1. Quale contenuto.
Il legislatore ha stabilito di non lasciare nulla al caso, né di poco chiaro: l’art. 23 T.U.Es. è rubricato «Contenuto ed effetti del decreto di esproprio», ed è un lampante esempio di come la lettera della legge possa essere esaustiva. Posto che l’effetto immediatamente lesivo nei confronti dell’espropriato discende dal trasferimento della proprietà e posto che, come abbiamo visto, il decreto di esproprio conclude il procedimento ablatorio, è opportuno che nella fase di emanazione del decreto venga compiuta una completa ricognizione degli atti gestiti in precedenza; trattasi, infatti, di un provvedimento finale da cui deriva la legittimità degli atti precedenti.
Orbene, il comma 1 dell’arti... _OMISSIS_ ...|
b) indica gli estremi degli atti da cui è sorto il vincolo preordinato all’esproprio e del provvedimento che ha approvato il progetto dell’opera;
c) indica quale sia l’indennità determinata in via provvisoria o urgente e precisa se essa sia stata accettata dal proprietario o successivamente corrisposta, ovvero se essa sia stata depositata presso la Cassa depositi e prestiti;
d) dà atto della eventuale nomina dei tecnici incaricati di determinare in via definitiva l’indennità di espropriazione, precisando se essa sia stata accettata dal proprietario o successivamente corrisposta, ovvero se essa sia stata depositata presso la Cassa depositi e prestiti;
e) dà atto della eventuale sussist... _OMISSIS_ ...uo;art. 22-bis e del relativo stato di esecuzione;
f) dispone il passaggio del diritto di proprietà, o del diritto oggetto dell’espropriazione, sotto la condizione sospensiva che il medesimo decreto sia successivamente notificato ed eseguito;
g) è notificato al proprietario nelle forme degli atti processuali civili, con un avviso contenente l’indicazione del luogo, del giorno e dell’ora in cui è prevista l’esecuzione del decreto di espropriazione, almeno sette giorni prima di essa;
h) è eseguito mediante l’immissione in possesso del beneficiario dell’esproprio, con la redazione del verbale di cui all’art. 24» [1].
2. Funzioni del contenuto minimo... _OMISSIS_ ...elle garanzie di partecipazione del soggetto interessato, che viene messo nelle condizioni di trarre dal decreto tutte le informazioni utili per controllare la legittimità dell’operato dell’amministrazione procedente.
In secondo luogo, si ravvisa una funzione di carattere istruttorio, finalizzata al controllo endoprocedimentale da parte dell'ufficio per le espropriazioni [2].
Approfondiamo ora le garanzie partecipative del proprietario in relazione alla fase dell’emanazione del decreto di esproprio.
3. Garanzie partecipative: la notifica del decreto.
Nessuna comunicazione di avvio del procedimento di emanazione del decreto di esproprio deve essere effettuata: trattasi, com’è noto, del provv... _OMISSIS_ ...ne prevede, però, la notifica nelle forme degli atti processuali civili, insieme ad «un avviso contenente l’indicazione del luogo, del giorno e dell’ora in cui è prevista l’esecuzione del decreto di espropriazione, almeno sette giorni prima di essa» [4].
Il decreto di esproprio viene generalmente considerato come atto non recettizio, in quanto non necessitante, per la sua efficacia, dell’avvenuta conoscenza da parte del proprietario e, pertanto, esplica i suoi effetti anche senza la notifica [5], le cui irregolarità incidono unicamente sui termini di impugnazione e, oltretutto, possono considerarsi sanate ove l’atto abbia comunque raggiunto il suo scopo, ovverosia allorquando il proprietario sia presente in sede di immissione nel pos... _OMISSIS_ ... successiva notificazione; inoltre detto decreto ha natura di atto non recettizio, per cui la sua comunicazione non è né elemento integrativo, né requisito di validità, né condizione di efficacia, avendo solo la funzione di far decorrere il termine di opposizione alla stima» [7]. Ad ulteriore riprova dell’assenza di necessità della notifica del provvedimento in commento, si rileva altresì che il terzo comma dell’art. 23 T.U.Es. afferma testualmente come lo stesso possa essere notificato contestualmente alla sua esecuzione. Affronteremo più avanti come il «nuovo» ruolo della notifica stabilito dal Testo Unico abbia posto le premesse per il superamento della concezione della non recettizietà del provvedimento di esproprio, ancora oggi dominante ma probabi... _OMISSIS_ ... 23, comma 1 lettera a) prevede che il decreto di esproprio debba essere emanato entro il termine di scadenza della dichiarazione di pubblica utilità (entro cinque anni dalla data in cui diventa efficace l’atto con cui è stata dichiarata la pubblica utilità dell’opera, o nel diverso termine ivi indicato) [8].
Le conseguenze della scadenza del termine sono riportate dall’art. 13, comma 6 T.U.Es. in termini di inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità [9], salvo che sia stata disposta la proroga per «casi di forza maggiore o per altre giustificate ragioni. Le proroghe possono essere disposte, anche d’ufficio, prima della scadenza del termine e per un periodo di tempo complessivo non superiore a quattro anni» (art. 13, comma 5).
...
_OMISSIS_ ...dimento ablatorio. La giurisprudenza, invece, afferma semplicemente che se, da un lato, la scadenza del termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità comporta che il decreto di esproprio non può più essere legittimamente emesso (ovvero la caducazione degli effetti del decreto di esproprio comunque emesso), dall’altro lato ciò comporta anche la perdita di efficacia del vincolo preordinato all’esproprio oltre all’illiceità del possesso del terreno da parte dell’autorità espropriante [10].
In realtà, l’emanazione tardiva del decreto di esproprio ha provocato un vero e proprio dibattito in giurisprudenza, che ne ha riconosciuto l’illegittimità, in quanto la sua sopravvenienza non può avere un’efficacia sanante retroattiva ... _OMISSIS_ ..., sosteneva la nullità, con la conseguente inefficacia, del decreto di esproprio, in quanto adottato in carenza di potere e, per ciò solo, non idoneo a comportare il trasferimento della proprietà [12]; un secondo orientamento, più permissivista, considera invece il decreto di esproprio tardivo pienamente efficace, ancorché annullabile [13]. Tale secondo orientamento, oggi prevalente, è stato corroborato dalle Sezioni Unite della Cassazione, che hanno circoscritto la nullità e la carenza di potere ai soli casi di totale assenza della dichiarazione di pubblica utilità [14].
L’annullabilità del decreto di esproprio tardivo trae origine, sul piano del diritto positivo, dall’art. 21-septies della legge n. 241/1990 [15], che prevede, tra le ipotesi di nullità del provv... _OMISSIS_ ...uo;interno di una specifica legge (il d.P.R. n. 327/2001), pure antecedente rispetto all’introduzione dell’art. 21-septies, e, sebbene emanato in difetto dei presupposti ivi previsti, deve ritenersi annullabile e non nullo poiché emesso in violazione di legge: pertanto, in assenza di specifica impugnativa da parte del soggetto interessato, esso risulta idoneo a determinare i propri effetti [17].
Recisamente, il Consiglio di Stato ha affermato che la tardiva emanazione del decreto di esproprio non determina la sua nullità, ma una mera illegittimità, dal momento che la nullità rappresenta un vizio del provvedimento amministrativo che, per legge, concerne solo specifiche ipotesi tassative, tutte connotate dall’incapacità del provvedimento di incidere sull... _OMISSIS_ ...la conseguenza radicale della definitiva perdita del potere ablatorio in capo all’Amministrazione titolare, verificandosi semplicemente, al contrario, un’ipotesi di esercizio viziato di potere amministrativo, sindacabile in giudizio nei tempi e con le forme indicate dalla legge [18].
Peraltro, come condivisibilmente considerato dalla più autorevole dottrina, anche qualora il decreto di esproprio emanato dopo la scadenza dei termini di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità venisse considerato radicalmente nullo, ben stringenti – oltre che perentori – sarebbero i termini – previsti dall’art. 31, comma 4 c.p.a. [19] – per l’esercizio dell’azione di accertamento della nullità, anch’essa soggetta a termine di... _OMISSIS_ ...13, comma 6 T.U.Es. e dell’art. 21 septies della legge n. 241/1990, oltre alla mole di pronunce giurisprudenziali in materia – il decreto di esproprio, ancorché emanato oltre il termine di scadenza della dichiarazione di pubblica utilità è illegittimo sub specie di annullabilità dello stesso: resta pertanto onere del proprietario interessato proporre impugnazione entro il termine decadenziale di sessanta giorni previsto dall’art. 29 c.p.a. Ne consegue, naturalmente, che – laddove l’impugnazione non sia stata proposta – il decreto di esproprio, ancorché tardivo, non è (più) disapplicabile e risulta idoneo a provocare gli effetti relativi al trasferimento di proprietà, con infondatezza di eventuali pretese risarcitorie [21].
... _OMISSIS_ ...one degli estremi degli atti da cui è sorto il vincolo preordinato all’esproprio, quanto del provvedimento con il quale è stato approvato il progetto dell’opera.
Senza scendere troppo nei particolari, che rischierebbero di portarci fuori dal binario, appare palese come la predetta precisazione assolva alla funzione istruttoria, quasi di «ordine» degli atti da cui è partito il procedimento ablatorio.
Trattasi, infatti, di indicazioni che si ricollegano alle fasi antecedenti del procedimento, concernenti l’apposizione del vincolo e la dichiarazione di pubblica utilità, in cui trova fondamento l’intero potere espropriativo [22].
L’omissione dell’indicazione degli atti da cui è sorto il vincolo preordi... _OMISSIS_ ...zie alle garanzie partecipative stabilite – come detto – dagli artt. 11, 16, 17 e 20 T.U.Es. [23], il destinatario può facilmente reperire i provvedimenti in commento.
La giurisprudenza è unanime nel condividere la tesi della mera irregolarità, in quanto è l’assenza del vincolo preordinato all’esproprio, a monte del decreto di esproprio, a viziare quest’ultimo (per illegittimità derivata) e non la sua mancata menzione [24].
È stato però ritenuto non sufficiente un mero, generico riferimento al Piano Regolatore vigente nel comune dove si intende eseguire l’opera pubblica per soddisfare la voluntas legis di cui in commento [25].
6. L’indicazione dell’indennità e delle vicende ad essa... _OMISSIS_ ...nsi dell’art. 20, comma 4 [27].
Mantenendo la distinzione tra il decreto di esproprio ordinario (quello che interviene nella procedura prevista dall’art. 20 e al quale fa in genere propriamente riferimento l’art. 23) e il decreto di esproprio accelerato (quello previsto dall’art. 22, al quale si applica l’art. 23 compatibilmente con la sua peculiare natura e disciplina), si può constatare come la citata previsione dell’art. 23, comma 1 lettera c) si attagli a entrambe le fattispecie, ma con un ben diverso profilo di efficacia.
Per quanto riguarda il decreto di esproprio ordinario, al pari di quanto appena sostenuto in ordine all’indicazione degli estremi degli atti che hanno apposto il vincolo preordinato all’esp... _OMISSIS_ ... un lato, la determinazione dell’indennità di esproprio non costituisce un elemento determinante la legittimità o l’illegittimità del provvedimento ablatorio ordinario [29], dall’altro lato è stato, però, sostenuto che è causa di sua illegittimità la sostanziale mancanza dell’offerta dell’indennità: l’offerta dell’indennità provvisoria di esproprio costituisce, infatti, un passaggio necessario per il corretto espletamento dell’iter ablatorio, con la conseguenza che la sua omissione è idonea ad inficiare la legittimità del provvedimento conclusivo e la mancata menzione dell’adempimento può essere sintomatica dell’effettiva carenza procedimentale [30].
Anche il decreto di esproprio accelerato di cui all’art. 22 ... _OMISSIS_ ...terminazione “in via urgente” dell’indennità non può che riferirsi proprio all’articolo 22: si impone però, a questo proposito, una fondamentale precisazione.
L’articolo 22 stabilisce che «il decreto di esproprio può essere emanato ed eseguito in base alla determinazione urgente della indennità di espropriazione, senza particolari indagini o formalità. Nel decreto si dà atto della determinazione urgente dell'indennità e si invita il proprietario, nei trenta giorni successivi alla immissione in possesso, a comunicare se la condivide». Ora, se può forse non essere teoricamente inconcepibile la scissione tra un precedente decreto di determinazione dell’indennità provvisoria e un successivo separato decreto di esproprio accelerato... _OMISSIS_ ...possibilità di accettarla solo dopo l’esecuzione del decreto di esproprio hanno spinto le Autorità esproprianti, secondo una prassi divenuta pressoché universale, a concentrare in un unico provvedimento la determinazione dell’indennità provvisoria e il decreto di esproprio. In tal caso il decreto di esproprio, anziché riportare a mero titolo informativo il contenuto di un precedente atto, contiene anche la vera e propria determinazione indennitaria, che assume evidentemente i connotati di una componente consustanziale, indefettibile ed essenziale per la validità ed efficacia del provvedimento di esproprio stesso.
La prima parte della lettera c), del resto, va letta alla luce della successiva lettera e) – dedicata proprio al decreto di esproprio acceler... _OMISSIS_ ...ovvisoria».
Pertanto, ai fini che a noi interessano, si sottolinea come – nel decreto di esproprio emanato in applicazione dell’art. 22 T.U.Es. e, quindi, in deroga alla procedura ordinaria – occorra tanto l’indicazione dell’indennità provvisoria [31] quanto l’indicazione del motivo per cui si è proceduto in via di urgenza [32] o in base alle altre condizioni, sì come stabilito dall’art. 22, commi 1 e 2 [33].
Tornando alla lettera c), essa contiene anche l’ulteriore obbligo di precisare nel decreto di esproprio se l’indennità «sia stata accettata dal proprietario o successivamente corrisposta, ovvero se essa sia stata depositata presso la Cassa depositi e prestiti». Quest’obbl... _OMISSIS_ ...mente dopo l’immissione in possesso, id est dopo l’esecuzione del decreto di esproprio, e giacché il pagamento e il deposito dipendono dalla medesima accettazione (o mancata ...