1. L’effetto traslativo del decreto di esproprio.
Come prevede l’art. 23, comma 1 lettera f) del T.U.Es., il decreto di esproprio «dispone il passaggio del diritto di proprietà» all’autorità espropriante «sotto la condizione sospensiva» della sua notifica ed esecuzione.
Il decreto di esproprio conclude l’intero iter espropriativo: tuttavia, per effetto della disposizione contenuta nella lettera f) predetta, la semplice emanazione del decreto non determina l’effetto ablatorio e, dunque, il trasferimento della proprietà, costituendo ciò una rilevante innovazione rispetto al regime precedente, nel quale, invece, il trasferimento della proprietà dall’espropriato all’amministrazione procedente costituiva una conseguenza immediata e diretta della semplice emanazione del decreto, senza che, allo scopo, occorresse alcuna ulteriore fase procedimentale [1]. Oggi, come vedremo, il... _OMISSIS_ ...della proprietà è sottoposto a condizione (sospensiva) che il decreto di esproprio venga notificato ed eseguito: solo allora si produrrà l’effetto traslativo. Si ritiene, a tale proposito, che la fase di immissione in possesso vada considerata alla stregua di elemento costitutivo dell’efficacia del decreto di esproprio [2].
La legge fondamentale [3], invece, prevedeva, agli artt. 50 e 51, che l’espropriazione fosse pronunciata attraverso un decreto del Prefetto, dalla cui data di emanazione derivava il passaggio della proprietà dei beni all’espropriante [4]. Si assisteva, così, ad un passaggio diretto della proprietà, in cui il decreto di esproprio disponeva, altresì, l’effetto costitutivo del trasferimento del diritto reale dal soggetto espropriato al soggetto espropriante. Il successivo art. 51, invece, prevedeva la notifica del medesimo decreto «a forma delle citazioni» [5], con ciò costituendo qua... _OMISSIS_ ...no dell’attuale notifica «nella forma degli atti processuali civili», di cui abbiamo parlato supra.
L’innovazione portata dal Testo Unico Espropri è stata nel senso di limitare la portata dell’emanazione del decreto di esproprio ad una mera enunciazione dell’effetto traslativo, che – come accennato – dipende dall’avveramento della condizione sospensiva della notifica ed esecuzione [6]. In realtà, la giurisprudenza più recente, in linea con una corrente dottrinale più attenta [7], inizia a rivolgere una considerazione maggiore al ruolo della notifica, financo – quasi – a ribaltare la visione del decreto di esproprio come atto non recettizio [8].
2. Decreto di esproprio: natura recettizia o non recettizia?
Ad una piana lettura della normativa, parrebbe scevra di ogni dubbio l’interpretazione – letterale – secondo la quale il decr... _OMISSIS_ ...o, in sé e per sé considerato, non è efficace fino a quando non si completa l’effetto traslativo della proprietà – e quindi fino a quando non si è realizzata l’esecuzione del decreto attraverso l’immissione in possesso.
In realtà, si assiste – come ogni innovazione normativa che si rispetti – a diverse interpretazioni e, di conseguenza, a diversi problemi operativi concernenti questa nuova «efficacia» del decreto di esproprio, che si lega a doppia mandata alla sua natura recettizia o non recettizia.
Orbene, la risposta (quasi) unanime è nel senso della sua natura non recettizia.
Questo assunto potrebbe in astratto cozzare – come affermato da autorevole dottrina [9] – non solo con la disposizione di cui all’art. 23, comma 1 lettera f) T.U.Es., ma, altresì, con l’art. 21-bis della legge n. 241/1990 [10], il quale subordina l’acquisizione degli e... _OMISSIS_ ...ovvedimento che limita la sfera giuridica dei privati alla sua comunicazione al destinatario.
Senza dilungarci troppo, partiamo dal presupposto per cui un atto si definisce recettizio quando necessita di essere portato a conoscenza del destinatario (attraverso una mera comunicazione o una notifica vera e propria) per poter produrre i suoi effetti.
Nella materia che a noi interessa, la notifica del decreto di esproprio ha assunto valenza di presupposto necessario, insieme alla redazione del verbale di immissione in possesso, per l’avveramento della condizione sospensiva relativa all’efficacia traslativa del diritto di proprietà (art. 23, comma 1 lettera f) T.U.Es.). E fino a questo punto si potrebbe – a parere di chi scrive, giustamente – parlare di natura recettizia del decreto di esproprio.
Ciononostante, la giurisprudenza prevalente sposa la tesi per cui il maggiore rilievo della notifica non può assu... _OMISSIS_ ...osto della natura recettizia del decreto di esproprio: ed infatti, il decreto, per poter esplicare i suoi effetti, non ha alcuna necessità di collaborazione da parte del proprietario, che – anche in assenza di notifica – può vedere compiuto l’effetto traslativo della proprietà alla mano pubblica attraverso un atto autoritativo. Peraltro, vale la pena sottolineare come la proprietà venga trasferita a titolo originario, rendendo del tutto irrilevante la condizione giuridica del proprietario medesimo. Il decreto di esproprio, infatti, risulta essere valido ed efficace allorquando emanato entro i termini di pubblica utilità e occupazione (come visto supra), ma la notifica non influisce – né può influire – sulla legittimità del provvedimento [11]. A ulteriore riprova, la dottrina effettua un parallelo con quanto espresso dall’art. 24, comma 5 T.U.Es., il quale impone l’annotazione nei registri immobiliari dell’avvenuta immission... _OMISSIS_ ...allo scopo di rendere pubblico l’avverarsi della condizione sospensiva, senza affatto menzionare l’obbligo dell’indicazione della data di avvenuta notifica del decreto di esproprio [12].
Per vero, merita comunque di essere menzionata la giurisprudenza che – nonostante quanto affermato in precedenza – predica la natura recettizia del decreto di esproprio, proprio in quanto lo stesso rientra tra i «provvedimenti limitativi della sfera giuridica dei privati», in stretta applicazione letterale dell’art. 21-bis della legge n. 241/1990 [13]. Ne discende che non sarebbero sufficienti la mera adozione e la successiva esecuzione del provvedimento in esame al fine di affermare l’avvenuto trasferimento dei diritti reali, dovendo il decreto acquisire definitività a seguito del doppio requisito della notifica e della sua esecuzione [14]. Inoltre, anche la dottrina più attenta sta auspicando un adeguamento della giur... _OMISSIS_ ... lettera della normativa di cui al combinato disposto degli artt. 21-bis della legge n. 241/1990 e 23, comma 1 lettera f) T.U.Es.
A sommesso parere di chi scrive, il decreto di esproprio – rientrante tra quei provvedimenti che limitano la sfera giuridica dei privati senza natura sanzionatoria [15] – dovrebbe essere considerato recettizio. Come si può sostenere che l’atto conclusivo del procedimento ablatorio possa esplicare i suoi effetti anche in assenza di notifica, o in presenza di notifica viziata da qualsivoglia motivo? Non è forse vero che il principio del contraddittorio, che permea l’intero agere amministrativo, deve – giocoforza – essere rispettato in ogni fase del procedimento di espropriazione per pubblica utilità?
Né può obiettarsi che gli effetti del provvedimento di esproprio non possono dipendere dalle incertezze della notifica, sia perché gli artt. 140 e 143 del codice di procedura civ... _OMISSIS_ ...il cerchio”, prevedendo la possibilità di perfezionare le notifiche in qualunque ipotesi di irreperibilità assoluta e relativa, sia perché l’articolo 21-bis della legge n. 241/1990, da un lato, consente in casi particolari di adottare forme di pubblicità di volta in volta stabilite dall’amministrazione medesima in alternativa alle notifiche, dall’altro, rende possibile includere nel decreto una motivata clausola di immediata efficacia, consentendo in tal modo di sottrarre definitivamente e radicalmente il provvedimento a qualunque genere di incertezza [16].
3. La notifica del decreto di esproprio.
Auspicando il raggiungimento della natura recettizia del decreto di esproprio anche in giurisprudenza, il legislatore afferma che la notifica del provvedimento in esame deve avvenire nella forma degli atti processuali civili (art. 23, comma 1 lettera g) T.U.Es.).
Richiamando quanto già afferma... _OMISSIS_ ...tolinea come esistano, a tal proposito, due orientamenti dottrinali: uno, più rigido, secondo il quale la notifica del decreto di esproprio non può che avvenire tramite l’ufficiale giudiziario e non, nel caso del Comune, da parte del messo comunale, pena la nullità della notifica eseguita con modalità diverse rispetto a quella effettuata dall’ufficiale giudiziario [18]. Secondo l’orientamento più permissivo, a cui le esigenze di celerità del procedimento ablatorio non danno ragione per discostarsi, invece, è comunque consentito alla pubblica amministrazione di procedere alle notifiche a mezzo della posta, sì come previsto ai sensi dell’art. 12 della legge n. 890/1982 [19]: addirittura, si prevede la possibilità di ricorrere al messo comunale nel caso di accertata impossibilità di procedere mediante ufficiali giudiziari [20].
Data – si ribadisce, al momento, come prevalente – la natura di atto non recettizio, la ma... _OMISSIS_ ...del decreto di esproprio non è idonea né a rendere illecita l’occupazione del fondo [21], né a rendere addirittura inefficace l’intera procedura espropriativa, posto che «l’effetto traslativo della proprietà alla mano pubblica si verifica alla data della pronuncia del decreto di esproprio, indipendentemente dalla sua successiva notificazione» [22]: in altre parole, l’efficacia del decreto di esproprio non viene assolutamente scalfita dalla sua notificazione, che ne costituisce un mero elemento esterno e non – come in realtà auspicabile – un requisito di validità o una condizione di efficacia [23], idonea soltanto ad incidere sulla decorrenza del termine di impugnazione. Del resto, autorevole dottrina afferma – condivisibilmente – che la giurisprudenza è – allo stato attuale delle cose – in «controtempo di vent’anni rispetto alle innovazioni introdotte dal legislatore» [24].
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_OMISSIS_ ...gue che l’irregolarità della notifica può essere sanata ove l’atto abbia comunque raggiunto il suo scopo, ai sensi della normativa processuale civile, ovverosia allorquando il proprietario sia presente in sede di immissione nel possesso [25], anche se – per parte della giurisprudenza – solo la avvenuta notifica del provvedimento in esame è idonea a fondare la piena conoscenza delle fasi della procedura ablatoria [26].
3.1. La scissione degli effetti della notifica e le notifiche digitali.
Com’è noto, ai sensi dell’art. 149, comma 3 c.p.c. il perfezionamento della notifica avviene in due momenti distinti per il soggetto notificante e per il soggetto notificato: per il primo, la notifica si perfeziona con l’avvenuta consegna del plico all’ufficiale giudiziale e, per il secondo, dal momento in cui egli ha la conoscenza legale dell’atto [27].
Come affermato da ... _OMISSIS_ ...revole dottrina, a voler ritenere che gli atti del procedimento espropriativo (e, giocoforza, il decreto di esproprio) abbiano natura recettizia, si suppone che la notifica debba essersi perfezionata nei confronti del destinatario dell’atto, con – possibili e non eventuali – allungamenti (talvolta biblici) dei tempi di notifica, soprattutto nei confronti dei soggetti irreperibili. Come si è già osservato, la soluzione – ancora una volta – risiede in un’applicazione letterale dell’art. 21-bis della legge n. 241/1990, il quale, da un lato, consente all’amministrazione, in caso di destinatari numerosi, di sostituire le comunicazioni personali con modalità di pubblicazione da essa stessa decise e, dall’altro, di inserire nel provvedimento una clausola motivata di immediata efficacia, con la previsione per cui, per i provvedimenti urgenti, si stabilisce l’immediata efficacia. Ad ogni buon conto, la giurisprudenza amm... _OMISSIS_ ...legittimità, dura a «mollare gli ormeggi», ha tuttavia ribadito, ancora piuttosto recentemente, che l’art. 21-bis della legge n. 241/1990 non può essere applicato alla procedura espropriativa in virtù del disposto dell’art. 13 T.U.Es., che, in quanto normativa speciale, prevale sulla lex generalis: prevedendo il solo termine per l’emanazione del decreto di esproprio e non prendendone in considerazione la sua comunicazione, il legislatore ne avrebbe implicitamente affermato la natura non recettizia [28].
Ad oggi, però, sul piano prettamente pratico e non teorico, ad agevolare ulteriormente lo switch tra natura non recettiz...