"Riduzione in pristino stato" quale risarcimento danni per occupazione illegittima

GIUDIZIO --> DOMANDA --> RISARCITORIA --> RIPARAZIONE PER EQUIVALENTE O IN FORMA SPECIFICA --> POTERI/DOVERI DELL'AMMINISTRAZIONE --> RESTITUZIONE

Sintesi: Rientra nella facoltà dell'amministrazione laddove ciò risulti meglio rispondere all’interesse pubblico, restituire ai proprietari i terreni occupati, nello stato in cui versavano al momento dell’occupazione, pur a fronte di domanda risarcitoria per equivalente da parte del proprietario.


Estratto: «In accoglimento della domanda volta ad ottenere il riconoscimento del diritto al risarcimento del danno e la condanna dell’Amministrazione alla corresponsione dello stesso, con sentenza n. 2300/10 questo Tribunale ha previsto che l’Amministrazione dovesse, previamente, esprimersi in ordine alla permanenza dell’interesse pubblico alla conservazione dell’opera e, quindi, calcolare il risarcimento del danno dovuto in base ai parametri assegnati.L’amministrazione, nonostante l’intervenuta notifica della sentenza, non ha provveduto alla valutazione dell’interesse pubblico all’acquisizione al patrimonio comunale del bene occupato e, conseguentemente, non ha adottato il provvedimento strumentale ad ottenere tale risultato ed ora si trova nell’impossibilità di farlo, per effetto della sopravvenuta dichiarazione di incostituzionalità dell’art. 43 del DPR 327/01 che consentiva la regolarizzazione della situazione proprietaria dei beni occupati senza titolo.Ciononostante, considerato che la ricorrente non ha chiesto la restituzione dei fondi, il venir meno della norma non preclude di per sé il soddisfacimento della domanda risarcitoria, ma impone di individuare una soluzione che consenta di ottenere, a fronte della corresponsione del risarcimento del danno, un titolo legittimante il Comune alla trascrizione della proprietà dei terreni occupati, laddove lo stesso intenda mantenere nella disponibilità pubblica i terreni in questione.Come già evidenziato nella sentenza di cui si chiede l’esecuzione (invero, la domanda di sospensione della stessa, proposta dal Comune di Treviglio è stata dichiarata inammissibile con Ordinanza 15 dicembre 2010, n. 5730 della Sez. IV del Consiglio di Stato), il primo, fondamentale ed ineliminabile (in quanto necessariamente prodromico alla corretta quantificazione del risarcimento del danno) adempimento imposto al Comune è rappresentato dalla valutazione della sussistenza di un interesse pubblico, concreto ed attuale, ad acquisire al patrimonio comunale i terreni di cui la ricorrente lamenta l’illegittima occupazione. Rientra nella facoltà del Comune, infatti, laddove ciò risulti meglio rispondere all’interesse pubblico, restituire ai proprietari i terreni occupati, nello stato in cui versavano al momento dell’occupazione. In tal caso il risarcimento non potrà che essere commisurato al danno subito negli ultimi cinque anni di occupazione antecedenti la proposizione della domanda risarcitoria, a condizione, però, che risulti dimostrato che l’occupazione abbia effettivamente comportato l’impossibilità per la proprietà di trarre l’utilità derivante dalla disponibilità dei beni secondo la specifica destinazione degli stessi: condizione, quest’ultima, piuttosto difficile da provarsi nel caso di superfici già originariamente destinate dai proprietari ad uso strada e successivamente adibite a viabilità anche a seguito dell’occupazione.Pertanto si ribadisce l’obbligo, per il Comune intimato, di provvedere, entro 60 giorni dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza, all’adozione di un atto di accertamento dell’eventuale permanenza dell’interesse pubblico a mantenere la disponibilità del terreno.In caso di manifestazione di una volontà positiva in tal senso, il Comune dovrà provvedere, entro i successivi 30 giorni, alla redazione di una stima del risarcimento del danno, dando applicazione ai criteri risarcitori già puntualmente previsti nella sentenza n. 2300/10 con riferimento all’ipotesi dell’eventuale adozione di un provvedimento sanante ai sensi dell’art. 43 del DPR 327/01 (punto a) della motivazione).Peraltro, non essendo più possibile adottare un atto di tale contenuto ed essendo comunque necessario che alla corresponsione del danno in misura pari al valore del terreno, corrisponda anche il trasferimento della proprietà del medesimo a favore dell’ente pubblico, all’atto della comunicazione della misura del risarcimento come sopra determinata dovranno essere assegnati 20 giorni entro i quali il soggetto proprietario dei terreni dovrà manifestare la propria disponibilità a sottoscrivere un atto di trasferimento della proprietà, a fronte della corresponsione del risarcimento del danno, gli oneri fiscali connessi al quale dovranno essere posti a carico dell’Amministrazione, con la sola eccezione della ritenuta fiscale del 20 % dovuta dal cedente sulle somme corrisposte a titolo di risarcimento del danno per le aree classificate come edificabili.Nel caso in cui il Comune, invece, manifestasse (entro i trenta giorni sopra indicati) la volontà di procedere alla reintegrazione della proprietà a favore della ricorrente, con conseguente assunzione degli oneri di riduzione in pristino stato ovvero la odierna ricorrente non intendesse trasferire la proprietà dei terreni occupati, a quest’ultima dovrà essere corrisposto un risarcimento pari al danno subito dalla ricorrente per la sola illegittima occupazione patita, escluso il controvalore dell’area che verrà restituita nella disponibilità del proprietario e nei limiti in cui sia possibile ritenere che l’occupazione pubblica abbia effettivamente precluso l’utilizzazione dei beni rispetto al’uso cui gli stessi erano destinati al momento dell’occupazione medesima.»

GIUDIZIO --> DOMANDA --> RISARCITORIA --> RIPARAZIONE PER EQUIVALENTE O IN FORMA SPECIFICA --> REINTEGRAZIONE IN FORMA SPECIFICA

Sintesi: In mancanza di acquisizione del bene illegittimamente occupato, il proprietario del fondo può chiederne la restituzione, fermo restando il diritto al risarcimento dei danni per il mancato godimento nei periodi di occupazione illegittima.

Estratto: «5. Alla luce delle considerazioni svolte, il ricorso per motivi aggiunti va accolto e il provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42 bis del Dpr n. 327 del 2001 adottato dal Comune di Fagnano Castello va annullato.Annullato l’atto di acquisizione con cui l’Amministrazione comunale avrebbe acquistato la proprietà del terreno su cui è stata realizzata l’opera pubblica, il Collegio deve esaminare la domanda risarcitoria proposta dal ricorrente nell’atto introduttivo, per essersi integrata la fattispecie dell’occupazione acquisitiva e per conseguente perdita della sua proprietà.In via preliminare, rileva il Tribunale che deve essere disattesa l’eccezione di prescrizione del diritto al risarcimento del danno sollevata dalla difesa dell’Amministrazione comunale, tenuto conto che la circostanza relativa all'occupazione illegittima del terreno del ricorrente e all'utilizzazione per la costruzione della scuola, come meglio si chiarirà nel prosieguo, non comporta la perdita della proprietà, ma costituisce comportamento illegittimo dal quale derivano effetti lesivi permanenti in capo al legittimo proprietario. Pertanto, fin quando dura l'occupazione del terreno, non solo non vi è luogo a ritenere possibile l'inizio del decorso di un termine per la prescrizione del diritto al risarcimento del danno derivante dall'illegittima occupazione, ma il proprietario è legittimato a chiederne la restituzione, salvi gli effetti dell'usucapione.6. Dall’esposizione in fatto, risulta che la domanda risarcitoria è diretta esclusivamente ad una tutela per equivalente, mediante la condanna dell’Amministrazione al pagamento di una somma di denaro corrispondente al valore venale del bene oggetto di occupazione, di cui parte ricorrente assume di avere perso la proprietà a seguito dell’irreversibile trasformazione del suolo, realizzata mediante l’esecuzione dell’opera pubblica.Giova in proposito richiamare i più recenti indirizzi giurisprudenziali in ordine alla problematica relativa all’acquisto della proprietà in capo al beneficiario dell’espropriazione, in virtù della c.d. accessione invertita.Il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 5189 del 2012, si è espresso nei termini seguenti: “Occorre invero dare atto della intervenuta espunzione dal nostro ordinamento dell’istituto dell’acquisizione de facto della proprietà in mano pubblica a seguito della realizzazione dell’opera.Questa Sezione ha già avuto modo di precisare (Cons. Stato Sez. IV 30 gennaio 2006 n. 290; idem 7 aprile 2010 n.1983) che l’intervenuta realizzazione dell’opera pubblica non fa venir meno l’obbligo di restituire al privato il bene illegittimamente appreso e ciò superando l’interpretazione che riconnetteva alla costruzione dell’opera pubblica e all’irreversibile trasformazione dello stato dei luoghi effetti preclusivi o limitativi della tutela in forma specifica del privato.La Corte Costituzionale con la sentenza 4 ottobre 2010 n. 293 recante declaratoria della illegittimità costituzionale dell’art. 43 del Testo unico sulle espropriazioni ha ritenuto che la realizzazione dell’opera pubblica non costituisca impedimento alla restituzione dell’area illegittimamente espropriata e ciò indipendentemente dalle modalità - occupazione acquisitiva o usurpativa - di acquisizione del terreno ( in tal senso anche Cons. Stato Sez. V 2 novembre 2011 n.5844).La presenza di un’opera pubblica sull’area illegittimamente occupata costituisce in sé un mero fatto, non in grado di assurgere a titolo di acquisto, come tale inidoneo a determinare il trasferimento della proprietà per cui solo il formale atto di acquisizione può essere in grado di limitare il diritto alla restituzione, non potendo rinvenirsi atti estintivi della proprietà in altri comportamenti, fatto o contegni” (sul superamento dell’istituto dell’occupazione acquisitiva, TAR Toscana, sez. I, 20 dicembre 2012 n. 2052; TAR Liguria, sez. I, 14 dicembre 2012 n. 1653; TAR Lazio, sez. II, 6 novembre 2012 n. 9052; Cons. St., sez. IV, 3 ottobre 2012 n. 5189)”.La prospettiva del superamento dell’istituto dell’occupazione acquisitiva è stata fatta propria anche dalla Corte di cassazione, cui è dovuta, in massima parte, l’elaborazione giurisprudenziale dello stesso istituto, che nella recente sentenza 28 gennaio 2013 n. 1804 ha richiamato le pronunce con la quale la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU) ha censurato le forme di “espropriazione indiretta” elaborate nell’ordinamento italiano, configurandole come illecito permanente perpetrato nei confronti di un diritto fondamentale dell’uomo, garantito dall’art. 1 del Protocollo addizionale n. 11 alla Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e sottolineando che giammai l’acquisizione del diritto di proprietà può conseguire a un illecito, nessuna rilevanza potendo assumere il dato fattuale dell’intervenuta realizzazione di un’opera pubblica sul terreno interessato ( sentenze Carbonara e Ventura c. Italia, 30 maggio 2000; Scordino c. Italia, 15 e 29 luglio 2004; Acciardi c. Italia, 19 maggio 2005; De Angelis c. Italia, 21 dicembre 2006; Pasculli c. Italia, 4 dicembre 2007).La Suprema Corte, riportando il testo del precedente ivi richiamato, ha ritenuto che non è più predicabile il principio “... secondo cui occupazione appropriativa per fini di pubblica utilità non seguita da espropriazione determina, comunque, l'acquisto della proprietà, in capo alla P.A., dell'area occupata per effetto della realizzazione dell'opera pubblica ...” e che “...ciò è confermato dalla presenza, nel sistema del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità (D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327), di una norma, l'art. 42-bis, aggiunto dal D.L. 6 luglio 2011, n. 98, art. 34, comma 1, conv., con mod., dalla L. 15 luglio 2011, n. 111, il quale, anche con riguardo ai fatti anteriori alla sua entrata in vigore, disciplina le modalità attraverso le quali, a fronte di una utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di pubblico interesse, è possibile - con l'esercizio di un potere basato su una valutazione degli interessi in conflitto - pervenire ad una acquisizione, non retroattiva, della titolarità del bene al patrimonio indisponibile della P.A., sotto condizione sospensiva del pagamento, al soggetto che perde il diritto di proprietà, di un importo a titolo di indennizzo”.Da qui la conclusione per la quale “Il trasferimento della proprietà privata in favore dell’Amministrazione può avvenire, oltre che a mezzo dello strumento negoziale o per usucapione, soltanto mediante il procedimento espropriativo ordinario o quello “espropriativo semplificato” previsto dall’art. 42 bis in via eccezionale” (Cass., sez. I, sentenza 28 gennaio 2013 n. 1804 cit.).Come ben messo in luce da questo Tribunale, con la recente sentenza emessa sul ricorso n. 856 del 2002, alla luce di questa evoluzione normativa e giurisprudenziale, la radicale trasformazione del suolo a seguito dell’occupazione di esso e della realizzazione dell’opera pubblica non determina l’estinzione del diritto del proprietario né, correlativamente, l’acquisto della proprietà in capo all’Amministrazione o al beneficiario dell’espropriazione.L’acquisto della proprietà in capo all’Amministrazione può avvenire, oltre che per via negoziale, solo a seguito di procedimento espropriativo ovvero in virtù dello strumento di cui all’art. 42 bis del Dpr n. 327 del 2001.Altrimenti, il proprietario del fondo può chiederne la restituzione, fermo restando il diritto al risarcimento dei danni per il mancato godimento nei periodi di occupazione illegittima.»

Sintesi: L'esercizio del diritto alla restituzione del bene illegittimamente occupato non è subordinato all'impugnazione degli atti del procedimento espropriativo, non portato a termine con l'emissione del decreto di espropriazione.

Estratto: «2.3. Ciò chiarito, e venendo ora al caso di specie, reputa il Collegio che, avuto riguardo alla previsione del cennato art. 42 bis, l'esercizio del diritto alla restituzione del bene da un lato non è subordinato all'impugnazione degli atti del procedimento espropriativo non portato a termine con l'emissione del decreto di espropriazione...
[...omissis...]

Sintesi: In mancanza di un idoneo titolo giuridico che valga a trasferire la proprietà in capo alla pubblica amministrazione – il privato resta, a fronte dell'illecita ingerenza, proprietario del bene, con la conseguenza che può, anzitutto, attivare (a parte, ovviamente, il risarcimento del danno per il periodo di occupazione), la tutela restitutoria, previa ripristino dello status quo ante.

Estratto: «La controversia attiene alla vexata quaestio della tutela del privato in presenza di occupazioni che, per quanto in origine legittime, siano divenute sine titulo per mancata adozione, nei termini di legge, di rituale misura ablatoria.Va osservato, sul punto, che i percorsi di tutela della proprietà privata a fronte dell’illegittimo esercizio del potere espropriativo...
[...omissis...]

Sintesi: Il proprietario del fondo che ha subito l’occupazione da parte della P.A. può chiedere la restituzione del bene occupato, seppur irreversibilmente trasformato, fermo restando il diritto al risarcimento dei danni per il mancato godimento nei periodi di occupazione illegittima.

Estratto: «Passando all’esame del merito delle domande formulate in ricorso, si deve rilevare che parte ricorrente formula una domanda risarcitoria diretta esclusivamente ad una tutela per equivalente, chiedendo la condanna dell’Amministrazione al pagamento di una somma corrispondente ai danni subiti dalla perdita dei beni...
[...omissis...]

Sintesi: In mancanza di un idoneo titolo giuridico che valga a trasferire la proprietà in capo alla pubblica amministrazione – il privato resta, a fronte dell'illecita ingerenza, proprietario del bene, con la conseguenza che può, anzitutto, attivare (a parte, ovviamente, il risarcimento del danno per il periodo di occupazione), la tutela restitutoria, previa ripristino dello status quo ante.

Estratto: «2.- In termini generale, giova premettere che la controversia in esame attiene alla vexata quaestio della tutela del privato in presenza di occupazioni che, per quanto in origine legittime, siano divenute sine titulo per mancata adozione, nei termini di legge, di rituale misura ablatoria.
[...omissis...]

Sintesi: In mancanza di un idoneo titolo giuridico che valga a trasferire la proprietà in capo alla pubblica amministrazione – il privato resta, a fronte della illecita ingerenza, proprietario del bene, con la conseguenza che può, anzitutto, attivare (a parte, ovviamente, il risarcimento del danno per il periodo di occupazione) la tutela restitutoria, previa ripristino dello status quo ante.

Estratto: «La controversia attiene alla vexata quaestio della tutela del privato in presenza di occupazioni che, per quanto in origine legittime, siano divenute sine titulo per mancata adozione, nei termini di legge, di rituale misura ablatoria.Va osservato, sul punto, che i percorsi di tutela della proprietà privata a fronte dell’illegittimo esercizio del potere espropriativo – oscillanti tra azione restitutoria, azione risarcitoria per equivalente e (attualmente) potere pubblicistico di acquisizione sanante ai sensi del vigente art. 42 bis del t.u. n. 327/2001 – sono oggetto (anche, vale soggiungere, indipendentemente dai persistenti dubbi di compatibilità costituzionale e di conformità alla convenzione EDU del citato art. 42 bis, che Cons. Stato, sez. IV, 27 gennaio 2012, n. 427 ha, peraltro, inteso senz’altro fugare) di perdurante dibattito dottrinale e di non sopiti contrasti giurisprudenziali.I punti di partenza della questione sono, alquanto paradossalmente, del tutto perspicui: a) la c.d. occupazione appropriativa per trasformazione irreversibile dell'immobile, come modo di acquisto della proprietà a titolo originario, fondato sul principio della accessione c.d. invertita mutuato per analogia dall’art. 938 c.c., dopo una (fin troppo nota e travagliata) vicenda segnata dal progressivo affinamento del formante giurisprudenziale, è stata ormai inesorabilmente espunta dal nostro ordinamento, in virtù delle reiterate e decisive pronunzie della Corte di Strasburgo (v., in termini perspicui, Cons. Stato, ad. plen., 29 aprile 2005, n. 2, cui giova complessivamente rinviare); b) di conseguenza, ricondotta la vicenda della occupazione illegittima ad una “ordinaria” ipotesi di illecita ingerenza nella sfera dominicale altrui, al proprietario leso spetteranno (ove si prescinda, per un momento, dalla già ventilata possibilità che l’ente espropriante eserciti il distinto potere di cui all’attuale art. 42 bis, di cui si dirà) tutte le ordinarie azioni a difesa della proprietà e del possesso, non potendo godere la pubblica amministrazione di uno status privilegiato se non in presenza di poteri esercitati in conformità del paradigma legale di riferimento.È, peraltro, evidente che – in mancanza di un idoneo titolo giuridico che valga a trasferire la proprietà in capo alla pubblica amministrazione – il privato resta, a fronte della illecita ingerenza, proprietario del bene, con la conseguenza che può, anzitutto, attivare (a parte, ovviamente, il risarcimento del danno per il periodo di occupazione) la tutela restitutoria, previa ripristino dello status quo ante: al che non può costituire impedimento (una volta venuta meno la “costruzione“ concettuale della occupazione acquisitiva) né la avvenuta trasformazione delle aree né la realizzazione dell’opera pubblica (quella che, in passato, si definiva sintomaticamente trasformazione “irreversibile”, che tale era peraltro, con evidente circuito logico, solo in quanto scattasse il postulato meccanismo acquisitivo a titolo originario), in quanto, per un verso, il limite della eccessiva onerosità è codificato, dal’art. 2058 c.c., in relazione alla tutela risarcitoria (in forma specifica) e non per quella restitutoria (che trova fondamento negli artt. 948 ss. ed è preordinata alla tutela reale della proprietà) e, per altro verso, l’ulteriore limite di cui all’art. 2933 c.c. (relativo alla riduzione in pristino di quanto sia stato realizzato in violazione dell’obbligo di non fare) si riferisce solo alla ricorrenza di pregiudizi per l’intera economia nazionale e non a quello “localizzato” (in termini, da ultimo, Cass. sez. I, 23 agosto 2012, n. 14609).»

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