Impugnabilità della dichiarazione di pubblica utilità dell'opera

Sintesi: In difetto di una rituale apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, non vi è onere di impugnare la dichiarazione di pubblica utilità, attesa la sua inefficacia ai sensi dell'art. 12, terzo comma, d.p.r. n. 327/2001.

Estratto: «In ragione dell’inapplicabilità di tale disposizione e in difetto di una rituale apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, la ricorrente non aveva l’onere di impugnare la dichiarazione di pubblica utilità, attesa la sua inefficacia ai sensi del citato art. 12, terzo comma, d.p.r. n. 327/2001.
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Sintesi: Deve riconoscersi immediata lesività alla deliberazione con la quale è dichiarata la pubblica utilità dell’opera.

Estratto: «Neppure può dubitarsi della immediata lesività delle predette deliberazioni.Sul punto, giova rammentare che, con la richiamata deliberazione giuntale n. 34/2002 l’amministrazione ha modificato il programma triennale delle opere pubbliche inserendovi il progetto di ampliamento cimiteriale.
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Sintesi: Il provvedimento dichiarativo della pubblica utilità non può essere considerato come la mera risultante di un sub - procedimento del procedimento espropriativo, meramente preparatorio dello stesso, bensì è atto conclusivo di un procedimento autonomo e ha natura provvedimentale, finalizzata ad imprimere al bene privato la specifica qualità che lo destina all'utilità pubblica e ne consente l'espropriazione. Esso è, dunque, direttamente lesivo della sfera giuridica del destinatario e va impugnato autonomamente ed immediatamente.

Estratto: «In terzo luogo, pur avendone avuto comunicazione formale nel dicembre del 2009, i ricorrenti non hanno contestato nel termine di legge la disposta proroga, come sarebbe stato loro onere, con conseguente inammissibilità della odierna contestazione tardiva.In proposito non può condividersi l’argomentazione utilizzata dai ricorrenti, secondo la quale la mancata notifica del provvedimento consentirebbe loro di impugnarlo anche tardivamente. Infatti, la comunicazione di un provvedimento di proroga comporta di necessità la piena percezione della sua lesività, in particolare sotto l’aspetto, qui sollevato, dell’intervenuto decorso del quinquennio di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, con conseguente asserita impossibilità di proroghe.Né l’impugnabilità immediata del provvedimento dichiarativo della pubblica utilità può ritenersi una mera facoltà, come pure sostenuto dai ricorrenti. Detto provvedimento, infatti, non può essere considerato come la mera risultante di un sub - procedimento del procedimento espropriativo, meramente preparatorio dello stesso, bensì è atto conclusivo di un procedimento autonomo e ha natura provvedimentale, finalizzata ad imprimere al bene privato la specifica qualità che lo destina all'utilità pubblica e ne consente l'espropriazione. Esso è, dunque, direttamente lesivo della sfera giuridica del destinatario e va impugnato autonomamente ed immediatamente (cfr. C.S., IV, 28 maggio 2009, n. 3338), ciò che, nell’ipotesi oggetto del presente giudizio, i ricorrenti non hanno fatto.»

Sintesi: Il provvedimento recante l'approvazione di un progetto con contestuale dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza del medesimo intervento, con annesso piano particellare descrittivo dell’esproprio, non può essere considerato quale semplice atto endo-procedimentale, ma viene in rilievo come un provvedimento immediatamente lesivo e quindi direttamente ed autonomamente impugnabile.

Estratto: «1 Correttamente il primo Giudice ha annullato la deliberazione comunale n. 7/2001 di adozione della variante del P.I.P..1a Tale provvedimento, come il T.A.R. ha posto in giusta evidenza, recava l’approvazione del progetto delle opere relative all’ampliamento del P.I.P. e la contestuale dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza del medesimo intervento, con annesso piano particellare descrittivo dell’esproprio, fissando in pari tempo i termini iniziali e finali dei lavori e delle espropriazioni. La delibera almeno sotto questo profilo non poteva, pertanto, essere considerata quale semplice atto endo-procedimentale, ma veniva in rilievo, alla stregua di una giurisprudenza ampiamente consolidata, come un provvedimento immediatamente lesivo e quindi direttamente ed autonomamente impugnabile. Conclusione che non viene scalfita dal rilievo dell’appellante per cui, stando alle norme vigenti, soltanto con l’approvazione il piano avrebbe potuto acquisire valore di dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza: il rilievo non vale, infatti, in alcun modo ad elidere la lesività della dichiarazione di p.u. che in concreto è stata anticipata rispetto alle previsioni del modello legale, ma semmai ne evidenzierebbe un aspetto di illegittimità.»

Sintesi: Il provvedimento con il quale viene dichiarata la pubblica utilità è atto immediatamente lesivo:come tale, pertanto, deve essere impugnato autonomamente rispetto al conseguente decreto di esproprio.

Estratto: «Come già chiarito dalla giurisprudenza amministrativa, infatti, il provvedimento con il quale viene dichiarata la pubblica utilità è atto immediatamente lesivo: come tale, pertanto, deve essere impugnato autonomamente rispetto al conseguente decreto di esproprio (ex multis Cons. Stato, Sez. V, 15.3.2010, n. 1502); mentre, nel caso di specie, non soltanto non è stata proposta impugnazione tempestiva avverso l'autorizzazione (id est, dichiarazione di pubblica utilità) ritenuta illegittima, ma è stata addirittura pretermessa la necessaria impugnazione anche in occasione della proposizione dell'odierno ricorso avverso i successivi atti del procedimento espropriativo.Secondo il prevalente orientamento giurisprudenziale l'omessa o tardiva impugnazione dell'atto presupposto rende inammissibile il ricorso giurisdizionale proposto contro l'atto consequenziale (come è, appunto, il decreto di esproprio) : infatti, le censure volte a far valere vizi di un provvedimento presupposto non impugnato sono inammissibili giacché, da un lato, non è ammessa la disapplicazione incidentale degli atti presupposti non aventi natura normativa e, dall'altro, nessuna utilità sarebbe ritraibile dall'accoglimento di quelle censure, stante la perdurante efficacia dell'atto medesimo, reso intangibile dalla mancata tempestiva impugnazione (cfr. da ultimo T.A.R. Puglia Bari, sez. III, 13 aprile 2011 , n. 580).A temperamento di tale principio, la giurisprudenza amministrativa ammette la possibilità di proporre censure avverso il solo atto presupponente, a condizione però che le stesse siano concettualmente slegate dal contenuto degli atti presupposti non impugnati (T.A.R. Toscana, Sez. II, 6.7.2010, n. 2317).Tale condizione, tuttavia, non si verifica nel caso in esame, dal momento che i ricorrenti, come emerge chiaramente dall'articolazione dei motivi di censura sopra richiamati, chiedono l'annullamento del decreto di esproprio (atto presupponente o consequenziale) sull'esclusivo presupposto di una illegittimità (derivata) che discenderebbe direttamente dall'atto presupposto non impugnato (id est autorizzazione/dichiarazione di pubblica utilità).»

Sintesi: L'atto che, anche se implicitamente, dichiara la pubblica utilità di un'opera pubblica, non è atto meramente preparatorio bensì determinazione dotata di effetti direttamente lesivi della sfera giuridica dei destinatari, con conseguente necessità di impugnazione immediata e autonoma nel termine decadenziale decorrente dalla notificazione o, comunque, dalla piena conoscenza, non essendo pertanto possibile farne valere vizi in via derivata all'esito finale del procedimento.

Estratto: «Ove , peraltro, si volesse, in via interpretativa, e tenendo cioè conto della natura sostanziale delle censure articolate col gravame, ritenere estesa l'impugnazione anche alla presupposta dichiarazione di pubblica utilità, anche in assenza di una esplicita indicazione in tal senso in ricorso, l'impugnazione sarebbe comunque irricevibile per tardività.L'atto che, anche se implicitamente, dichiara la pubblica utilità di un'opera pubblica, non è atto meramente preparatorio bensì determinazione dotata di effetti direttamente lesivi della sfera giuridica dei destinatari, con conseguente necessità di impugnazione immediata e autonoma nel termine decadenziale decorrente dalla notificazione o, comunque, dalla piena conoscenza, non essendo pertanto possibile farne valere vizi in via derivata all'esito finale del procedimento (cfr. T.A.R. Puglia Bari, sez. III, 13 aprile 2011 , n. 583).E, non essendo prevista la notifica individuale dell'atto dichiarativo della pubblica utilità, il termine di impugnazione decorre dalla pubblicazione dell'atto implicante la dichiarazione della pubblica utilità ( cfr. Consiglio Stato , sez. VI, 24 febbraio 2011 , n. 1170) che, nel caso di specie, è avvenuta mediante pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale del 7 novembre 2006, mentre l'odierno ricorso è stato notificato soltanto in data 17 gennaio 2011.»

Sintesi: Da sempre la giurisprudenza ha qualificato come immediatamente lesiva e quindi, necessariamente oggetto di impugnazione, a pena di decadenza, la dichiarazione di pubblica utilità.

Estratto: «Né appare condivisibile la prospettazione della difesa erariale secondo cui nel caso in esame sarebbe ravvisabile una carenza di interesse concreto ed attuale all’impugnazione. Da sempre, infatti, la giurisprudenza ha qualificato come immediatamente lesiva e quindi, necessariamente oggetto di impugnazione...
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Sintesi: La dichiarazione di pubblica utilità ha come effetto quello di sottoporre il bene al regime di espropriabilità, ponendosi come presupposto dell'espropriazione. Essa, pertanto, incidendo direttamente sulla sfera giuridica del proprietario, è immediatamente lesiva e, come tale, è autonomamente impugnabile.

Estratto: «Come noto, la dichiarazione di pubblica utilità ha come effetto quello di sottoporre il bene al regime di espropriabilità, ponendosi come presupposto dell'espropriazione.Essa, pertanto, incidendo direttamente sulla sfera giuridica del proprietario, è immediatamente lesiva e, come tale, è autonomamente impugnabile.In termini procedimentali, pertanto, la dichiarazione di pubblica utilità non è un subprocedimento del procedimento espropriativo, ma è un procedimento autonomo, che si conclude con un atto di natura provvedimentale, immediatamente impugnabile.A ciò consegue la inammissibilità di tutti i motivi sopra indicati, non essendo proponibili avverso l'occupazione d’urgenza le censure per le quali sussisteva l'onere di impugnare la dichiarazione di pubblica utilità.È, infatti, inammissibile il ricorso volto all'annullamento di un atto applicativo, che si assume o si prospetti come viziato da invalidità derivata quando non risulti impugnato l'atto presupposto.In definitiva, il ricorso, con riferimento a tutti i motivi ad accezione di quello sub n. 11, deve essere dichiarato inammissibile.»

Sintesi: La dichiarazione di pubblica utilità non può essere considerata come la mera risultante di un sub procedimento del procedimento espropriativo, meramente preparatorio dello stesso, bensì come atto conclusivo di un procedimento autonomo e cioè come atto di natura provvedimentale, finalizzato ad imprimere al bene privato la specifica qualità che lo destina all’utilità pubblica e ne consente l’espropriazione e quindi immediatamente e direttamente lesivo della sfera giuridica del destinatario e perciò anche autonomamente ed immediatamente impugnabile.

Estratto: «La lesività – riconoscibile e conosciuta, pienamente, come di seguito si spiegherà -, dei provvedimenti impugnati, invero, va ricondotta, e retrodatata ai fini del decorso del termine d’impugnazione ex art. 21, comma 1, della legge n. 1034 del 1971, alla Deliberazione del Consiglio Comunale n. 197 del 31 ottobre 2007. Con tale deliberazione, infatti, risulta essere stato approvato il Piano di Insediamento Produttivo di che trattasi e di cui è stata ammessa, dagli stessi ricorrenti, l’avvenuta ricezione della relativa comunicazione, prot. n. 41287 del 28 maggio 2007, ai sensi e per gli effetti degli artt. 12 e 16 del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, dell’avvio “procedimento finalizzato all’adozione del piano dell’insediamento produttivo, commerciale e fieristico in contrada Monaco” e ove “si evidenzia che le previsioni di detto piano costituirà dichiarazione di pubblica utilità per la realizzazione delle opere di che trattasi”.E, infatti, a seguito di tale comunicazione, i ricorrenti, partecipando consapevolmente al procedimento finalizzato alla dichiarazione di pubblica utilità de quo, hanno inoltrato le proprie osservazioni, ricevute dal Comune in data 29 giugno 2007, con prot. n. 51844 – versata in atti dagli stessi ricorrenti -, svolgendo argomentazioni avverso la localizzazione delle opere pubbliche di urbanizzazione (specificamente la realizzazione degli assi viari all’interno dell’insediamento) aventi il medesimo contenuto sostanziale dei motivi di ricorso in esame. I vizi denunciati, pertanto, afferiscono sostanzialmente a violazioni ascrivibili non già ai successivi e presupponenti provvedimenti impugnati, bensì alla detta deliberazione di approvazione del P.I.P. comportante la dichiarazione di pubblica utilità delle opere, ormai divenuta inoppugnabile.E’ noto, e condiviso dal Collegio, l’orientamento della giurisprudenza alla stregua del quale la dichiarazione di pubblica utilità “è idonea a comprimere il diritto di proprietà, affievolendolo ad interesse legittimo, in virtù della particolare qualità e destinazione che viene impressa al bene individuato, in quanto idoneo a soddisfare l'interesse pubblico sotteso alla realizzazione dell'intervento.Come tale, la dichiarazione di pubblica utilità non può essere considerata come la mera risultante di un sub procedimento del procedimento espropriativo, meramente preparatorio dello stesso, bensì come atto conclusivo di un procedimento autonomo e cioè come atto di natura provvedimentale, finalizzato ad imprimere al bene privato la specifica qualità che lo destina all’utilità pubblica e ne consente l’espropriazione ( v. Cons. St., IV, 25 agosto 2003, n. 4813 ) e quindi immediatamente e direttamente lesivo della sfera giuridica del destinatario e perciò anche autonomamente ed immediatamente impugnabile ( v. Cons. St., IV: 23 novembre 2000, n. 6237; 10 luglio 2000, n. 3850; 7 luglio 2000, n. 3817; 3 maggio 2000, n. 2616 )” (Cons. Stato, IV, 12 gennaio 2005, n. 52; cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, III, 4 novembre 2009, n. 2009; T.A.R. Sicilia, Catania, II, 4 maggio 2009, n. 827).»

Sintesi: La dichiarazione di pubblica utilità (nel caso di specie) intervenuta mediante approvazione del progetto ex art. 19 DPR 327/2001, è provvedimento diverso ed autonomo rispetto all’atto impositivo del vincolo e diviene perfetta con la sola approvazione del progetto definitivo da parte dell’autorità espropriante. La sua impugnazione è, pertanto, ammissibile senza dover gravare anche gli atti della superiore autorità (che si riferiscono alla variante ed all’approvazione del vincolo) e senza dover notificare il ricorso a quest’ultimo ente.

Estratto: «L’articolo 9 del dpr n. 327/2001 prevede che “un bene è sottoposto al vincolo preordinato all’esproprio quando diventa efficace l’atto di approvazione del piano urbanistico generale ovvero una sua variante che prevede la realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità”.
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Sintesi: Una valida ed efficace dichiarazione di pubblica utilità, in quanto atto immediatamente ed autonomamente lesivo della sfera giuridica del destinatario, deve essere tempestivamente impugnata; ciò anche ai fini dell’eventuale annullamento, in virtù del noto effetto caducante determinato dalla sua eliminazione dal mondo della realtà giuridica, del decreto di espropriazione successivamente adottato.

Estratto: «Va osservato in proposito che l'espropriazione, ch’è classico provvedimento ablatorio della proprietà privata, richiede, quale indefettibile presupposto di legittimità, la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera pubblica, che consente appunto di avviare il relativo procedimento.Invero, con l'atto dichiarativo della pubblica utilità, ch’è dunque il primo atto della procedura espropriativa a sua volta conclusivo di un’autonoma fase procedimentale, il diritto soggettivo del privato affievolisce ad interesse legittimo e si costituisce, in capo all'amministrazione, il potere espropriativo.Nella fattispecie oggetto del presente giudizio, la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera deve effettivamente ricondursi, come correttamente ritenuto dal T.A.R., alla deliberazione di approvazione del progetto esecutivo n. 255 in data 19 novembre 1998; e ciò per effetto del disposto dell’art. 17, comma 1, della L.R. Friuli – Venezia Giulia 31 ottobre 1986, n. 46 ( vigente all’epoca dell’assunzione della deliberazione stessa ), a norma del quale “relativamente alle opere pubbliche da realizzarsi nel territorio regionale, la dichiarazione di pubblica utilità e la dichiarazione di urgenza ed indifferibilità dei relativi lavori sono implicite nell'atto di approvazione del progetto esecutivo dalla data in cui lo stesso diviene efficace ai sensi di legge”; e tale atto, con il quale si qualifica l’opera come di pubblico interesse anche ai fini di un’eventuale necessità espropriativa ( e che proprio per questo rappresenta “la guarentigia prima e fondamentale del cittadino e nel contempo la ragione giustificatrice del suo sacrificio nel bilanciamento degli interessi del proprietario alla restituzione dell’immobile ed in quello pubblico al mantenimento dell’opera pubblica per la funzionale sociale della proprietà”: Corte Cost., n. 90/1866; Cass., sez. un., n. 4423/1977 e n. 118/1978; Cass., sez. I, n. 14606/2009 ), deve considerarsi lesivo per i proprietarii delle aree interessate, con conseguente ònere di tempestiva impugnazione anche ai fini dell’eventuale annullamento, in virtù del noto effetto caducante determinato dalla sua eliminazione dal mondo della realtà giuridica, del decreto di espropriazione successivamente adottato, che, com’è risaputo, deve risultare sorretto da valida ed efficace dichiarazione di pubblica utilità, la quale, in quanto atto immediatamente ed autonomamente lesivo della sfera giuridica del destinatario, deve essere tempestivamente impugnato, mentre il decreto di esproprio conclusivo della procedura, non svolgendo ( a differenza degli atti terminali delle procedure concorsuali ) un ruolo approvativo di tali pregressi provvedimenti, non può consentire, esso, la deduzione, per la prima volta, di censure - ormai divenuti tardive – rivolte in realtà avverso atti presupposti di apposizione del vincolo o di approvazione del progetto, che siano divenuti ormai inoppugnabili.»

Sintesi: L’autonomia ed il carattere immediatamente lesivo della dichiarazione di pubblica utilità, conseguono alla sua idoneità ad assoggettare concretamente ed immediatamente i beni individuati come occorrenti alla realizzazione dell’opera pubblica. Di qui la necessità della relativa impugnativa nel termine di decadenza decorrente dalla notifica o, in mancanza, dalla sua conoscenza.

Estratto: «E’ fondata, ad avviso del Collegio, l’eccezione di tardività del ricorso sollevata da T.A.V. s.p.a., con conseguente irricevibilità del proposto gravame.Giova premettere, in via generale, che la dichiarazione di pubblica utilità costituisce, nel quadro del complesso procedimento espropriativo, una distinta fase procedimentale. Essa ha natura discrezionale e si configura come atto presupposto rispetto al successivo decreto. In quanto provvedimento autonomo, esso è idoneo a determinare immediatamente effetti lesivi nella sfera giuridica dei terzi. Di qui la necessità della sua tempestiva impugnazione, senza attendere la emanazione del provvedimento espropriativo (cfr. T.A.R. Bari, II Sezione, 26 aprile 2002 n. 2187; T.A.R. Napoli, V Sezione, 8 luglio 2009 n. 3788). L’autonomia ed il carattere immediatamente lesivo della dichiarazione di pubblica utilità conseguono alla sua idoneità ad assoggettare concretamente ed immediatamente i beni individuati come occorrenti alla realizzazione dell’opera pubblica. Di qui la necessità della relativa impugnativa nel termine di decadenza decorrente dalla notifica o, in mancanza, dalla sua conoscenza (cfr. Cons. Stato, IV Sezione, 22 giugno 1993 n. 626 e 27 maggio 2002 n. 2924). Consegue a quanto esposto, che la mancata tempestiva impugnazione della dichiarazione di pubblica utilità determina la preclusione a dedurre in sede di ricorso contro atti ad essa successivi motivi in realtà attinenti ad asseriti vizi della dichiarazione stessa (cfr. T.A.R. Lazio, I Sezione, 26 luglio 2006 n. 6425 e Cons. Stato, IV Sezione, 12 agosto 2005 n. 4367).»

Sintesi: La dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, in quanto atto immediatamente e autonomamente lesivi della sfera giuridica del destinatario, deve essere tempestivamente impugnata.

Estratto: «Né può ipotizzarsi che la mancata prova della notifica del decreto di proroga biennale dell’occupazione e del decreto di espropriazione del 2004 possa rimettere in termini la parte ricorrente ai fini della contestazione degli atti presupposti relativi al piano di edilizia popolare e alla connessa dichiarazione implicita di pubblica utilità degli interventi. Il nesso di connessione e presupposizione che lega tra loro gli atti della sequenza procedurale ablatoria, culminante nell’espropriazione, infatti, ha carattere monodirezionale e non biunivoco, come è tipico, invece, delle procedure concorsuali (gare d’appalto, concorsi a posti di pubblico impiego, etc.), dove l’atto finale approvativo della graduatoria riassume in sé tutta la precedente sequenza procedimentale e consente per conseguenza (entro certi limiti) la deduzione per la prima volta dei vizi propri degli atti preparatori “a monte” rimasti inoppugnati (si dice, ad esempio, che l’aggiudicazione provvisoria può, ma non deve essere immediatamente impugnata, ben potendo le relative censure essere portate per la prima volta avverso l’atto di approvazione definitiva, avente, per l’appunto, questa peculiare caratteristica di riassumere in sé e fare propria l’intera sequenza degli atti di gara). Nel caso della procedura ablatoria, invece, benché sul decreto conclusivo di definitiva espropriazione ben possano riverberarsi i vizi degli atti “a monte”, se ritualmente impugnati, con effetti, a seconda dei casi, solo invalidanti o addirittura caducanti, non v’è dubbio sulla necessità che gli atti presupposti, quali la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, in quanto atti immediatamente e autonomamente lesivi della sfera giuridica del destinatario, debbano essere tempestivamente impugnati, mentre il decreto di esproprio conclusivo della procedura, non svolgendo (a differenza degli atti terminali della procedure concorsuali) un ruolo approvativo di tali pregressi provvedimenti, non può consentire, esso, la deduzione per la prima volta di censure – ormai divenuti tardive – di atti presupposti di apposizione del vincolo o di approvazione del progetto che siano divenuti ormai inoppugnabili.»

Sintesi: Il provvedimento contenente la dichiarazione di pubblica utilità, consentendo di avviare il procedimento ablatorio, è autonomamente lesivo.

Estratto: «I.2. Ciò posto la Sezione rileva che con la delibera impugnata in primo grado, n. 1601 del 30 ottobre 1995, la Giunta Municipale del Comune di Cerignola ha in realtà approvato il progetto esecutivo per la costruzione dell’impianto consortile di discarica controllata in località Forcone di Cafiero, dichiarando i lavori urgenti, indifferibili e di pubblica utilità ai sensi della legge 3 gennaio 1978, n. 1, e fissando contestualmente i termini di inizio e termine dei lavori e delle procedure esecutive.Sebbene non possa condividersi l’assunto dell’appellata amministrazione comunale, secondo cui tale deliberazione costituirebbe una mera presa d’atto, vincolata e priva di una autonoma volontà provvedimentale, di altri provvedimenti amministrativi, in particolare di quelli citati, dal momento che essa è autonomamente lesiva quanto meno perché contiene la dichiarazione di pubblica utilità, di indifferibilità e di urgenza dei lavori per la realizzazione della scarica, consentendo di avviare quindi il procedimento ablatorio (il che rende infondata la eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio per la mancata impugnazione degli (indicati) atti presupposti, non può tuttavia negarsi che essa contenga l’approvazione di un progetto esecutivo di opera pubblica e rientri, pertanto, giusta quanto correttamente rilevato dai primi giudici, proprio nella competenza della organo giuntale e non già in quella dell’organo consiliare, secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale dal quale non si ravvisa alcun motivo di discostarsi (C.d.S., sez. IV, 5 febbraio 1999, n. 110; 27 marzo 2002, n. 1742; 19 ottobre 2004, n. 6714; 26 aprile 2006, n. 2992).Secondo quanto previsto dal secondo comma dell’articolo 35 della legge 8 giugno 1990, n. 142, appartengono alla competenza della giunta comunale gli atti che non siano riservati per legge al consiglio comunale, cui spetta l’adozione di atti di programmazione e di indirizzo, tra cui non può annoverarsi l’approvazione dei progetti di opera pubblica, tanto più che nel caso di specie la localizzazione e l’individuazione dei siti di discarica appartiene, ai sensi dell’articolo 9, comma 3, della legge regionale 13 agosto 1993, n. 17, all’amministrazione provinciale.»

Sintesi: La dichiarazione di pubblica utilità ha l’effetto di sottoporre il bene al regime di espropriabilità, ponendosi come presupposto dell’espropriazione, con la conseguenza che, incidendo direttamente sulla sfera giuridica del destinatario, è immediatamente lesiva e, come tale, è autonomamente impugnabile.

Estratto: «La dichiarazione di pubblica utilità ha l’effetto di sottoporre il bene al regime di espropriabilità, ponendosi come presupposto dell’espropriazione, con la conseguenza che, incidendo direttamente sulla sfera giuridica del destinatario, è immediatamente lesiva e, come tale, è autonomamente impugnabile (ex multis: Cons. Stato, IV, 30 dicembre 2006, n. 8261). Anzi, le fasi successive, quali l’occupazione d’urgenza e il decreto di espropriazione, hanno carattere solo attuativo di una scelta precedentemente compiuta.Ne consegue che la mancata tempestiva impugnazione dell’atto con cui è stata dichiarata la pubblica utilità dell’opera, con apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, determina la preclusione a dedurre in sede di ricorso contro gli atti ad essa conseguenti motivi attinenti ad asseriti vizi della dichiarazione stessa.Infatti, costituisce espressione di uno dei principi cardine della giustizia amministrativa quello per cui, in sede di impugnazione di un provvedimento, non sono più contestabili i vizi di un atto presupposto, ove questo fosse impugnabile ex se, ma non sia stato utilmente impugnato (ex multis: Ad. Plenaria Cons. Stato, 4 dicembre 1998, n. 1).L’azione impugnatoria proposta dalla ricorrente, pertanto, si rivela inammissibile per l’omessa impugnazione dell’atto presupposto al decreto di occupazione d’urgenza, costituito dal decreto commissariale di approvazione del Piano delle Opere con cui, secondo quanto indicato nel decreto impugnato, è stato apposto per l’intervento in discorso, ai sensi dell’art. 1, co. 2, lett. a), dell’O.P.C.M. 3489/2005, vincolo preordinato all’esproprio e né è dichiarata la pubblica utilità, l’indifferibilità e l’urgenza.Né può sostenersi che la lesione della posizione giuridica della ricorrente si sia manifestata, in ragione della corrispondenza medio tempore intercorsa con altre amministrazioni, soltanto con la delibera di occupazione d’urgenza dell’area; ciò in quanto la dichiarazione di pubblica utilità non può essere considerata un atto meramente preparatorio del procedimento espropriativo e del conclusivo decreto di espropriazione, trattandosi invece di atto necessario e presupposto tanto del provvedimento d’occupazione d’urgenza che del decreto di espropriazione e, in quanto tale, come evidenziato, immediatamente lesivo e, quindi, impugnabile (ex multis: Cons. Stato, IV, 12 agosto 2005, n. 4367).»

Sintesi: La dichiarazione di pubblica utilità costituisce il momento terminale di una procedura autonoma e distinta; ha efficacia immediatamente lesiva del diritto dominicale e comporta l'insorgenza dell'interesse del proprietario a far valere (nei consueti termini di decadenza), i vizi di cui è affetta la relativa determinazione dell'acquisizione autoritativa del suo immobile.

Estratto: «Ma dall'altro, l'accertata e dichiarata esistenza del pubblico interesse alla realizzazione di una data opera su beni determinati assolve alla funzione di creare per questi un vincolo di indisponibilità (c.d. affievolimento del diritto di proprietà) di quelli che devono concorrere a costituire l'opera pubblica, che pone l'amministrazione in grado di esercitare detto potere mediante lo svolgimento del procedimento espropriativo; e consente all'espropriante di pervenire alla fase della procedura in cui gli è giuridicamente possibile l'apprensione dell'immobile privato, naturalmente avvalendosi degli istituti appositamente previsti dalla legge quali l'occupazione temporanea e d'urgenza, ovvero il consenso del proprietario, la cessione volontaria dell'immobile o lo stesso decreto ablativo. Con la conseguenza, più volte evidenziata dal Consiglio di Stato che la dichiarazione di pubblica utilità costituisce il momento terminale di una procedura autonoma e distinta che assorbe tutte le valutazioni compiute in precedenza dai competenti organi sui diversi elementi costitutivi delle opere da realizzare nonché sulle aree prescelte per la loro attuazione assoggettate ai relativi vincoli, - ed ha efficacia immediatamente lesiva del diritto dominicale, comportando l'insorgenza dell'interesse del proprietario a far valere (nei consueti termini di decadenza) i vizi di cui è affetta la relativa determinazione dell'acquisizione autoritativa del suo immobile.»

Sintesi: La dichiarazione di pubblica utilità ha come effetto quello di sottoporre il bene al regime di espropriabilità, determinando l'affievolimento del diritto di proprietà e ponendosi come presupposto dell'espropriazione; incidendo direttamente sulla sfera giuridica del proprietario, è immediatamente lesiva e, come tale, viene comunemente ritenuta autonomamente impugnabile.

Estratto: «Ed invero, la dichiarazione di pubblica utilità ha come effetto quello di sottoporre il bene al regime di espropriabilità, determinando l'affievolimento del diritto di proprietà e ponendosi come presupposto dell'espropriazione. Essa, pertanto, incidendo direttamente sulla sfera giuridica del proprietario, è immediatamente lesiva e, come tale, viene comunemente ritenuta autonomamente impugnabile.In termini procedimentali, pertanto, la dichiarazione di pubblica utilità non è un subprocedimento del procedimento espropriativo, ma è un procedimento autonomo, che si conclude con un atto di natura provvedimentale, immediatamente impugnabile. Non giova, in contrario, richiamare la norma che non prevede la “partecipazione” per i procedimenti concernenti l'approvazione di strumenti urbanistici generali.. Se il giusto procedimento, infatti, è un criterio di orientamento per il legislatore e l'interprete, non è dato comprendere come un'esclusione riferita ai procedimenti di pianificazione possa essere estesa anche ai procedimenti ablatori, ed in particolare alla dichiarazione di pubblica utilità, da essi del tutto autonomi, anche se attuativi delle previsioni degli strumenti urbanistici generali.Vero è che la partecipazione che si attua nei procedimenti di pianificazione in ordine alla destinazione urbanistica delle singole aree involge la parte essenziale della potestas decidendi degli enti territoriali competenti, ma è altrettanto certo che non la esaurisce. Ed infatti, se la destinazione urbanistica dell'area è questione già definita in sede di pianificazione attuativa, il progetto dell'opera pubblica e la sua localizzazione di dettaglio sono altrettanti oggetti di potere amministrativo sui quali il contraddittorio degli interessati può apportare elementi di valutazione non marginali, ai fini della proporzionalità e del buon andamento dell'azione amministrativa, specialmente ove esistano situazioni di interesse qualificato nelle quali una determinata ma non ineluttabile compressione del diritto di proprietà può implicare un sacrificio sproporzionato rispetto all'interesse pubblico perseguito. E’ del resto indubbio che, con l’entrata in vigore della legge 7 agosto 1990 n. 241, l’istituto della partecipazione, in passato limitato a sporadici casi, è stato esteso alla generalità dei procedimenti amministrativi, eccezion fatta per talune specifiche ipotesi fra le quali non rientra quella di che trattasi (art. 13 citata L. n°241/1990).In tal modo il legislatore ha introdotto, in via generalizzata, nell’ordinamento il principio del giusto procedimento, in base al quale la definizione del pubblico interesse deve avvenire attraverso il contraddittorio con i portatori dei contrapposti interessi coinvolti dall’esercizio del potere. E naturalmente affinché gli interessati possano esercitare la propria pretesa partecipativa, occorre che siano resi edotti della pendenza del procedimento, finalità a cui risponde la comunicazione di avvio del procedimento che l’autorità procedente è tenuta a dare personalmente ai soggetti nei cui confronti il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti e a quelli che per legge debbono intervenirvi (art. 7 della citata L. n°241/1990). In questa nuova ottica, nella quale la dialettica procedimentale assurge a presupposto del corretto esplicarsi dell’azione amministrativa, escludere l’applicazione della norma sulla comunicazione di avvio del procedimento alla dichiarazione di pubblica utilità equivarrebbe ad “espungere” dall’ambito del giusto procedimento, fuori dai casi previsti dalla legge, un procedimento amministrativo autonomo. Né ora, nell’attuale contesto normativo diretto a garantire la partecipazione, potrebbe valere a tal fine una partecipazione differita, successiva alla dichiarazione di pubblica utilità e all’occupazione d’urgenza. Questa, infatti, oltre a intervenire in una situazione di fatto (il più delle volte) irreversibile resterebbe comunque esterna allo sviluppo procedimentale della dichiarazione di pubblica utilità, che risulterebbe priva di garanzia partecipativa” (Cons. Stato A.P. 15/9/1999 n°14 in termini anche T.A.R. Sardegna 30/12/1999 n°1677; idem n.8/2001). Ed invero, una volta compiuta la definitiva scelta sull’opera pubblica da realizzare e sul sito ove ubicarla e, conseguentemente, dichiarata la pubblica utilità della stessa, ben poco rimarrebbe da obiettare al privato espropriando, il cui intervento potrebbe ormai avere solo il diverso scopo di indurre l’amministrazione a tornare sui propri passi, con evidente pregiudizio, tra l’altro, ove la prospettazione fosse ritenuta meritevole di considerazione e da accogliere, di quell’esigenza di celerità dell’azione amministrativa che, sola, aveva giustificato la compressione della garanzia partecipativa, in passato assicurata dal procedimento preordinato alla dichiarazione di pubblica utilità esplicita. Poiché nel caso di specie non risulta che la delibera di Giunta 12 febbraio 1998 n. 18, con la quale è stata dichiarata la pubblica utilità delle opere di urbanizzazione del PIP sia stata preceduta dall’avviso di inizio del procedimento, così da consentire ai ricorrenti di esplicare la propria pretesa partecipativa, la dichiarazione di pubblica utilità che ne consegue è illegittima e va, pertanto annullata.»