiva dell'ente assumendo che gli immobili di sua proprietà non traggono alcun beneficio diretto e specifico dall'opera del Consorzio. In tal caso, però, quando vi sia un piano di classifica approvato dalla competente autorità , l'ente impositore è esonerato dalla prova del predetto beneficio, che si presume in ragione della comprensione dei fondi nel perimetro d'intervento consortile e dell'avvenuta approvazione del piano di classifica, salva la prova contraria da parte del contribuente.
In tema di contributi consortili, allorquando la cartella esattoriale emessa per la riscossione dei contributi medesimi sia motivata con riferimento ad un "piano di classifica" approvato dalla competente autorità regionale, è onere del contribuente che voglia disconoscere il debito contestare specificamente la legittimità del provvedimento ovvero il suo contenuto, nessun ulteriore onere probatorio gravando sul Consorzio, in difetto di specifica contestazione. Resta ovviamente ferma la possibilità da parte del giudice tributario di avvalersi dei poteri ufficiosi previsti dal D.Lgs. n. 546 del 1992, art. 7, ove ritenga necessaria una particolare indagine riguardo alle modalità con le quali il Consorzio stesso è in concreto pervenuto alla liquidazione del contributo.
I contributi consortili di bonifica costituiscono oneri reali, giusta il R.D. n. 215 del 1933, art. 21, dovuti da chi, al tempo della loro esazione, sia proprietario del fondo situato nel perimetro del comprensorio, e trovano giustificazione nei benefici, concreti o anche solo potenziali, che si presumono apportati al terreno dalle opere eseguite dal consorzio, senza che quest'ultimo ne sia onerato della prova spettando, invece, al proprietario dimostrare il contrario, vale a dire l'assenza di benefici, senza che, a tal fine, rilevi l'aver manifestato, per scelta personale o per situazioni particolari, l'intenzione di non usufruire di quanto realizzato dal primo.
Il contributo consortile di bonifica ha natura tributaria, conformemente alla sua struttura non sinallagmatica e quale contributo di scopo.
In tema di riscossione di contributi consortili ai sensi dell'art. 21 del R.D. 13 febbraio 1933 n. 215, la cartella esattoriale che non segua uno specifico atto impositivo già notificato al contribuente, ma costituisca il primo ed unico atto con il quale l'ente impositore esercita la pretesa tributaria, deve essere motivata alla stregua di un atto propriamente impositivo, e contenere, quindi, gli elementi indispensabili per consentire al contribuente di effettuare il necessario controllo sulla correttezza dell'imposizione.
Mentre la verificata inclusione di uno specifico immobile nel perimetro di contribuenza può essere decisiva ai fini della determinazione dell'an del contributo consortile, determinante ai fini del quantum è l'accertamento della legittimità e congruità del "piano di classifica" con la precisa identificazione degli immobili e dei relativi vantaggi diretti ed immediati agli stessi derivanti dalle opere eseguite dal Consorzio.
L'art. 59 del R.D. n. 215/1933, sulla disciplina della bonifica integrale (e successive modificazioni ed integrazioni), conferisce ai consorzi di bonifica il potere di imporre contributi ai proprietari consorziati per le loro finalità istituzionali, e, quindi, non solo per le spese attinenti alle opere di bonifica, ma anche per quelle necessarie al loro funzionamento quali enti preposti alle opere medesime, fermo restando che per queste ultime spese trovano comunque applicazione i principi fissati in tema di contribuzione consortile dagli artt. 10 ed 11 del citato decreto, nonchè dall'art. 860 c.c., con la conseguenza che, pure per tali spese, l'imposizione di contribuzione resta subordinata al presupposto che gli immobili di quei proprietari, oltre a trovarsi nel comprensorio consortile, risultino effettivi beneficiari dei vantaggi derivanti da lavori di bonifica già completati, ovvero prevedibili beneficiari dei vantaggi derivanti da lavori di bonifica da completare.
In tema di contributi di bonifica, l'acquisizione della qualità di consorziato, e quindi di soggetto passivo del tributo, segue all'inclusione del fondo del singolo proprietario entro il perimetro del comprensorio, a norma dell'art. 860 c.c., fermo restando che, a norma dell'art. 11, comma 1 del R.D. n. 215/1933, l'entità del contributo è modulata in relazione ai benefici conseguiti o conseguibili, e presuppone perciò un vantaggio diretto e specifico per il bene medesimo.
La natura dei contributi consortili di bonifica è di somme dovute dal concessionario quale onere correlato alla concessione dell'uso di un bene demaniale. Non si tratta, evidentemente, di un indennizzo cui il proprietario del fondo servente ha diritto in ragione dell'imposizione di una servitù, né di un'indennità destinata a rifondere agli enti proprietari le spese necessarie per le opere di sistemazione delle aree pubbliche specificamente coinvolte dagli interventi di installazione e manutenzione.
Benché la generale previsione dell'obbligo di contribuzione dei proprietari di fondi inclusi nel comprensorio di bonifica trovi la sua ragion d'essere nell'utilità che essi traggono dall'operare dei consorzi, ciò non trasforma gli oneri collegati alle concessioni di demanio idrico in un'indennità dovuta quale corrispettivo di tali prestazioni.
Il contributo consortile di bonifica ha natura tributaria e costituisce un contributo di scopo almeno in senso lato, perché destinato ad alimentare la provvista del Consorzio per poter realizzare le opere di bonifica.
Il contributo consortile di bonifica è un esborso di natura pubblicistica, che non costituisce, in senso tecnico, il corrispettivo di una prestazione liberamente richiesta (come invece accade ove il Consorzio eroghi anche servizi individuali e misurabili come la fornitura di acqua) bensì una forma di concorso al finanziamento di un servizio pubblico attraverso l'imposizione pro quota dei relativi costi sull'area sociale che nel suo insieme da tali costi ricava un beneficio.
Il beneficio che giustifica l'assoggettamento a contribuzione consortile non è legato, con nesso sinallagmatico di corrispettività, all'attività di bonifica, come sarebbe se si trattasse di un canone o di una tariffa, che invece tale nesso sinallagmatico presuppongono, per cui esso deve necessariamente sussistere per legittimare l'imposizione fiscale, e consiste non solo nella fruizione, ma anche nella fruibilità, comunque concreta e non già meramente astratta, dell'attività di bonifica, che, in ragione del miglioramento che deriva all'immobile del consorziato, assicura la capacità contributiva che giustifica l'imposizione di una prestazione obbligatoria di natura tributaria.
Un legislatore regionale non può disancorare la debenza del contributo consortile dal beneficio che agli immobili deriva dall'attività di bonifica, assoggettando a contribuzione consortile i consorziati per il ...