1. Gli accordi di cessione volontaria.
Il legislatore prevede gli «accordi di cessione volontaria» del bene al solo comma 3 dell’art. 45 del T.U.Es., peraltro confermandone gli effetti del decreto di esproprio. Tanto nell’art. 20 quanto nell’art. 45, comma 1 T.U.Es., invece, la lettera della legge parla di «atto di cessione».
Non si tratta di una mera questione di nomen iuris, ma di una vera e propria differenza sostanziale tra le due previsioni: gli accordi di cessione implicano – per farla breve, al momento – una futura disponibilità ad addivenire ad un atto di cessione, avendo accettato l’indennità provvisoria, mentre gli atti di cessione hanno una vera e propria efficacia traslativa, di tra... _OMISSIS_ ...i confondano, gli accordi sull’indennità dagli accordi sulla cessione del bene. I primi sono quelli contemplati dall’art. 20 T.U.Es.; i secondi, invece, si caratterizzano per contenere la dichiarazione del proprietario di convenire la cessione volontaria del bene. Si tratta di atto avente natura obbligatoria e non traslativa, con la quale il proprietario si obbliga alla successiva stipula dell’atto di cessione volontaria e, ai fini del trasferimento del bene, si rende, sempre, necessario il successivo atto negoziale; la mancanza di quest’ultimo comporta la caducazione degli effetti giuridici dell’accordo [3]. Nella pratica, peraltro, l’accordo sull’indennità comporta l’accordo di cessione volontaria, come implicitamente previsto dall’ar... _OMISSIS_ ...di accettazione e financo di pagamento dell’indennità provvisoria: il che porta un avveduto lettore a pensare che questi «accordi di cessione volontaria» ben poco hanno a che vedere con la cessione volontaria del bene espropriando e, ancor meno, con un contratto preliminare di cessione, inteso nel senso civilistico del termine.
Come condivisibilmente affermato dalla giurisprudenza amministrativa, l’atto di accettazione dell’indennità (anche comunemente chiamato «verbale di amichevole accordo») non costituisce che il prodromo per addivenire ad una possibile ed eventuale cessione volontaria: non ha effetti obbligatori (tant’è che il decreto di esproprio risulta aleggiare come una presenza invisibile ma costante nel procedimento d... _OMISSIS_ ...squo;atto di cessione volontaria [5].
Tornando agli accordi bonari di cessione, si ritiene che l’atto di accettazione dell’indennità non escluda di dover addivenire alla conclusione del procedimento ablatorio, o mediante la formalizzazione dell’atto di cessione o mediante l’emanazione ed esecuzione del decreto di esproprio, con ciò ribadendo l’assenza di efficacia traslativa alla decisione del proprietario di accettare la provvisoria [6]. Più specificamente, la giurisprudenza ha ritenuto che, ferma restando l’efficacia della dichiarazione di pubblica utilità [7], la scelta del proprietario espropriando di concludere il procedimento espropriativo con la cessione volontaria del bene ha l’effetto di «attribuire al proprietario esp... _OMISSIS_ ...rsquo;indennità», ma non l’effetto di obbligare la Pubblica Amministrazione a porre in essere il contratto di cessione del bene, perché l’amministrazione che ha iniziato un siffatto procedimento non è obbligata per legge a completarlo, essendo possibile pressoché sempre l’emanazione di un decreto di esproprio [8].
In conclusione, l’atto di accettazione della provvisoria ha il solo effetto di precludere ogni contestazione sull’ammontare dell’indennità, ma non comporta di per sé la cessione volontaria del bene, che deve invece risultare da apposito atto (rectius, come vedremo, contratto) tra il proprietario espropriando e l’autorità espropriante: in altre parole, si tratta dell’incontro di volontà tra l’espropria... _OMISSIS_ ...ne dell’accordo.
Come stabilito dall’art. 20, comma 10 T.U.Es., l’atto di cessione volontaria è trasmesso all’ufficio dei registri immobiliari per la trascrizione, a cura e spese dell’acquirente, entro quindici giorni.
Posto che la cessione volontaria del bene produce i medesimi effetti traslativi del decreto di esproprio, si può agevolmente affermare che anche in tale caso la trascrizione non presenta alcuna efficacia costitutiva della cessione volontaria, al pari di quanto abbiamo affermato supra con riguardo al decreto di esproprio, bensì solo di pubblicità-notizia nei confronti dei terzi [10]. In altre parole, posto che anche con la cessione volontaria si ottiene il trasferimento a titolo originario della proprietà del ... _OMISSIS_ ...i, senza inficiare – di per sé – l’efficacia e la validità della cessione.
3. L’atto di cessione volontaria. La forma scritta.
L’atto di cessione si contraddistingue per l’effetto traslativo della proprietà del bene.
Dal punto di vista privatistico, è noto che i trasferimenti della proprietà di beni immobili devono presentare la forma scritta ad substantiam [11], così come è noto che i contratti stipulati dalla Pubblica Amministrazione devono avere forma scritta [12].
Orbene, l’atto di cessione volontaria può essere definito alla stregua di un negozio giuridico, stipulato da una parte privata e una parte pubblica, volto ad ottenere effetti traslativi: ciò chiarito, ... _OMISSIS_ ...ncontro tra cessione volontaria e contratto di compravendita sono, quindi, molteplici, ma occorre sottolineare come la grande differenza tra i due negozi giuridici sia proprio il fatto che la cessione volontaria si inserisce in un procedimento espropriativo, con una dichiarazione di pubblica utilità pienamente efficace [13].
Quanto alla forma della cessione volontaria (su cui torneremo infra), la giurisprudenza sottolinea come, per la stipula della cessione volontaria, sia sufficiente una semplice scrittura privata, senza scomodare l’atto pubblico, purché vi sia un documento – scritto – che comprovi l’incontro delle volontà tra privato espropriando e legale rappresentante dell’ente espropriante [14]. A tal proposito, è stato ritenuto non suffici... _OMISSIS_ ...zione della cessione da parte dell’organo pubblico competente, dovendo tali atti tradursi in un documento unitario e congiunto, sottoscritto, per quanto riguarda l’Amministrazione, da parte del soggetto legittimato a rappresentare l’ente verso l’esterno [15], in applicazione dell’art. 17 del R.D. n. 2440/1923 [16]. Ne consegue che l’intervento nella redazione dell’atto del segretario comunale e l’autenticazione delle firme non sono rilevanti ai fini della conclusione della cessione volontaria [17].
Infine, in assenza di una formale stipulazione del contratto, non è ravvisabile una cessione volontaria del bene [18]: ciò che significa la necessità di una forma negoziale «ad substantiam».
... _OMISSIS_ ...arile. Un attento lettore è pienamente consapevole del fatto che il requisito formale di cui stiamo trattando è integrato sia dall’atto pubblico, sia dalla scrittura privata, che può essere redatta alla presenza o meno di un notaio. Nel primo caso, il pubblico ufficiale attesta l’autenticità dell’apposizione e della provenienza delle sottoscrizioni avvenute in sua presenza (scrittura privata c.d. autenticata); nel secondo caso, la sottoscrizione potrà essere accertata in seguito in sede giudiziale. In relazione alla cessione volontaria, l’ammissibilità della scrittura privata discende dalla ricordata applicazione giurisprudenziale del R.D. n. 2440/1923, che la contempla quale prima alternativa alla forma pubblica amministrativa per i contratti a trattativa privata. ... _OMISSIS_ ... una decisione del Consiglio di Stato (e sulla lettura fattane da esperta dottrina), che ha affrontato in maniera critica i due problemi a cui la forma non notarile della cessione volontaria può dare luogo, vale a dire il difetto di opponibilità ai terzi e il significato incerto di una eventuale ripetizione in forma notarile [19].
Sotto il primo profilo, sul piano del diritto privato, non è possibile addivenire a trascrizione di un atto redatto senza forma notarile [20]: ai fini che a noi interessano, però, occorre controbattere che il legislatore ha posto espressamente l’obbligo di trascrizione della cessione volontaria a cura dell’acquirente, entro quindici giorni [21]. Una volta ottenuta la trascrizione, la cessione volontaria si presume conoscibile anche dai ... _OMISSIS_ ...ontratto preliminare» e «contratto definitivo» sia assai frequente. Ciò, però, fa sì che la casistica sia estremamente articolata, con la conseguenza di gravi incertezze applicative in ordine alla reale appartenenza (rectius, piena proprietà) del bene fino alla stipula dell’atto notarile [22]. Ed è a questo punto che si inserisce la decisione del Consiglio di Stato n. 4717/2011 [23].
I giudici di Palazzo Spada hanno affermato che una cessione volontaria, stipulata con scrittura privata non autenticata, è idonea – fin dal momento della sua stipula – a spiegare gli effetti traslativi della proprietà, facendo sì che l’ente espropriante divenga proprietario, a titolo originario, dei beni in questione. Nel caso di specie, i ... _OMISSIS_ ...sero voluto differire all’atto notarile gli effetti traslativi della proprietà. Ne consegue che – in tali casi – occorrerebbe sviscerare la volontà delle parti, che, nel caso sottoposto alla Quarta Sezione, si poteva tradurre nella «convinzione che l’atto sottoscritto non fosse in grado di produrre l’auspicato effetto reale, che però depone a favore della tesi opposta a quella fatta propria dal Consiglio di Stato. In effetti, se le parti non sapevano che la scrittura privata può trasferire la proprietà, è piuttosto difficile sostenere che lo volessero: come potevano volere una cosa che non ritenevano possibile?» [24].
Ad ogni buon conto, e rimandando alle conclusioni a cui giunge la dottrina più esperta, si può chiudere affermando co... _OMISSIS_ ...sh; sovente – le parti decidono di impegnarsi alla stipula di un atto notarile. Ciò, certamente, per ottenere l’opponibilità erga omnes, ma – come accennato – si genera il problema di meglio comprendere ed interpretare la volontà delle parti, dando luogo a fattispecie connotate da pericolose incertezze circa il «sentirsi» proprietari fin dalla stipula oppure se rimandare gli effetti tipici della cessione alla redazione di un atto notarile.
In conclusione, sebbene non prevista legislativamente, onde evitare ulteriori difficoltà operative e interpretative, sarebbe auspicabile che la cessione volontaria segua le forme notarili, sì da rendere scevra da dubbi la posizione di pieno proprietario assunta dalla parte pubblica [25].
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_OMISSIS_ ..., perché si continua a parlare di cessione “volontaria”? È forse libero il proprietario di tenersi il terreno? Ha forse potuto influire nei criteri di determinazione dell’indennità?
Diciamo la verità: l’atto di cessione volontaria non è altro che un decreto di esproprio firmato per accettazione. E firmato il più delle volte con la sensazione di firmare un atto dovuto, se non un atto inutile e beffardo dopo anni di irreversibile trasformazione del bene».
[2] Loro P. e Melloni I., L’art. 20, cit., pagg. 58 – 59: «L’efficacia solo impegnativa o immediatamente traslativa dell’accordo di cessione volontaria conseguente all’accettazione dell’indennità provvisoria è stata oggetto nel corso dei decenni di i... _OMISSIS_ ...quo;articolo 45 ove si afferma testualmente che l’accordo di cessione (e non già l’atto di cessione, al quale invece fanno riferimento il primo comma del medesimo articolo e altre norme come l’articolo 20.9) produce gli effetti del decreto di esproprio. In realtà pare opportuno non farne una questione nominalistica ma di sostanza, andando a verificare di caso in caso il contenuto concreto dell’accordo tra l’espropriante e l’espropriando: laddove si ceda e trasferisca in forma scritta un bene certo e ben individuato, secondo le formalità previste dalle norme sull’evidenza, e con i soggetti competenti, vi è un atto di cessione; laddove, invece, venga semplicemente concordata l’indennità, manifestando la disponibilità alla futura cessione, ... _OMISSIS_ ...l 29/12/2023: «il c.d. “verbale di amichevole accordo” va qualificato come atto di accettazione dell’indennità di esproprio, e differisce dalla cessione volontaria, che invece si sostanzia in un contratto avente ad oggetto il trasferimento della proprietà del suolo e determinante le medesime conseguenze del decreto di esproprio».
[5] T.A.R. Sicilia, sezione II Catania, n. 1418 del 15/04/2024: «l’iter procedurale della cessione volontaria di un bene oggetto di espropriazione per pubblica utilità non consente di individuare, prima della stipula del contratto definitivo di cessione del bene, un contratto preliminare tra l’ente espropriante e il proprietario espropriando nell’intervenuto scambio fra le parti dei due atti di c... _OMISSIS_ ...olontaria del bene perché nessuno degli atti in questione ha un contenuto volitivo, ma solo conoscitivo».
[6] T.A.R. Campania, sezione II Salerno, n. 709 del 27/03/2023: «la conclusione tra le parti di una scrittura con cui viene concordata l’indennità dovuta per l’espropriazione e le modalità di pagamento del relativo importo non esclude la necessità di provvedere alla successiva definizione del procedimento ablatorio, mediante l’emissione del decreto di esproprio o la stipulazione di una cessione volontaria». Nello stesso senso, T.A.R. Lazio, sezione III Roma, n. 17926 del 29/11/2023: «la conclusione con i proprietari dei terreni espropriati di un accordo amichevole sull’ammontare dell’indennità di esproprio, nonch... _OMISSIS_ ...eto di espropriazione o la stipula della cessione volontaria».
[7] T.A.R. Sicilia, sezione V Catania, n. 90 dell’11/01/2024: «perché un accordo tra le parti possa assurgere al rango di cessione volontaria dell’immobile, producendo l’effetto traslativo della proprietà, è necessario che esso si inserisca nell’ambito di un procedimento di espropriazione per pubblica utilità, consegua ad una dichiarazione di pubblica utilità ancora efficace, nonché ad un subprocedimento di determinazione dell’indennità e delle relative offerte ed accettazione, correlato ai parametri di legge stabiliti, inderogabilmente, per la determinazione dell’indennità di espropriazione».
[8] T.A.R. Campania, sezione II Salerno, n. 2785 del... _OMISSIS_ ...rio espropriando: a) il diritto di pretendere dall’espropriante che abbandoni il procedimento ablatorio in corso e acquisisca la proprietà del bene con attività negoziale; b) di ottenere l’indennità secondo i criteri di cui alla L. n. 865 del 1971, art. 12; ma non anche l’effetto di obbligare la Pubblica Amministrazione a porre in essere il contratto di c...