Inammissibile il mutamento della causa petendi nel processo amministrativo d'appello

GIUDIZIO --> IMPUGNAZIONE --> DECISIONE GIUDIZIALE --> APPELLO --> PROCESSO AMMINISTRATIVO

Sintesi: Sono inammissibili i motivi di impugnazione proposti per la prima volta in grado di appello e l'effetto devolutivo dell'appello non esclude affatto l'obbligo dell'appellante, affermato dall'art. 101 comma 1, c.p.a., di indicare nell'atto di appello le specifiche critiche rivolte alla sentenza impugnata, con conseguente inammissibilità di una mera riproduzione delle doglianze articolate nel ricorso introduttivo del giudizio, dovendo indicare la parte soccombente, quando adisce il Giudice di appello, le ragioni per le quali le conclusioni cui il primo Giudice è pervenuto non sono condivisibili.


Estratto: «2.- Premette la Sezione che, per costante e consolidata giurisprudenza (Consiglio di Stato, sez. VI, 28 dicembre 2011, n. 6878), sono inammissibili i motivi di impugnazione proposti per la prima volta in grado di appello, nonché che (ex multis Consiglio di Stato, sez. IV, 27 dicembre 2011, n. 6863) l'effetto devolutivo dell'appello non esclude affatto l'obbligo dell'appellante, affermato dall'art. 101 comma 1, c.p.a., di indicare nell'atto di appello le specifiche critiche rivolte alla sentenza impugnata, con conseguente inammissibilità di una mera riproduzione delle doglianze articolate nel ricorso introduttivo del giudizio, dovendo indicare la parte soccombente, quando adisce il Giudice di appello, le ragioni per le quali le conclusioni cui il primo Giudice è pervenuto non sono condivisibili.»

Sintesi: Nel processo amministrativo di appello, il mutamento della causa petendi è inammissibile, come è pure inammissibile l’introduzione nello stesso grado di nuove richieste di ulteriori mezzi di prova: tali principi sono stati ora espressamente codificati nell’art. 104, commi 1 e 2, cod. proc. amm., ma anche in precedenza la corrispondente disciplina contenuta nell’art. 345 cod. proc. civ. era reputata dall’unanime giurisprudenza perfettamente applicabile anche al giudizio amministrativo d’appello.

Estratto: «4.2. Va innanzitutto evidenziato che, come a ragione hanno dedotto le parti appellate, nel processo amministrativo di appello il mutamento della causa petendi è inammissibile, come è pure inammissibile l’introduzione nello stesso grado di nuove richieste di ulteriori mezzi di prova.Tali principi sono stati ora espressamente codificati nell’art. 104, commi 1 e 2, cod. proc. amm., ma anche all’epoca della proposizione dell’appello qui disaminato la corrispondente disciplina contenuta nell’art. 345 cod. proc. civ. era reputata dall’unanime giurisprudenza perfettamente applicabile anche al giudizio amministrativo d’appello (cfr. al riguardo, ex plurimis, Cons. Stato, Sez. VI, 15 giugno 2011 n. 3642), dovendo oltretutto ritenersi incluse nel divieto di ammissione di nuovi mezzi di prova in appello anche le prove cc.dd. “precostituite”, ossia i documenti la cui produzione è subordinata, al pari delle prove cc.dd. “costituende”, alla verifica della sussistenza di una causa non imputabile alla parte che le produce e che abbia impedito alla parte medesima la produzione nel primo grado di giudizio, ovvero alla valutazione della loro indispensabilità da parte del giudice adito (cfr., ad es., Cons. Stato, Sez. V, 18 novembre 2011 n. 6067).Nel caso di specie, la parte appellante ha invero prodotto nel presente grado di giudizio una perizia di parte a firma del Geom. D.L.-P., dalla quale risulterebbe l’avvenuta utilizzazione, sia per il rilascio dell’originaria concessione edilizia n. 130 del 2003, sia per il rilascio del permesso di costruire in sanatoria n. 167 del 2006, della sola particella n. 334/a, divenuta quindi n. 334 e che sarebbe stata sempre di esclusiva proprietà di F.A., senza quindi mai richiamare la particella n. 334/b che è invece di proprietà esclusiva di F.R..Tale produzione di F.A. e la relativa prospettazione in diritto risultano, pertanto, intrinsecamente inammissibili e contraddicono sia il contenuto della perizia giurata a firma dell’Arch. G.G., allegata nell’interesse del medesimo F.A. agli atti dell’originario ricorso da lui proposto innanzi al T.A.R. per la Campania, sia la tesi in diritto conseguentemente ivi sviluppata dall’attuale appellante. Dinanzi a tale mutatio libelli, non consentita dalla legge processuale, discende pure l’improponibilità nella presente sede di giudizio di una consulenza tecnica d’ufficio idonea a supportare le inammissibili prospettazioni e produzioni dell’appellante.»

Sintesi: Nel processo amministrativo non possono trovare applicazione pedissequa i principi enunciati dalla Cassazione in tema di erronea scelta del rito da parte del giudice.

Estratto: «7. Quanto alla ulteriore questione, - se l’errore del giudice di primo grado, consistente nell’applicare il rito ordinario in luogo di quello speciale, possa far considerare consequenziale e scusabile l’errore della parte che propone appello rispettando i termini del rito ordinario anziché quelli del rito speciale...
[...omissis...]

GIUDIZIO --> IMPUGNAZIONE --> DECISIONE GIUDIZIALE --> APPELLO --> PROCESSO AMMINISTRATIVO --> ANNULLAMENTO CON RINVIO

Sintesi: Il motivo di appello con il quale si ripropone una eccezione inerente alla non integrità del contraddittorio in I grado deve necessariamente essere esaminato per primo, e ciò pur in presenza di ulteriori motivi di appello con i quali si ripropongono ulteriori eccezioni di inammissibilità.

Estratto: «Il Collegio ritiene, innanzi tutto, che il motivo di appello con il quale si ripropone una eccezione inerente alla non integrità del contraddittorio in I grado debba necessariamente essere esaminato per primo (e difatti, in tale ordine logico esso è stato proposto), e ciò pur in presenza di ulteriori motivi di appello con i quali si ripropongono ulteriori eccezioni di inammissibilità, per difetto di interesse dei ricorrenti e per tardività del ricorso.Ed infatti, se è vero che un’eventuale accoglimento di uno di tali ulteriori motivi di impugnazione (sub lett. b) e c) dell’esposizione in fatto), comporterebbe la definitiva chiusura della lite pendente (con ciò rendendo irrilevante la chiamata in giudizio dell’ulteriore controinteressato), è altrettanto vero che una pronuncia che, al contrario, ne escludesse la fondatezza verrebbe assunta anch’essa in difetto di integrità di contraddittorio. In tal modo, si riproporrebbe, nel giudizio di appello, il medesimo vizio lamentato per il giudizio di primo grado, con l’effetto di privare l’ulteriore controinteressato (una volta evocato in giudizio) della possibilità di far valere altre ragioni a supporto di una propria eccezione di inammissibilità (per difetto di interesse o per tardività del ricorso) identica a quella già proposta (e sulla quale si sarebbe intanto formato giudicato interno).»

Sintesi: Il giudice di appello è tenuto a rinviare la causa al primo giudice, allorché il contraddittorio non è stato ritualmente instaurato nei confronti dei soggetti, le cui posizioni risultino lese dall’atto impugnato.

Sintesi: Nella ipotesi in cui il giudizio di primo grado si sia svolto a contraddittorio non integro, ciò che, per effetto della restituzione degli atti viene censurato non è la sola pronuncia del giudice, ma l’intero svolgimento del giudizio che non ha visto, in palese lesione dell’art. 111 Cost., la piena partecipazione e quindi l’esplicazione del diritto di difesa costituzionalmente garantito, di tutte le parti cui la controversia pertiene.

Sintesi: Nel caso di annullamento di sentenza di primo grado resa a contraddittorio non integro, nel corso del nuovo giudizio di primo grado non può essere utilizzata una c.t.u. in precedenza disposta e le risultanze della medesima, in quanto tale mezzo di prova è stato espletato in violazione dell'art. 101 c.p.c. e del diritto di difesa.

Sintesi: Una volta annullata la sentenza con rinvio al giudice di primo grado per violazione del principio del contraddittorio, il nuovo giudizio non costituisce, per il tramite della riassunzione, una prosecuzione di quello già a suo tempo instaurato, di modo che il nuovo giudice debba ritenersi in qualche misura astretto dalle determinazioni assunte o dagli adempimenti istruttori svolti nel precedente giudizio.

Estratto: «5. Come si è avuto modo di evidenziare nella precedente esposizione in fatto, questo Consiglio di Stato, con sentenza 4 maggio 2009 n. 2790, ha annullato la sentenza n. 2645/2008, pronunciata dal TAR per il Veneto, con rinvio al primo grado “per l’integrazione del contraddittorio nei confronti della Comunanza delle Regole Ampezzane”.La nuova pronuncia resa nel giudizio di I grado - precisato, innanzi tutto, che la controversia avrebbe potuta essere decisa indipendentemente dalla CTU (divenendo quindi irrilevante il decidere in ordine alla utilizzabilità della medesima in quanto disposta in giudizio conclusosi con sentenza annullata) – ha completamente ribaltato l’esito del giudizio di cui alla precedente sentenza TAR Veneto n. 2645/2008 (quest’ultima di natura interlocutoria, ma di parziale decisione della controversia e, in sostanza, del punto centrale della stessa). Infatti, la precedente sentenza aveva già disposto l’annullamento del PRG del Comune di Cortina d’Ampezzo nella parte in cui esso prevede che l’edificazione sia consentita soltanto nelle 8 aree, separate tra di loro, di proprietà comunale e delle Regole, senza individuare al riguardo una zona territoriale omogenea.Per il tramite dei due ricorsi in appello, e con i motivi sopra indicati, si lamenta:- per un verso, un “erroneo espletamento della potestas iudicandi nel giudizio di rinvio”, nel senso che, nel caso di specie, poiché il rinvio è stato disposto solo per integrare il contraddittorio, “il giudice doveva limitarsi da una parte ad ordinare detta integrazione (come ha fatto) e dall’altra, ed all’esito, tenere conto degli effetti da ciò derivanti sul decisum, e cioè della incidenza della posizione giuridica sostanziale., . . in ordine alla res in contestazione”;- per altro verso, la non motivata nuova decisione del giudice di I grado, che avrebbe dovuto “esplicitare e congruamente motivare la eventuale nuova e diversa valutazione sia con riferimento alle risultanze processuali sia con riferimento alle statuizioni già rese”;- per altro verso ancora, una totale “liquidazione” della CTU e delle conclusioni alle quali essa era pervenuta, potendosi peraltro tali conclusioni “ritenere ancora valide in quanto rese tra le medesime parti del giudizio poi riassunto innanzi al TAR”.Orbene, occorre osservare che l’art. 35 l. n. 1034/1971, applicabile ratione temporis, prevede:“Se il Consiglio di Stato accoglie il ricorso per difetto di procedura o per vizio di forma della decisione di primo grado, annulla la sentenza impugnata e rinvia la controversia al tribunale amministrativo regionale. Il rinvio ha luogo anche quando il Consiglio di Stato accoglie il ricorso contro la sentenza con la quale il tribunale amministrativo regionale abbia dichiarato la propria incompetenza. In ogni altro caso, il Consiglio di Stato decide sulla controversia. In ogni caso di rinvio, il giudizio prosegue innanzi al tribunale amministrativo regionale, con fissazione d'ufficio dell'udienza pubblica, da tenere entro trenta giorni dalla comunicazione della sentenza con la quale si dispone il rinvio. Le parti possono depositare atti, documenti e memorie sino a tre giorni prima dell'udienza”.Attualmente, l’art. 105 Cpa prevede, tra l’altro:“1. Il Consiglio di Stato rimette la causa al giudice di primo grado soltanto se è mancato il contraddittorio oppure è stato leso il diritto di difesa di una delle parti, ovvero dichiara la nullità della sentenza, o riforma la sentenza che ha declinato la giurisdizione o ha pronunciato sulla competenza o ha dichiarato l’estinzione o la perenzione del giudizio”. Già in relazione al previgente art. 35 l. n. 1034/1971 cit., la giurisprudenza aveva pacificamente affermato che il giudice di appello è tenuto a rinviare la causa al primo giudice, allorché il contraddittorio non è stato ritualmente instaurato nei confronti dei soggetti, le cui posizioni risultino lese dall’atto impugnato (Cons. Stato, sez. VI, 15 luglio 2010 n. 4578; Cons. giust. amm. Sicilia, 16 settembre 2010 n. 1218).Orbene, nella ipotesi in cui il giudizio di I grado si sia svolto a contraddittorio non integro, ciò che, per effetto della restituzione degli atti viene censurato non è la sola pronuncia del giudice, ma l’intero svolgimento del giudizio che non ha visto, in palese lesione dell’art. 111 Cost. (che assicura lo svolgimento del processo “nel contraddittorio tra le parti”), la piena partecipazione (e quindi l’esplicazione del diritto di difesa costituzionalmente garantito), di tutte le parti cui la controversia pertiene.Giova, a tal fine, ricordare che l’art. 101 c.p.c. inerente al “principio del contraddittorio” (del quale costituisce esplicitazione nel processo amministrativo l’art. 27 Cpa), e che costituisce sul punto applicazione del richiamato art. 111 Cost., prevede che “il giudice, salvo che la legge disponga diversamente, non può statuire sopra alcuna domanda se la parte contro la quale è proposta non è stata regolarmente citata e non è comparsa” Dalle considerazioni ora esposte, che attengono a precisi aspetti attuativi del principio costituzionale del “giusto processo”, discende che non può essere utilizzata, nel corso del “nuovo” giudizio di I grado – conseguente all’annullamento con rinvio della sentenza conclusiva di detto grado di giudizio - una consulenza tecnica in precedenza disposta (e le risultanze della medesima), e ciò in quanto tale mezzo di prova è stato espletato a contraddittorio non integro e, quindi, in accertata violazione del diritto di difesa.Come ha avuto modo di affermare anche la Corte di Cassazione (sez. II, 23 febbraio 2011 n. 4401), enunciando un principio certamente applicabile anche nel presente giudizio, se nel corso di un giudizio di primo grado sia stata dichiarata la nullità di una consulenza tecnica d'ufficio perché espletata in difetto dell'integrità del contraddittorio, il giudice di appello non può fondare la sua decisione sulle risultanze della c.t.u. dichiarata nulla ed inutilizzabile ma deve, per non incorrere nella violazione dei principi del contraddittorio e del diritto di difesa, statuire sul merito della controversia esclusivamente sulla scorta della c.t.u. conseguentemente rinnovata e delle altre prove legittimamente acquisite a contraddittorio integro. Né contraddice tale conclusione la circostanza che il soggetto nei confronti del quale era stata omessa la instaurazione del contraddittorio, non abbia inteso costituirsi nel riassunto giudizio di I grado, posto che il diritto ad agire e resistere in giudizio (e le modalità concrete di esercizio del medesimo) attengono all’inviolabile diritto di difesa e, da ciò, il giudice non può né trarre “argomenti di prova”, né più specificamente – e con riferimento al caso di specie – ritenere quindi utilizzabili le conclusioni di una CTU espletatasi in difetto di contraddittorioOccorre inoltre osservare che, una volta annullata la sentenza con rinvio al giudice di I grado, il nuovo giudizio non costituisce, per il tramite della riassunzione, una “prosecuzione” di quello già a suo tempo instaurato, di modo che il (nuovo) giudice debba ritenersi in qualche misura astretto dalle determinazioni assunte (o dagli adempimenti istruttori svolti) nel precedente giudizio.La radicale nullità di quest’ultimo, a causa del constatato difetto di instaurazione del contraddittorio e quindi della violazione del diritto di difesa, esclude tale possibile conclusione. Il giudizio instaurato a contraddittorio integro (si sia o meno costituita nel medesimo la parte per la prima volta correttamente evocata) rappresenta l’unico giudizio “valido” e, nell’ambito dello stesso, il (nuovo) giudice rappresenta il primo organo giudicante che esamina validamente la domanda proposta, ed egli è soggetto al proprio libero convincimento, ex art. 101 Cost. Ciò comporta anche che, qualora, nell’esaminare la controversia il (nuovo) giudice ritenga ininfluente un nuovo espletamento di consulenza tecnica d’ufficio - atteso che, secondo il proprio convincimento, la causa può essere decisa senza espletamento di mezzi istruttori - la decisione di prescindere dalla rinnovazione del mezzo istruttorio è pienamente assumibile. Tale decisione potrà essere certamente sottoposta a verifica, in sede di impugnazione, in presenza di specifico motivo, ed essere eventualmente censurata in relazione ad evidenziati profili di errores in procedendo e/o in iudicando, ma non certo per una presunta “contraddittorietà” con determinazioni eventualmente assunte nel precedente giudizio dichiarato nullo.Nel caso di specie – anche alla luce delle considerazioni che saranno di seguito esposte – la determinazione assunta dal Tribunale amministrativo, di prescindere da ogni CTU, appare corretta e pienamente condivisibile.D’altra parte, come affermato dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione (Sez. Un., 3 novembre 2008 n. 26373; sez. I, 9 giugno 2010 n. 13896; sez. III, 23 febbraio 2010 n. 4342), il giudice deve garantire anche il rispetto del fondamentale diritto ad una durata ragionevole del processo, evitando ogni ostacolo ad una celere definizione dello stesso, e quindi anche di disporre mezzi istruttori superflui, laddove ritenga, nel suo libero convincimento, che la causa possa essere decisa allo stato degli atti. E tanto ha fatto – in relazione ad una dichiarata irrilevanza di mezzi di prova, conseguentemente non disposti - la sentenza impugnata nella presente sede. Per le ragioni esposte, i motivi di appello riportati sub 1g), 2a) e 2b) dell’esposizione in fatto, devono essere rigettati.»

GIUDIZIO --> IMPUGNAZIONE --> DECISIONE GIUDIZIALE --> APPELLO --> PROCESSO AMMINISTRATIVO --> DIFETTO DI MOTIVAZIONE

Sintesi: Con specifico riferimento al processo amministrativo, fra i vizi caducanti della sentenza di primo grado non rileva l'eventuale difetto di motivazione, giacché il giudice d'appello è sempre chiamato a valutare tutte le censure, già prospettate in primo grado e puntualmente riproposte, con possibilità di rinnovare o modificare le argomentazioni, esposte nella pronuncia appellata.

Estratto: «Non rilevano invece, anche dopo l’entrata in vigore del codice del processo amministrativo, le censure di difetto di motivazione, anche per contraddittorietà o presunte carenze interpretative della sentenza, nella fattispecie prospettate sia col primo che col secondo motivo di gravame: il riferimento a “specifiche censure contro i capi della sentenza gravata”, contenuto nell’art. 101, comma 1, cod. proc. amm. (d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104, come successivamente integrato e modificato), non può infatti, con tale generica indicazione di contenuto, precludere l’effetto devolutivo dell’appello, né imporre, pertanto, nuove specifiche censure anche in assenza di vizi, propri della sentenza stessa; resta fermo inoltre che non rileva fra detti vizi – a fini caducanti – l’eventuale difetto di motivazione della sentenza stessa, essendo il giudice di appello sempre chiamato a valutare tutte le censure, già prospettate in primo grado e puntualmente riproposte, con possibilità di rinnovare o modificare le argomentazioni, esposte nella pronuncia appellata (cfr. in tal senso, per il principio, Cons. Stato, V, 13 febbraio 2009, n. 824 e 17 settembre 2012, n. 4915; VI, 24 febbraio 2009, n. 1081; III, 10 aprile 2012, n. 2057; IV, 19 settembre 2012, n. 4974).»