1. Quale contenuto.
Il legislatore ha stabilito di non lasciare nulla al caso, né di poco chiaro: l’art. 23 T.U.Es. è rubricato «Contenuto ed effetti del decreto di esproprio», ed è un lampante esempio di come la lettera della legge possa essere esaustiva. Posto che l’effetto immediatamente lesivo nei confronti dell’espropriato discende dal trasferimento della proprietà e posto che, come abbiamo visto, il decreto di esproprio conclude il procedimento ablatorio, è opportuno che nella fase di emanazione del decreto venga compiuta una completa ricognizione degli atti gestiti in precedenza; trattasi, infatti, di un provvedimento finale da cui deriva la legittimità degli atti precedenti.
Orbene, il comma 1 dell’articolo in commento recita testualmente: «il decreto di esproprio:
a) è emanato entro il termine di scadenza dell’efficacia della dichiarazione di pubblic... _OMISSIS_ ...|
b) indica gli estremi degli atti da cui è sorto il vincolo preordinato all’esproprio e del provvedimento che ha approvato il progetto dell’opera;
c) indica quale sia l’indennità determinata in via provvisoria o urgente e precisa se essa sia stata accettata dal proprietario o successivamente corrisposta, ovvero se essa sia stata depositata presso la Cassa depositi e prestiti;
d) dà atto della eventuale nomina dei tecnici incaricati di determinare in via definitiva l’indennità di espropriazione, precisando se essa sia stata accettata dal proprietario o successivamente corrisposta, ovvero se essa sia stata depositata presso la Cassa depositi e prestiti;
e) dà atto della eventuale sussistenza dei presupposti previsti dall’art. 22, comma 1, e della determinazione urgente della indennità provvisoria;
e-bis) dà atto degli estremi del decreto emanato ai... _OMISSIS_ ...uo;art. 22-bis e del relativo stato di esecuzione;
f) dispone il passaggio del diritto di proprietà, o del diritto oggetto dell’espropriazione, sotto la condizione sospensiva che il medesimo decreto sia successivamente notificato ed eseguito;
g) è notificato al proprietario nelle forme degli atti processuali civili, con un avviso contenente l’indicazione del luogo, del giorno e dell’ora in cui è prevista l’esecuzione del decreto di espropriazione, almeno sette giorni prima di essa;
h) è eseguito mediante l’immissione in possesso del beneficiario dell’esproprio, con la redazione del verbale di cui all’art. 24» [1].
2. Funzioni del contenuto minimo del decreto di esproprio.
L’elenco di cui all’art. 23, comma 1 T.U.Es. assolve ad una duplice funzione.
In primo luogo, assolve alla necessità... _OMISSIS_ ...elle garanzie di partecipazione del soggetto interessato, che viene messo nelle condizioni di trarre dal decreto tutte le informazioni utili per controllare la legittimità dell’operato dell’amministrazione procedente.
In secondo luogo, si ravvisa una funzione di carattere istruttorio, finalizzata al controllo endoprocedimentale da parte dell'ufficio per le espropriazioni [2].
Approfondiamo ora le garanzie partecipative del proprietario in relazione alla fase dell’emanazione del decreto di esproprio.
3. Garanzie partecipative: la notifica del decreto.
Nessuna comunicazione di avvio del procedimento di emanazione del decreto di esproprio deve essere effettuata: trattasi, com’è noto, del provvedimento conclusivo dell’iter ablatorio, in cui le garanzie partecipative sono state ampiamente previste dagli artt. 11, 16, 17 comma 2 e 20, commi 1 e 2 del T.U.Es. [3]. La lette... _OMISSIS_ ...ne prevede, però, la notifica nelle forme degli atti processuali civili, insieme ad «un avviso contenente l’indicazione del luogo, del giorno e dell’ora in cui è prevista l’esecuzione del decreto di espropriazione, almeno sette giorni prima di essa» [4].
Il decreto di esproprio viene generalmente considerato come atto non recettizio, in quanto non necessitante, per la sua efficacia, dell’avvenuta conoscenza da parte del proprietario e, pertanto, esplica i suoi effetti anche senza la notifica [5], le cui irregolarità incidono unicamente sui termini di impugnazione e, oltretutto, possono considerarsi sanate ove l’atto abbia comunque raggiunto il suo scopo, ovverosia allorquando il proprietario sia presente in sede di immissione nel possesso [6]. A tacere ogni disquisizione, la giurisprudenza tralaticia afferma che «l’effetto traslativo della proprietà alla mano pubblica si verifica (…) indipendente... _OMISSIS_ ... successiva notificazione; inoltre detto decreto ha natura di atto non recettizio, per cui la sua comunicazione non è né elemento integrativo, né requisito di validità, né condizione di efficacia, avendo solo la funzione di far decorrere il termine di opposizione alla stima» [7]. Ad ulteriore riprova dell’assenza di necessità della notifica del provvedimento in commento, si rileva altresì che il terzo comma dell’art. 23 T.U.Es. afferma testualmente come lo stesso possa essere notificato contestualmente alla sua esecuzione. Affronteremo più avanti come il «nuovo» ruolo della notifica stabilito dal Testo Unico abbia posto le premesse per il superamento della concezione della non recettizietà del provvedimento di esproprio, ancora oggi dominante ma probabilmente destinata a mutare corso (v. amplius infra).
4. I termini per l’emanazione. Orientamenti giurisprudenziali sul decreto tardivo.
... _OMISSIS_ ... 23, comma 1 lettera a) prevede che il decreto di esproprio debba essere emanato entro il termine di scadenza della dichiarazione di pubblica utilità (entro cinque anni dalla data in cui diventa efficace l’atto con cui è stata dichiarata la pubblica utilità dell’opera, o nel diverso termine ivi indicato) [8].
Le conseguenze della scadenza del termine sono riportate dall’art. 13, comma 6 T.U.Es. in termini di inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità [9], salvo che sia stata disposta la proroga per «casi di forza maggiore o per altre giustificate ragioni. Le proroghe possono essere disposte, anche d’ufficio, prima della scadenza del termine e per un periodo di tempo complessivo non superiore a quattro anni» (art. 13, comma 5).
Orbene, un avveduto lettore – maggiormente garantista – potrebbe pensare che un decreto di esproprio tardivo sia radicalmente nullo, sì da inficiare ... _OMISSIS_ ...dimento ablatorio. La giurisprudenza, invece, afferma semplicemente che se, da un lato, la scadenza del termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità comporta che il decreto di esproprio non può più essere legittimamente emesso (ovvero la caducazione degli effetti del decreto di esproprio comunque emesso), dall’altro lato ciò comporta anche la perdita di efficacia del vincolo preordinato all’esproprio oltre all’illiceità del possesso del terreno da parte dell’autorità espropriante [10].
In realtà, l’emanazione tardiva del decreto di esproprio ha provocato un vero e proprio dibattito in giurisprudenza, che ne ha riconosciuto l’illegittimità, in quanto la sua sopravvenienza non può avere un’efficacia sanante retroattiva [11] e in quanto emanato in spregio ad un termine perentorio.
La spaccatura si è verificata in ordine alle conseguenze dell’emanazione tardiva. Un primo orientament... _OMISSIS_ ..., sosteneva la nullità, con la conseguente inefficacia, del decreto di esproprio, in quanto adottato in carenza di potere e, per ciò solo, non idoneo a comportare il trasferimento della proprietà [12]; un secondo orientamento, più permissivista, considera invece il decreto di esproprio tardivo pienamente efficace, ancorché annullabile [13]. Tale secondo orientamento, oggi prevalente, è stato corroborato dalle Sezioni Unite della Cassazione, che hanno circoscritto la nullità e la carenza di potere ai soli casi di totale assenza della dichiarazione di pubblica utilità [14].
L’annullabilità del decreto di esproprio tardivo trae origine, sul piano del diritto positivo, dall’art. 21-septies della legge n. 241/1990 [15], che prevede, tra le ipotesi di nullità del provvedimento, il c.d. difetto assoluto di attribuzione in capo all’amministrazione agente, vale a dire l’assenza di una legge attributiva del potere [16]. Il decreto di espropri... _OMISSIS_ ...uo;interno di una specifica legge (il d.P.R. n. 327/2001), pure antecedente rispetto all’introduzione dell’art. 21-septies, e, sebbene emanato in difetto dei presupposti ivi previsti, deve ritenersi annullabile e non nullo poiché emesso in violazione di legge: pertanto, in assenza di specifica impugnativa da parte del soggetto interessato, esso risulta idoneo a determinare i propri effetti [17].
Recisamente, il Consiglio di Stato ha affermato che la tardiva emanazione del decreto di esproprio non determina la sua nullità, ma una mera illegittimità, dal momento che la nullità rappresenta un vizio del provvedimento amministrativo che, per legge, concerne solo specifiche ipotesi tassative, tutte connotate dall’incapacità del provvedimento di incidere sulla sfera giuridica degli interessati; inoltre, non vi è, nell’ordinamento, alcuna disposizione speciale (né, per vero, nessun principio giuridico generale) che connette al mero dec... _OMISSIS_ ...la conseguenza radicale della definitiva perdita del potere ablatorio in capo all’Amministrazione titolare, verificandosi semplicemente, al contrario, un’ipotesi di esercizio viziato di potere amministrativo, sindacabile in giudizio nei tempi e con le forme indicate dalla legge [18].
Peraltro, come condivisibilmente considerato dalla più autorevole dottrina, anche qualora il decreto di esproprio emanato dopo la scadenza dei termini di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità venisse considerato radicalmente nullo, ben stringenti – oltre che perentori – sarebbero i termini – previsti dall’art. 31, comma 4 c.p.a. [19] – per l’esercizio dell’azione di accertamento della nullità, anch’essa soggetta a termine di decadenza di 180 giorni [20].
Concludendo questa ampia disamina, possiamo dunque affermare come – stante la lettera della legge, nel combinato disposto degli artt.... _OMISSIS_ ...13, comma 6 T.U.Es. e dell’art. 21 septies della legge n. 241/1990, oltre alla mole di pronunce giurisprudenziali in materia – il decreto di esproprio, ancorché emanato oltre il termine di scadenza della dichiarazione di pubblica utilità è illegittimo sub specie di annullabilità dello stesso: resta pertanto onere del proprietario interessato proporre impugnazione entro il termine decadenziale di sessanta giorni previsto dall’art. 29 c.p.a. Ne consegue, naturalmente, che – laddove l’impugnazione non sia stata proposta – il decreto di esproprio, ancorché tardivo, non è (più) disapplicabile e risulta idoneo a provocare gli effetti relativi al trasferimento di proprietà, con infondatezza di eventuali pretese risarcitorie [21].
5. L’indicazione degli estremi degli atti preordinati all’esproprio.
L’art. 23, comma 1 lettera b) prevede che il decreto di esproprio contenga tanto l... _OMISSIS_ ...one degli estremi degli atti da cui è sorto il vincolo preordinato all’esproprio, quanto del provvedimento con il quale è stato approvato il progetto dell’opera.
Senza scendere troppo nei particolari, che rischierebbero di portarci fuori dal binario, appare palese come la predetta precisazione assolva alla funzione istruttoria, quasi di «ordine» degli atti da cui è partito il procedimento ablatorio.
Trattasi, infatti, di indicazioni che si ricollegano alle fasi antecedenti del procedimento, concernenti l’apposizione del vincolo e la dichiarazione di pubblica utilità, in cui trova fondamento l’intero potere espropriativo [22].
L’omissione dell’indicazione degli atti da cui è sorto il vincolo preordinato all’esproprio costituisce una mera irregolarità formale, che non pregiudica né inficia la validità e l’efficacia del decreto di esproprio. E ciò in quanto, a parere di ... _OMISSIS_ ...zie alle garanzie partecipative stabilite – come detto – dagli artt. 11, 16, 17 e 20 T.U.Es. [23], il destinatario può facilmente reperire i provvedimenti in commento.
La giurisprudenza è unanime nel condividere la tesi della mera irregolarità, in quanto è l’assenza del vincolo preordinato all’esproprio, a monte del decreto di esproprio, a viziare quest’ultimo (per illegittimità derivata) e non la su...