Differenze tra atto di conferma e atto confermativo nell'ammissibilità dell'impugnazione del provvedimento

Sintesi: Costituisce atto di conferma, e non meramente confermativo, la diffida che, sulla base di rinnovata istruttoria (in particolare, sulla base del sopraggiunto verbale di accertamento della Polizia municipale), conferma l’ordine di non effettuare nell’area in concessione attività diverse da quelle ammesse dal titolo demaniale.

Estratto: «quanto all’impugnazione delle diffide (rivolte a M.B.) occorre considerare che le prime due sono state seguite da un terzo atto di diffida che, sulla base di rinnovata istruttoria (in particolare, sulla base del sopraggiunto verbale di accertamento della Polizia municipale), ha confermato l’ordine di non effettuare nell’area in concessione attività diverse da quelle ammesse dal titolo demaniale.Trattasi pertanto di atto di conferma, e non meramente confermativo, che riflette nuove valutazioni del Comune e implica il superamento di quelle poste a supporto delle determinazioni confermate, rispetto alle quali il ricorrente non ha più interesse alla coltivazione del gravame (TAR Campania, Salerno, II, 23.3.2012, n. 547; TAR Campania, Napoli, III, 12.6.2012, n. 2781).Non depone in senso contrario la circostanza che l’ultima diffida, a differenza delle altre due, sia stata notificata al ricorrente, in quanto essa costituisce comunque reiterazione dello stesso ordine rivolto a M.B., ovvero rinnovo della precedente sulla base di ulteriore istruttoria incentrata sull’accertamento della Polizia municipale.Pertanto, risultando le prime due diffide superate già al momento della notifica dell’impugnativa, il ricorso è inammissibile nella parte che le riguarda.»

Sintesi: Allorquando l'Amministrazione, sulla scorta di un supplemento istruttorio e di una nuova motivazione, mostri di voler confermare le determinazioni assunte con un atto precedente, il conseguente provvedimento avrà valore di atto nuovo di conferma e non di atto meramente confermativo. Per cui devono essere dichiarati improcedibili, per sopravvenuta carenza di interesse, i motivi aggiunti che si dirigono contro una determinazione che, in pendenza del processo, sia stata sostituita da un altro non meramente confermativo dell'atto originariamente impugnato.

Estratto: «Infatti, secondo la giurisprudenza amministrativa, allorquando l'Amministrazione, sulla scorta di un supplemento istruttorio e di una nuova motivazione, mostri di voler confermare le determinazioni assunte con un atto precedente, il conseguente provvedimento avrà valore di atto nuovo di conferma e non di atto meramente confermativo. Per cui devono essere dichiarati improcedibili, per sopravvenuta carenza di interesse, i motivi aggiunti che si dirigono contro una determinazione (in questo caso la deliberazione n. 54/2008) che, in pendenza del processo, sia stata sostituita da un altro non meramente confermativo dell'atto originariamente impugnato.In proposito non vi sono dubbi che le nuove determinazioni assunte dal Consiglio Comunale nella deliberazione del 25.2.2010, n. 22 integrino, sul piano degli effetti giuridici, un provvedimento nuovo pienamente rilevante che integra e sostituisce la precedente determinazione n. 54/2008.L'emanazione dell’ulteriore determinazione (n. 22/2010) con cui l'Amministrazione ha confermato la sostanza della determinazione assunta in precedenza, attraverso un rinnovato iter istruttorio e logico, determina quindi il sopravvenire del difetto di interesse sui motivi aggiunti depositati il 2.4.2009, in quanto la pretesa fatta valere dall’istante viene a spostarsi sugli atti della rinnovata procedura di espropriazione impugnata con i detti motivi aggiunti (cfr. al riguardo Consiglio Stato, sez. IV, 5 agosto 2005, n. 4165; TAR Lazio - Roma, Sez. I, 9 febbraio 2006, n. 979).»

Sintesi: Non costituisce atto confermativo il provvedimento con cui l'Amministrazione, dopo aver respinto un’istanza di concessione demaniale marittima e riaperto il procedimento, conferma il il precedente diniego sulla base di motivi ostativi parzialmente differenti da quelli originariamente addotti.

Estratto: «a) che con provvedimento 21/5/2004 n. 3387/04 l’Autorità Portuale di Cagliari ha respinto un’istanza di concessione demaniale avanzata dalla ricorrente;b) che con determinazione 25/1/2010 n. 522, la medesima amministrazione, riaperto il procedimento, ha confermato il precedente diniego...
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Sintesi: Il provvedimento amministrativo ha natura confermativa quando, senza acquisizione di nuovi elementi di fatto e senza alcuna nuova valutazione, tiene ferme le statuizioni in precedenza adottate, laddove invece, se viene condotta un'ulteriore istruttoria, anche per la sola verifica dei fatti o con un nuovo apprezzamento di essi, il mantenimento dell'assetto degli interessi già disposto ha carattere di nuovo provvedimento, poiché esprime un diverso esercizio del medesimo potere.

Estratto: «II. Anche le argomentazioni secondo cui il ricorso sarebbe inammissibile in quanto proposto avverso un atto meramente confermativo quale sarebbe la concessione impugnata, rispetto alla precedente concessione n. 110/98, non colgono nel segno. La concessione rep. 102 del 10.04.2002, come è evidente, è stata rilasciata a seguito di nuova istruttoria.Il provvedimento amministrativo ha natura confermativa quando, senza acquisizione di nuovi elementi di fatto e senza alcuna nuova valutazione, tiene ferme le statuizioni in precedenza adottate, laddove invece, se viene condotta un'ulteriore istruttoria, anche per la sola verifica dei fatti o con un nuovo apprezzamento di essi, il mantenimento dell'assetto degli interessi già disposto ha carattere di nuovo provvedimento, poiché esprime un diverso esercizio del medesimo potere.»

Sintesi: La nuova edizione di uno strumento pianificatorio che riproduca le previsioni di un precedente strumento viene emanata a seguito di una nuova e completa istruttoria pertanto configura non un atto confermativo, ma una conferma in senso proprio del precedente atto, rispetto alla quale l’interesse ad una autonoma impugnazione pacificamente sussiste.

Estratto: «3. E’parimenti infondata la seconda eccezione preliminare, di asserita inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione del previgente Piano provinciale del traffico, che già avrebbe contenuto disposizioni analoghe a quelle qui censurate. E’ noto infatti in giurisprudenza, per tutte la recente C.d.S. sez. IV 3 giugno 201 n°3538, che in generale allorquando uno strumento pianificatorio sia sostituito da un altro, ancorché caratterizzato da identici contenuti, non residua interesse alcuno all’impugnazione dello strumento previgente, sì che una pronuncia in proposito sarebbe inutiliter data. Se ne desume, secondo logica, che per impugnare il piano successivo non sia in alcun modo richiesta un’impugnazione di quello previgente, e ciò del resto in conformità anche a principi più generali.4. Infatti, la nuova edizione di uno strumento pianificatorio, si può dire per ipotesi, viene emanata a seguito di una nuova e completa istruttoria, volta a verificare la persistente attualità delle soluzioni tecniche a suo tempo adottate; configura quindi a ben vedere, ove ritenga di riprodurle, non un atto confermativo, ma una conferma in senso proprio del precedente atto, rispetto alla quale l’interesse ad una autonoma impugnazione pacificamente sussiste: sul principio, si veda da ultimo C.d.S. sez. IV 10 dicembre 2009 n°7732.»

Sintesi: Mentre l'atto di conferma è autonomamente impugnabile, in quanto da un lato presuppone un completo riesame della fattispecie e dall'altro si sostituisce, pur avendo identico dispositivo, all'atto confermato, l'atto meramente confermativo si limita a richiamare il precedente provvedimento e non ha perciò alcuna valenza costitutiva, con conseguente inammissibilità per difetto di interesse del ricorso proposto avverso di esso e non avverso il provvedimento originario

Estratto: «Venendo all’esame del ricorso n. 2327/2009 va in via preliminare affrontata l’eccezione di inamissibilità del ricorso sollevata dalla difesa del Comune.Deduce al riguardo il Comune che parte ricorrente aveva già presentato istanza di accertamento in conformità in relazione alle medesime opere, denegata con disposizione dirigenziale n. 171 del 12 marzo 2008, contenente contestuale ingiunzione di demolizione, non impugnata nei termini (cui parte ricorrente dava parziale esecuzione, effettuando il ripristino in relazione a talune opere e presentando nuova istanza di accertamento in conformità in relazione alle opere non eliminate).L’eccezione è infondata e va pertanto disattesa in quanto, già alla luce della prospettazione del Comune, nonché della relazione del responsabile del procedimento, emerge che l’istanza di accertamento di conformità di cui è causa ha ad oggetto le sole opere che la parte non aveva provveduto a demolire e non la totalità delle opere di cui alle ingiunzioni di demolizione n. 999 del 2007 e n. 671 del 2008, per cui a nulla rileva la mancata impugnativa del provvedimento di diniego di accertamento di conformità n. 171 del 2008, in quanto oggetto della nuova istanza di sanatoria era un nuovo progetto, distinto da quello su cui si era pronunciato il precedente diniego di sanatoria, non impugnato nei termini. In ogni caso il Comune si è determinato in ordine al nuovo diniego di sanatoria, oggetto dell’odierno gravame, sulla base di una nuova istruttoria, per cui l’atto medesimo non può assumente il valore di atto meramente confermativo del precedente diniego, ma al più, di atto di conferma, avente autonoma natura provvedimentale, con tutto quello che ne consegue in termini di ammissibilità del ricorso avverso il medesimo. Infatti per costante giurisprudenza “mentre l'atto di conferma è autonomamente impugnabile, in quanto da un lato presuppone un completo riesame della fattispecie e dall'altro si sostituisce, pur avendo identico dispositivo, all'atto confermato, l'atto meramente confermativo si limita a richiamare il precedente provvedimento e non ha perciò alcuna valenza costitutiva, con conseguente inammissibilità per difetto di interesse del ricorso proposto avverso di esso e non avverso il provvedimento originario” (ex multis Consiglio Stato , sez. IV, 10 dicembre 2009 , n. 7732).»

Sintesi: L’atto amministrativo ha natura meramente confermativa quando tiene ferme le statuizioni precedentemente adottate, senza acquisizione di nuovi elementi di fatto e senza alcuna nuova valutazione; ove, invece, sia condotta un’ulteriore istruttoria, anche per la sola verifica dei fatti o per il rinnovato apprezzamento di essi, il mantenimento dell’assetto degli interessi già disposto ha carattere di nuovo provvedimento, poiché esprime un diverso esercizio del medesimo potere.

Estratto: «3.1. Invero, il Collegio ritiene di dover condividere l’asserzione della difesa comunale, secondo cui la nota prot. n. 84880 del 13 novembre 2008, con la quale si è disposta l’archiviazione della pratica relativa all’istanza di autorizzazione presentata dalla ricorrente, va configurata come atto finale del procedimento...
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Sintesi: Mentre l'atto di conferma è autonomamente impugnabile, in quanto da un lato presuppone un completo riesame della fattispecie e dall'altro si sostituisce, pur avendo identico dispositivo, all'atto confermato, l'atto meramente confermativo si limita a richiamare il precedente provvedimento e non ha perciò alcuna valenza costitutiva, con conseguente inammissibilità per difetto di interesse del ricorso proposto avverso di esso e non avverso il provvedimento originario.

Estratto: «Inammissibile per difetto di interesse a ricorrere, secondo quanto eccepito dal Comune resistente, è invece il ricorso per motivi aggiunti, in quanto la disposizione oggetto di gravame non è entrata nel merito dell’esame della nuova istanza di accertamento in conformità presentata da parte ricorrente, ma si è limitata a dichiararne l’improcedibilità - e non si presenta pertanto, al contrario di quanto dedotto da parte ricorrente come nuovo atto di diniego - non avendo parte ricorrente con tale istanza allegato nuovi elementi di fatto o normativi, idonei a comportare una nuova istruttoria, ai sensi della delibera di G.C. n. 2987 del 4 agosto 2003.Il gravato provvedimento pertanto, in quanto non fondato su una nuova istruttoria, si presenta quale atto meramente confermativo del precedente atto di diniego, con quello che ne consegue sul piano dell’ammissibilità del gravame avverso il medesimo.Ed invero per costante giurisprudenza “mentre l'atto di conferma è autonomamente impugnabile, in quanto da un lato presuppone un completo riesame della fattispecie e dall'altro si sostituisce, pur avendo identico dispositivo, all'atto confermato, l'atto meramente confermativo si limita a richiamare il precedente provvedimento e non ha perciò alcuna valenza costitutiva, con conseguente inammissibilità per difetto di interesse del ricorso proposto avverso di esso e non avverso il provvedimento originario” (ex multis Consiglio Stato , sez. IV, 10 dicembre 2009 , n. 7732).Peraltro, a prescindere da tale assorbente rilievo, inammissibili sono i motivi di ricorso, essendo gli stessi calibrati sulla considerazione dell’atto gravato come atto a contenuto provvedimentale, laddove lo stesso, in quanto relativo ad una declaratoria di improcedibilità della nuova istanza di accertamento in conformità e non emesso a seguito di autonoma istruttoria, non assume contenuto provvedimentale.Ed invero essendo detto atto basato sull’unico assunto della non suscettibilità di riesame della nuova istanza di accertamento in conformità, in quanto non basata su nuovi elementi di fatto o normativi, l’unico profilo di cui il ricorrente avrebbe potuto dolersi, non avendo tra l’altro impugnato la richiamata delibera della G.C. n. 2897 del 4 agosto del 2003, era la circostanza che il Comune non avesse provveduto all’esame dell’istanza di sanatoria reiterata nonostante l’allegazione da parte sua di nuovi elementi di fatto o normativi.Tale assunto, sebbene genericamente dedotto in rubrica , non è stato formulato nei motivi di ricorso e risulta inoltre smentito dagli atti, atteso che la perizia asseverata, allegata alla nuova istanza di accertamento in conformità, non contiene alcun elemento di novità in grado di portare al superamento del precedente diniego, in quanto nella stessa si evidenzia solamente quanto già dedotto in sede di osservazioni ex art. 10 bis legge n. 241/90, ovvero che oggetto dell’istanza è la rifazione di un comodo agricolo (capanno) già presente all’interno della summenzionata proprietà, mentre le perizie giurate prodotte in allegato al ricorso per motivi aggiunti e alla memoria difensiva depositata in data 6 settembre 2010 - e peraltro non ritenute sufficienti in questa sede a dimostrare la legittimità della preesistenza e la conformità, quanto a volume e sagoma, delle nuove opere con la preesistenza - non sono state prodotte in allegato alla nuova istanza di accertamento in conformità ma redatte successivamente, secondo quanto dedotto dallo stesso ricorrente.Alla stregua di tali rilievi, il ricorso per motivi aggiunti avverso la disposizione prot. 510 del 16 febbrario 2009, di declaratoria d’improcedibilità della nuova istanza di accertamento in conformità, va dichiarato inammissibile.»

Sintesi: Il provvedimento amministrativo ha natura confermativa quando, senza acquisizione di nuovi elementi di fatto e senza alcuna nuova valutazione, tiene ferme le statuizioni in precedenza adottate, laddove invece, se viene condotta un'ulteriore istruttoria, anche per la sola verifica dei fatti o con un nuovo apprezzamento di essi, il mantenimento dell'assetto degli interessi già disposto ha carattere di nuovo provvedimento, poiché esprime un diverso esercizio del medesimo potere.

Sintesi: È dunque necessario, affinché possa escludersi che un atto sia meramente confermativo del precedente, che la sua formulazione sia preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento, giacché solo l'esperimento di un ulteriore adempimento istruttorio, sia pure mediante la rivalutazione degli interessi in gioco ed un nuovo esame degli elementi di fatto e diritto che caratterizzano la fattispecie considerata, può dar luogo ad un atto propriamente confermativo in grado, come tale, di dar vita ad un provvedimento diverso dal precedente e, quindi, suscettibile di autonoma impugnazione.

Sintesi: È necessario, affinché possa escludersi che un atto sia meramente confermativo del precedente, che la sua formulazione sia preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento, giacché solo l'esperimento di un ulteriore adempimento istruttorio, sia pure mediante la rivalutazione degli interessi in gioco ed un nuovo esame degli elementi di fatto e diritto che caratterizzano la fattispecie considerata, può dar luogo ad un atto propriamente confermativo in grado, come tale, di dar vita ad un provvedimento diverso dal precedente e, quindi, suscettibile di autonoma impugnazione.

Sintesi: Mentre l'atto di conferma è autonomamente impugnabile, in quanto da un lato presuppone un completo riesame della fattispecie e dall'altro si sostituisce, pur avendo identico dispositivo, all'atto confermato, l'atto meramente confermativo si limita a richiamare il precedente provvedimento e non ha perciò alcuna valenza costitutiva, con conseguente inammissibilità per difetto di interesse del ricorso proposto avverso di esso e non avverso il provvedimento originario.

Estratto: «5.- In rito, la tesi sostenuta dai primi giudici, relativamente all’improcedibilità del primo ricorso introduttivo (RG n. 1659/1999), non può essere seguita.E’ pacifico che, qualora sia disposta la sospensione cautelare giurisdizionale di un provvedimento, è preclusa solo la possibilità di adottare quegli atti ulteriori...
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Sintesi: Il provvedimento amministrativo ha natura confermativa quando, senza acquisizione di nuovi elementi di fatto e senza alcuna nuova valutazione, tiene ferme le statuizioni in precedenza adottate; invece, se viene condotta un’ulteriore istruttoria, anche per la sola verifica dei fatti o con un nuovo apprezzamento di essi, il mantenimento dell’assetto degli interessi già disposto ha carattere di nuovo provvedimento, poiché esprime un diverso esercizio del medesimo potere.

Sintesi: Va qualificato come meramente confermativo l'atto con cui la P.A. ha ritenuto non sussistenti i presupposti per aprire un procedimento di riesame di un atto già impugnato in sede giurisdizionale, affermando che non sussistono motivi di interesse pubblico che giustifichino la revoca delle precedenti statuizioni, senza nulla aggiungere alla situazione di fatto e di diritto già definita dagli atti precedenti e sottoposta all’esame del giudice amministrativo.

Estratto: «Ha carattere preliminare l’esame dell’eccezione di inammissibilità del ricorso, proposta dalla Regione, per essere l’atto impugnato meramente confermativo di quello precedente.L’eccezione è fondata.La giurisprudenza ha più volte precisato che il provvedimento amministrativo ha natura confermativa quando...
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Sintesi: Se viene svolta un’ulteriore istruttoria, anche per la sola verifica dei fatti o con un nuovo apprezzamento degli stessi, la decisione di confermare l’assetto degli interessi già disposto ha carattere di nuovo provvedimento, perché esprime un nuovo e diverso esercizio del medesimo potere.

Estratto: «si deve rammentare che, secondo una consolidata giurisprudenza (ex multis, Consiglio Stato, Sez. V, 4 marzo 2008, n. 797), il provvedimento amministrativo ha natura meramente confermativa quando l’Amministrazione, senza acquisire nuovi elementi di fatto e senza alcuna nuova valutazione...
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Sintesi: Laddove l'atto, pur concludendosi con la conferma del provvedimento in origine adottato, sia il frutto di una nuova valutazione della fattispecie da parte dell'autorità emanante sulla base di una rinnovata istruttoria, non può più essere considerato meramente confermativo, ma come un nuovo provvedimento (cd. “di conferma), che si sostituisce integralmente al precedente provvedimento ed è quindi autonomamente impugnabile.

Estratto: «2. Preliminarmente, tuttavia (all’uopo disattendendo la relativa eccezione formulata dalla difesa del Comune di Napoli), occorre affermarne l'ammissibilità.A tale riguardo, il Collegio rileva che, secondo il pacifico orientamento giurisprudenziale formatosi sul punto, l'atto meramente confermativo...
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Sintesi: L'atto di conferma, diversamente dall'atto meramente confermativo, è impugnabile.

Estratto: «Occorre premettere che l’atto impugnato con i motivi aggiunti è sostanzialmente un atto di conferma propria, avendo l’Amministrazione rappresentato di aver valutato tutti gli interessi pubblici e privati coinvolti, di aver effettuato verifiche e di aver riesaminato l’intero procedimento, attività che non hanno portato a determinazioni diverse da quelle di cui ai provvedimenti precedentemente adottati (ed impugnati dall’odierno ricorrente). Pur trattandosi di un atto di conferma, come tale impugnabile, e non già di un atto meramente confermativo, è però evidente che contro di esso non sono utilmente evocabili né le garanzie partecipative, trattandosi di un procedimento che l’amministrazione non aveva neppure l’obbligo di intraprendere e di concludere, né vizi e censure che siano meramente riproduttivi di quelli già proposti (ed esaminati e respinti) con riferimento agli atti confermati (impugnati con il ricorso introduttivo). Sotto questo profilo i vizi dedotti dal ricorrente con il ricorso per motivi aggiunti sono, infatti, infondati.Quanto ai vizi procedimentali, come già detto, essi sono infondati perché l’amministrazione (la giurisprudenza amministrativa è pacifica al riguardo) non aveva l’obbligo di provvedere e avrebbe potuto legittimamente non rispondere neppure all’istanza del ricorrente. Quanto agli interessi coinvolti, già in sede di delibazione dei motivi di censura del ricorso principale il Collegio ha evidenziato la prevalenza, nella fattispecie oggetto del presente gravame, dell’interesse pubblico perseguito.»