Riparare all'illegittima occupazione di un'area

Sintesi: Espunto dall’ordinamento l’istituto dell’occupazione appropriativa, non potendosi far risalire la perdita della proprietà all’attività materiale dell’amministrazione, pur originante opera pubblica o tale originariamente ritenuta, il proprietario illegittimamente privato della proprietà può esperire tutte le azioni a tutela della proprietà, ivi compresa quella restitutoria.

Estratto: «V. Occorre ora considerare quali possano essere gli effetti di tale denunciata illegittimità.V.1) Va ricordato che il ricorrente propone in via principale domanda di restituzione della proprietà (dapprima espropriata dal Comune di Ocre e poi assegnata agli odierni controinteressati).V.2) Osserva il Collegio che la questione in esame non è interamente sovrapponibile tout court ad un’ordinaria azione restitutoria a seguito di attività illegittima della P.A. integrante “occupazione appropriativa”, normalmente caratterizzata dalla assenza di un decreto di esproprio nonostante l’illegittima occupazione (ab initio, ovvero sopravvenuta) e dalla trasformazione del suolo privato da parte della P.A., e dunque richiedente la valutazione dell’attività materiale della P.A. successiva alla detta occupazione e alla realizzazione delle opere.In tali fattispecie, la giurisprudenza (dapprima civile e poi amministrativa) non ha avuto difficoltà a riconoscere che l’attività materiale detta non potesse in alcun modo determinare la perdita della proprietà in capo al privato, abilitandolo ad agire in giudizio anche con domanda di restituzione, una volta acclarato che la mera attività materiale non potesse integrare i presupposti per una “legale” espropriazione “.Espunto dall’ordinamento l’istituto dell’occupazione appropriativa e non potendosi far risalire la perdita della proprietà all’attività materiale dell’amministrazione, pur originante opera pubblica o tale originariamente ritenuta, il proprietario illegittimamente privato della proprietà può invero rivendicarla in qualsiasi tempo, salva l’usucapione ove ne ricorrano i presupposti in capo al nuovo eventuale possessore.V.3) Tale principio, ormai pacifico in giurisprudenza, comporta dunque la possibilità in capo al privato di esperire tutte le azioni a tutela della proprietà, ivi compresa quella restitutoria, che è esattamente quanto il ricorrente ha fatto nella presente sede.VI. Quando poi la giurisprudenza civile ha esaminato tali fattispecie e ha riscontrato che, nonostante l’illegittima conduzione della procedura, la stessa fosse nondimeno proseguita con l’eventuale tardiva emanazione di un decreto di esproprio, ha conosciuto degli “effetti” dell’atto (illegittimo, in quanto tardivo) e, pur senza poterlo annullare, ostandovi i tradizionali limiti della giurisdizione civile nei confronti della P.A., ne ha tratto nondimeno le consequenziali statuizioni, riconoscendo il diritto del proprietario illecitamente ablato al ristoro pieno dei danni subiti.VII. Una volta devolute al giudice amministrativo le controversie in questione e confluite innanzi ad un unico giudice le questioni impugnatorie e quelle risarcitorie in subiecta materia, le conclusioni in tema di possibili effetti dell’illegittima attività dell’Amministrazione non possono essere le stesse.Tale preliminare ipotesi è rafforzata dall’assenza, nell’ordinamento processuale amministrativo, della cosiddetta “pregiudiziale” amministrativa, sicché l’ampiezza e i contenuti della tutela ottenibile nei confronti della P.A. sono circoscritti dalla domanda azionata, né possono estendersi oltre i limiti della stessa.Il privato pertanto, ove siano involti atti amministrativi, può “scegliere” se avvalersi della tutela impugnatoria, rimuovendo gli atti amministrativi dal mondo giuridico, ovvero di quella risarcitoria, imponendo al giudice di “conoscere” degli atti solo a tali effetti (risarcitori) e, per converso, escludendo, in tale seconda ipotesi, (la possibilità) di effetti costitutivi sugli atti medesimi.La conclusione non è diversa ove si verta in materia devoluta alla giurisdizione esclusiva del G.A., tenuto conto che l’ampiezza della cognizione e dei poteri riconosciuti al Giudice in astratto sono, in concreto, naturalmente limitati dal contenuto della domanda, identificato con gli ordinari criteri del petitum e della causa petendi.»

Sintesi: Secondo le coordinate civilistiche, desumibili dalla lettura sistematica degli articoli 2043, 2058 e 2933 del codice civile, la riparazione del danno patrimoniale ingiusto extracontrattuale subito dal proprietario di un bene può avvenire, alternativamente, tramite la corresponsione dell’equivalente monetario, oppure mediante la reintegrazione in forma specifica, attuata mediante la restituzione, accompagnata dalla fisica e materiale riparazione o sostituzione della cosa danneggiata, distrutta o resa inservibile per l’uso.

Sintesi: La Cassazione ha da tempo affermato il principio secondo cui la scelta del tipo di risarcimento (se in forma specifica o per equivalente) spetta al danneggiato, in quanto gli strumenti di tutela del soggetto interessato rientrano nella disponibilità della parte, la quale, in base alle circostanze, può ritenere preferibile l’una o l’altra forma di realizzazione dell’interesse leso dal comportamento illecito del danneggiante. Tale principio opera anche nei casi in cui il danno discenda dalla materiale apprensione di un bene e dalla sua radicale trasformazione fisica, e il risarcimento in forma specifica miri alla restituzione del bene, ovviamente nel suo stato originario e con le medesime potenzialità di utilizzazione presenti prima dell’evento dannoso.

Estratto: «La parte ha, fin dall’atto introduttivo del giudizio, formulato alternativamente domanda di restituzione del bene e domanda di risarcimento del danno per equivalente, sebbene premettendo un’esposizione dei fatti generica, frammentaria ed imprecisa.Il Collegio ha già più volte trattato fin dall’entrata in vigore dell’art. 43 T.U., il delicato tema delle procedure ablatorie, avviate ma non regolarmente concluse con l’adozione del decreto d’esproprio (vd. sent. n. 358 del 29 aprile 2005 e giurisprudenza successiva)2.1. Da ultimo la questione principale, consistente nello stabilire se il soggetto proprietario di un immobile trasformato ed utilizzato senza titolo dall’amministrazione, per finalità di interesse pubblico, possa scegliere, autonomamente, di chiedere il risarcimento del danno per equivalente o la restituzione dell’immobile, e quali siano le condizioni e gli effetti dell’accoglimento della domanda risarcitoria, ha avuto ampia e convincente trattazione, sotto la vigenza dell’art. 43, da parte del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, con la sentenza n. 486 del 25 maggio 2009, i cui tratti salienti di seguito riportati il Collegio condivide, siccome conformi alla linea interpretativa già adottata nelle proprie precedenti decisioni, valevole anche sotto il vigore dell’art. 42 bis.Ammissibilità della domanda di risarcimento, anche insieme a quella di restituzioneSecondo le coordinate civilistiche, desumibili dalla lettura sistematica degli articoli 2043, 2058 e 2933 del codice civile, la riparazione del danno patrimoniale ingiusto extracontrattuale subito dal proprietario di un bene può avvenire, alternativamente, tramite la corresponsione dell’equivalente monetario, oppure mediante la reintegrazione in forma specifica, attuata mediante la restituzione, accompagnata dalla fisica e materiale riparazione o sostituzione della cosa danneggiata, distrutta o resa inservibile per l’uso.La previsione dell’alternatività delle due forme di tutela comporta l’attribuzione al danneggiato del diritto di optare per la modalità risarcitoria ritenuta più idonea a proteggere i propri interessi e né il giudice, né tanto meno l’autore dell’illecito possono contrastare tale scelta, al di fuori dei confini posti dall’articolo 2058 del codice civile.In particolare, non è attribuito al danneggiante il potere di paralizzare - automaticamente - la domanda risarcitoria per equivalente proposta dall’interessato, mediante la mera offerta di una riparazione in forma specifica.La Cassazione ha da tempo affermato il principio secondo cui la scelta del tipo di risarcimento (se in forma specifica o per equivalente) spetta al danneggiato, in quanto gli strumenti di tutela del soggetto interessato rientrano nella disponibilità della parte, la quale, in base alle circostanze, può ritenere preferibile l’una o l’altra forma di realizzazione dell’interesse leso dal comportamento illecito del danneggiante. Tale principio opera anche nei casi in cui il danno discenda dalla materiale apprensione di un bene e dalla sua radicale trasformazione fisica, e il risarcimento in forma specifica miri alla restituzione del bene, ovviamente nel suo stato originario e con le medesime potenzialità di utilizzazione presenti prima dell’evento dannoso.La disciplina specifica contenuta nell’articolo 43 del testo unico delle espropriazioni non prevede, in materia di risarcimento del danno subito dal proprietario, regole contrastanti con i principi generali espressi dal codice civile.La specialità della normativa si innesta nel quadro sistematico della tutela risarcitoria, dettando alcune significative deroghe, le quali, tuttavia, non intaccano la persistente cogenza del principio di alternatività tra la tutela risarcitoria e la reintegrazione in forma specifica.La lettera della disposizione, quanto la sua ratio, intendono regolare, innovativamente, le ipotesi di trasferimento coattivamente imposte al proprietario, senza nulla dire in ordine alla perdita della proprietà derivante da una scelta spontanea dell’interessato: in tale secondo caso devono applicarsi i principi comuni in materia di risarcimento del danno.La circostanza che l’articolo 43 non faccia alcuna menzione della domanda risarcitoria proposta autonomamente dall’interessato, in luogo della richiesta restitutoria, non può significare affatto che questa forma di tutela sia stata espunta dall’ordinamento, perché essa è fondata direttamente sulle regole generali.È pacifico, del resto, che “sul piano processuale, il risarcimento per equivalente costituisca un "minus" rispetto alla reintegrazione in forma specifica e ne rappresenti il sostitutivo legale sussidiario mediante prestazione dell'"eadem res debita", per cui la relativa domanda è contenuta in quella della reintegrazione in forma specifica” (ex plurimis Cass. 25.11.1983, n. 7080), con la conseguenza che, anche se il danneggiato chiede la reintegrazione in forma specifica, il giudice gli può accordare il risarcimento per equivalente, senza violare il principio della corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato, mentre non è possibile il contrario.Il fatto, dunque, che l’art. 43 contenesse un riferimento testuale alla domanda di restituzione del bene utilizzato senza titolo dall’amministrazione, mediante la realizzazione di un’opera pubblica, comporta il riconoscimento, sistematico, dell’azione diretta ad ottenere il risarcimento per equivalente e non certo la sua negazione. La previsione della forma di tutela più ampia e satisfattiva (in forma specifica), presuppone, evidentemente, la sussistenza dei mezzi di tutela “minori” (il risarcimento per equivalente).»

Sintesi: La realizzazione dell’opera pubblica non costituisce impedimento alla restituzione dell’area illegittimamente espropriata, e ciò indipendentemente dalle modalità - occupazione acquisitiva o usurpativa - di acquisizione del terreno; il proprietario del fondo illegittimamente occupato dalla pubblica amministrazione, dopo aver ottenuto la declaratoria di illegittimità dell’occupazione e l’annullamento dei relativi provvedimenti, può, pertanto, legittimamente chiedere sia il risarcimento del danno subito, sia la restituzione del fondo che la sua riduzione in pristino.

Estratto: «4.3.1. Dall’integrale caducazione degli atti impugnati in primo grado discende quanto questa stessa Sezione ha già più volte precisato, ossia (Consiglio di Stato, sez. IV, 30 gennaio 2006, n. 290; 7 aprile 2010 n. 1983) che, in linea di principio, l’intervenuta realizzazione dell’opera pubblica non fa venire meno l’obbligo dell’amministrazione di restituire al privato il bene illegittimamente appreso, con ciò superando la pregressa interpretazione che riconnetteva alla costruzione dell’opera pubblica e all’irreversibile trasformazione effetti preclusivi o limitativi della tutela in forma specifica del privato (cfr. sul punto, ad es., Cons. Stato, Sez. IV, 29agosto 2012 n. 4650, 7 aprile 2010 n. 1983 e 30 gennaio 2006 n. 290)Infatti, muovendo dall’esame della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, deve ritenersi che il quadro normativo e giurisprudenziale nazionale previgente alla disciplina posta dapprima dall’art. 43 del T.U. approvato con D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327 e – ora – dall’art. 42-bis del T.U. medesimo, non fosse aderente alla Convenzione europea per la protezione dei diritti dell’uomo e, in particolare, al suo Protocollo addizionale n. 1 (cfr. al riguardo la sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo 30 maggio 2000, ric. 31524/96).Con tale sentenza il giudice sovranazionale ha infatti ritenuto che la realizzazione dell’opera pubblica non costituisce impedimento alla restituzione dell’area illegittimamente espropriata, e ciò indipendentemente dalle modalità - occupazione acquisitiva o usurpativa - di acquisizione del terreno e che, pertanto, il proprietario del fondo illegittimamente occupato dalla pubblica amministrazione, dopo aver ottenuto la declaratoria di illegittimità dell’occupazione e l’annullamento dei relativi provvedimenti, può legittimamente chiedere sia il risarcimento del danno subito, sia la restituzione del fondo che la sua riduzione in pristino.La realizzazione dell’opera pubblica sul fondo illegittimamente occupato si configura dunque ex se un mero fatto, non in grado di assurgere a titolo dell’acquisto da parte della pubblica amministrazione ed è come tale inidoneo a determinare il trasferimento della proprietà: dimodoché soltanto il formale atto di acquisizione da parte dell’amministrazione medesima può essere in grado di ovviare al diritto alla restituzione, non potendo rinvenirsi atti estintivi (rinunziativi o abdicativi, che dir si voglia) della proprietà in altri comportamenti, fatti o comportamenti.»

Sintesi: Una volta ricondotta la vicenda dell'occupazione illegittima ad una “ordinaria” ipotesi di illecita ingerenza nella sfera dominicale altrui, al proprietario leso spetteranno (ove si prescinda dalla possibilità che l’ente espropriante eserciti il distinto potere di cui all’attuale art. 42 bis DPR 327/2001), tutte le ordinarie azioni a difesa della proprietà e del possesso, non potendo godere la pubblica amministrazione di uno status privilegiato se non in presenza di poteri esercitati in conformità del paradigma legale di riferimento

Estratto: «La controversia attiene alla vexata quaestio della tutela del privato in presenza di occupazioni che, per quanto in origine legittime, siano divenute sine titulo per mancata adozione, nei termini di legge, di rituale misura ablatoria.Va osservato, sul punto, che i percorsi di tutela della proprietà privata a fronte dell’illegittimo esercizio del potere espropriativo – oscillanti tra azione restitutoria, azione risarcitoria per equivalente e (attualmente) potere pubblicistico di acquisizione sanante ai sensi del vigente art. 42 bis del t.u. n. 327/2001 – sono oggetto (anche, vale soggiungere, indipendentemente dai persistenti dubbi di compatibilità costituzionale e di conformità alla convenzione EDU del citato art. 42 bis, che Cons. Stato, sez. IV, 27 gennaio 2012, n. 427 ha, peraltro, inteso senz’altro fugare) di perdurante dibattito dottrinale e di non sopiti contrasti giurisprudenziali.I punti di partenza della questione sono, alquanto paradossalmente, del tutto perspicui:a) la c.d. occupazione appropriativa per trasformazione irreversibile dell'immobile, come modo di acquisto della proprietà a titolo originario, fondato sul principio della accessione c.d. invertita mutuato per analogia dall’art. 938 c.c., dopo una (fin troppo nota e travagliata) vicenda segnata dal progressivo affinamento del formante giurisprudenziale, è stata ormai inesorabilmente espunta dal nostro ordinamento, in virtù delle reiterate e decisive pronunzie della Corte di Strasburgo (v., in termini perspicui, Cons. Stato, ad. plen., 29 aprile 2005, n. 2, cui giova complessivamente rinviare);b) di conseguenza, ricondotta la vicenda della occupazione illegittima ad una “ordinaria” ipotesi di illecita ingerenza nella sfera dominicale altrui, al proprietario leso spetteranno (ove si prescinda, per un momento, dalla già ventilata possibilità che l’ente espropriante eserciti il distinto potere di cui all’attuale art. 42 bis, di cui si dirà) tutte le ordinarie azioni a difesa della proprietà e del possesso, non potendo godere la pubblica amministrazione di uno status privilegiato se non in presenza di poteri esercitati in conformità del paradigma legale di riferimento.È, peraltro, evidente che – in mancanza di un idoneo titolo giuridico che valga a trasferire la proprietà in capo alla pubblica amministrazione – il privato resta, a fronte della illecita ingerenza, proprietario del bene, con la conseguenza che può, anzitutto, attivare (a parte, ovviamente, il risarcimento del danno per il periodo di occupazione) la tutela restitutoria, previa ripristino dello status quo ante: al che non può costituire impedimento (una volta venuta meno la “costruzione“ della occupazione acquisitiva) né la avvenuta trasformazione delle aree né la realizzazione dell’opera pubblica (quella che, in passato, si definiva sintomaticamente trasformazione “irreversibile”, che tale era peraltro, con evidente circuito logico, solo in quanto scattasse il postulato meccanismo acquisitivo a titolo originario), in quanto, per un verso, il limite della eccessiva onerosità è codificato, dall’art. 2058 c.c., in relazione alla tutela risarcitoria (in forma specifica) e non per quella restitutoria (che trova fondamento negli artt. 948 ss. ed è preordinata alla tutela reale della proprietà) e, per altro verso, l’ulteriore limite di cui all’art. 2933 c.c. (relativo alla riduzione in pristino di quanto sia stato realizzato in violazione dell’obbligo di non fare) si riferisce solo alla ricorrenza di pregiudizi per l’intera economia nazionale e non a quello “localizzato” (in termini, da ultimo, Cass. sez. I, 23 agosto 2012, n. 14609).»

Sintesi: Il proprietario del fondo occupato dalla P.A., ottenuta la declaratoria d'illegittimità dell'occupazione e l'annullamento dei relativi provvedimenti, può legittimamente domandare nel giudizio di ottemperanza sia il risarcimento, sia la restituzione del fondo con la sua riduzione in pristino.

Estratto: «3. Com’è noto, l'intervenuta realizzazione dell'opera pubblica non fa venir meno l'obbligo della P.A. di restituire al privato il bene illegittimamente appreso, dovendosi ritenere superato l'orientamento interpretativo, che riconnetteva alla costruzione dell'opera pubblica ed all'irreversibile trasformazione del suolo che ne conseguiva, effetti preclusivi della tutela in forma specifica del privato (conf.: Cons. Stato, n. 4970 del 2011; Tar Puglia, Lecce, n. 1876 del 2012).Invero, secondo la Convenzione Europea e, in particolare, secondo l'art. 1 del Protocollo Addizionale n. 1, la realizzazione dell'opera pubblica non può determinare un effetto preclusivo rispetto alla restituzione dell'area illegittimamente espropriata, indipendentemente dalle modalità - occupazione acquisitiva od usurpativa - di acquisizione del terreno (conf.: Corte Europea dei Diritti dell'Uomo 30 maggio 2000, sent. su ric. 31524/96, Società Belvedere Alberghiera).Conseguentemente, il proprietario del fondo occupato dalla P.A., ottenuta la declaratoria d'illegittimità dell'occupazione e l'annullamento dei relativi provvedimenti, può legittimamente domandare nel giudizio di ottemperanza sia il risarcimento, sia la restituzione del fondo con la sua riduzione in pristino (ex plurimis: Cons. Stato, n. 4650 del 2012 e n. 5844 del 2011).Pertanto, sussiste l’obbligo primario di procedere alla restituzione della proprietà illegittimamente detenuta in capo alla P.A, la quale può anche optare per la (legittima) apprensione del bene, avvalendosi di uno dei due strumenti tipici, ossia il contratto, tramite l'acquisizione del consenso della controparte, o, anche in carenza del consenso, tramite la riedizione del procedimento espropriativo con le sue garanzie. Invero, l'illecita occupazione, e quindi il fatto lesivo, permangono fino al momento della realizzazione di una delle due fattispecie legalmente idonee all'acquisto della proprietà, a prescindere dal fatto che ciò possa aver luogo in via consensuale oppure in via autoritativa.Inoltre, la P.A. può ricorrere al procedimento espropriativo semplificato, già previsto dall'art. 43 del D.P.R. 8.6.2001, n. 327 ("Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità") ed attualmente disciplinato dall'art. 42-bis dello stesso testo, come introdotto dall'articolo 34, comma 1, del D.L. 6 luglio 2011, n. 98 ("Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria"), convertito in legge 15 luglio 2011, n. 111, a seguito della nota sentenza Corte Cost. 8.10.2010 n.293.»

Sintesi: Il proprietario del terreno illegittimamente occupato dall’amministrazione, ottenuta la declaratoria di illegittimità dell'occupazione e l'annullamento dei relativi provvedimenti, può legittimamente domandare in giudizio sia il risarcimento del danno, sia la restituzione del terreno, previa la sua riduzione in pristino.

Estratto: «Come già anticipato, con sentenza definitiva di questo Consiglio di Stato (Ad. plen. 24 gennaio 2000 n. 3) sono stati annullati gli atti recanti l’approvazione del progetto dell’opera e la connessa dichiarazione implicita di pubblica utilità (conseguente all’applicazione della legge n. 1 del 1978), nonché in via consequenziale il provvedimento prefettizio autorizzativo della occupazione d’urgenza.Dopo tale definitiva pronuncia caducatoria, nessun atto della procedura espropriativa risulta adottato; in particolare, non è mai stato emanato il decreto di esproprio o, in sua alternativa, atti (di acquisizione sanante o di cessione volontaria) che abbiano potuto avere l’analogo effetto del trasferimento alla mano pubblica del bene privato.4.1 Il fatto che il terreno sia stato trasformato con la realizzazione della stazione ferroviaria (e delle opere annesse) non è circostanza in sé ostativa all’accoglimento della domanda restitutoria.Questo Consiglio di Stato ha più volte ribadito (sez. IV: 30 gennaio 2006, n. 290; 7 aprile 2010, n. 1983) che l’intervenuta realizzazione dell'opera pubblica non fa venire meno l'obbligo dell'amministrazione di restituire al privato il bene illegittimamente appreso, in quanto – come già detto - deve ritenersi superata (e non più ammessa dall’ordinamento) l’interpretazione che riconnetteva alla costruzione dell'opera pubblica e all’irreversibile trasformazione effetti preclusivi o limitativi della tutela in forma specifica del privato illegittimamente ablato.In base alla sopravvenuta giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, deve ritenersi che il quadro normativo e giurisprudenziale nazionale previgente non fosse aderente alla Convenzione europea e, in particolare, al Protocollo addizionale n. 1 (sentenza Cedu 30 maggio 2000, ric. 31524/96). In tale ultima decisione i giudici di Strasburgo hanno infatti ritenuto che la realizzazione dell’opera pubblica non costituisca impedimento alla restituzione dell'area illegittimamente espropriata, e ciò indipendentemente dalle modalità - occupazione acquisitiva o usurpativa - di acquisizione del terreno.4.2 Per tali ragioni, il proprietario del terreno illegittimamente occupato dall’amministrazione, ottenuta la declaratoria di illegittimità dell'occupazione e l'annullamento dei relativi provvedimenti, può legittimamente domandare in giudizio sia il risarcimento del danno, sia la restituzione del terreno, previa la sua riduzione in pristino.La realizzazione dell'opera pubblica sul fondo illegittimamente occupato è in sé un mero fatto, non in grado di assurgere a titolo dell'acquisto, come tale inidoneo a determinare il trasferimento della proprietà, per cui solo il formale atto di acquisizione dell'amministrazione può essere in grado di limitare il diritto alla restituzione, non potendo rinvenirsi atti estintivi (rinunziativi o abdicativi, che dir si voglia) della proprietà in fatti o comportamenti materiali (Cons. Stato, sez. IV: 29 agosto 2012, n. 4650; 27 gennaio 2012, n. 427).Peraltro, l’azione restitutoria, essendo posta a riparazione di un illecito permanente (i.e., l’occupazione sine titulo; cfr. Cons. Stato, sez. IV, 28 novembre 2012, n. 6012), è imprescrittibile e può essere proposta senza limiti di tempo (salvi gli effetti della usucapione); in particolare, detta azione non soggiace al termine decadenziale di 120 giorni previsto dall’art. 30, comma 3, del Codice per il processo amministrativo.Infatti, l’art. 30, comma 3, del Codice riguarda la domanda di risarcimento per lesioni di interessi legittimi, mentre nel caso in esame – con l’annullamento degli atti di natura ablatoria, su cui si è già formato il giudicato – gli interessati hanno chiesto la tutela del loro diritto di proprietà, attualmente ancora leso dal possesso altrui (da qualificare sine titulo).»

Sintesi: A seguito di occupazione illegittima, il privato può legittimamente domandare sia il risarcimento, sia la restituzione del fondo che la sua riduzione in pristino.

Estratto: «In linea di principio si deve ricordare che l'intervenuta realizzazione dell'opera pubblica non fa affatto venire meno l'obbligo dell'Amministrazione procedente di restituire al privato il bene illegittimamente occupato, essendo stata del tutto superata - alla stregua della convenzione europea e, in particolare, del Protocollo addizionale n. 1 - l'interpretazione che faceva derivare dalla costruzione dell'opera pubblica e dall'irreversibile trasformazione effetti preclusivi o limitativi della tutela in forma specifica.Il privato può, dunque, legittimamente domandare sia il risarcimento, sia la restituzione del fondo che la sua riduzione in pristino (cfr. sentenza Corte EDU, 30 maggio 2000, ric. 31524/96; Cons. Stato, Sez. IV, 30 gennaio 2006, n. 290; Cons. Stato, 7 aprile 2010, n. 1983; Consiglio di Stato sez. IV 02 settembre 2011 n. 4970; Consiglio di Stato sez. IV 29 agosto 2012 n. 4650).Proprio il richiamo ai principi comunitari fa ritenere che, in caso di inerzia protrattasi per un trentennio, la richiesta, e la relativa statuizione da parte del giudice, di restituzione del privato sia comunque pienamente legittima in linea di principio.Nell'attuale quadro normativo, l'Amministrazione ha infatti l'obbligo giuridico di far venir meno -- in ogni caso -- l'occupazione "sine titulo" e, quindi , di adeguare comunque la situazione di fatto a quella di diritto.La P.A. ha due sole alternative: o deve restituire i terreni ai titolari, demolendo quanto realizzato e disponendo la completa riduzione in pristino allo “status quo ante”, oppure deve attivarsi perché vi sia un titolo di acquisto dell'area da parte del soggetto attuale possessore.In assenza di legittimi provvedimenti ablatori o di contratti di acquisto delle relative aree, o di provvedimenti di acquisizione ex art. 42 bis, t.u. n. 327 del 2001, deve affermarsi il potere-dovere di far luogo alla materiale rimozione delle opere che risultano senza titolo (cfr. Consiglio di Stato sez. IV 02 settembre 2011 n. 4970; Consiglio di Stato sez. VI 01 dicembre 2011 n. 6351).Nella fattispecie in esame, pur avendo proceduto all’occupazione di un'area di consistenti dimensioni divenuta poi "sine titulo", il Comune, o meglio le varie amministrazioni comunali succedutesi nelle consiliature successive al 1983 né hanno ottenuto il consenso della controparte alla cessione bonaria; né hanno restituito il bene ripristinando lo status quo ante; né hanno proceduto all'acquisizione ai sensi dell'art. 42 bis t.u. espropriazioni di cui al d.P.R. n. 327 del 2001 (introdotto dall'art. 34, comma 1, d.l. 6 luglio 2011 n. 98, conv. in l. 15 luglio 2011 n. 111).Nel caso in esame le amministrazioni succedutesi, di fronte alla prospettiva di affrontare ad un notevole impegno finanziario per un obiettivo “politico-sociale” già raggiunto con i beni del privato, hanno preferito lasciare ai successori la relativa problematica.In tali termini, deve essere valutata in maniera estremamente negativa la posizione dell’Amministrazione Comunale che, in spregio ad ogni regola di diritto e di civiltà giuridica, fin dal 1983 ha occupato – senza mai sborsare direttamente né una lira né un euro -- i terreni già di proprietà della defunta dante causa degli odierni appellati.Ed ancora oggi, dopo trent’anni, -- in luogo di definire finalmente la situazione di incertezza giuridica e porre rimedio al proprio persistente comportamento illecito -- utilizza in tutte le sedi gli strumenti giurisdizionali per tentare di posporre indefinitamente nel tempo l’adempimento dei suoi obblighi.In tale quadro, la mancata adozione “in illo tempore” da parte dell'autorità espropriante del decreto di esproprio comporta che l'occupazione costituiva un “illecito” e fa apparire l’eccezione di cui all'art. 2058, comma 2 del tutto inconferente. A parte la facoltà potestativa di carattere processuale del giudice al riguardo di valutare le circostanze, si deve rilevare che la norma è dettata in tema di “reintegrazione in forma specifica” per illeciti di carattere extracontrattuale.Per contro, l’art. 2058, II co. del c.c., non concernendo affatto gli obblighi di carattere restitutorio a carico dell'autorità espropriante, non può essere applicato alla fattispecie delle occupazioni usurpative, che sono invece governate dalla speciale, e derogatoria, disposizione di cui all’art. 42-bis cit. .Al riguardo è dunque evidente che il richiamo all’art. 2058, II co. del c.c. determinerebbe l'indebita introduzione nell'ordinamento, in via interpretativa, di una regolamentazione della materia che si porrebbe in radicale contrasto con i ricordati principi posti dalla Corte Europea dei Diritti dell'Uomo. Il che non può essere ammesso in nessun caso.In conclusione entrambi i profili vanno comunque respinti.»

Sintesi: In ipotesi di occupazione illegittima conseguente alla mancata conclusione del procedimento, resta salva la possibilità per il soggetto privato del possesso, di optare per le differenti forme "risarcitorie" che l'ordinamento appresta (restituzione del bene ovvero risarcimento del danno per equivalente).

Sintesi: In ipotesi di occupazione illegittima conseguente alla mancata conclusione del procedimento, resta salva la possibilità per il soggetto privato del possesso, di optare per le differenti forme "risarcitorie" che l'ordinamento appresta (restituzione del bene ovvero risarcimento del danno per equivalente).

Estratto: «Il comportamento tenuto dalla Amministrazione, la quale abbia emanato una valida dichiarazione di pubblica utilità ed un legittimo decreto di occupazione d'urgenza senza tuttavia emanare il provvedimento definitivo di esproprio nei termini previsti dalla legge, deve essere, poi, qualificato come "illecito permanente", nella cui vigenza non decorre la prescrizione, ciò perché in questo caso manca un effetto traslativo della proprietà, stante la mancanza del provvedimento di esproprio, connesso alla mera irrevocabile modifica dei luoghi. Per questo motivo, salva restando la possibilità di optare per le differenti forme "risarcitorie" che l'ordinamento appresta (restituzione del bene ovvero risarcimento del danno per equivalente), il soggetto privato del possesso può agire nei confronti dell'ente pubblico senza dover sottostare al termine prescrizionale quinquennale decorrente dalla trasformazione irreversibile del bene, con l’unico limite temporale rinvenibile nell’acquisto della proprietà, per usucapione ventennale del bene, eventualmente maturata dall’ente pubblico (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, 1.2.2011, n. 175).»

Sintesi: Una volta ricondotta la vicenda dell'occupazione illegittima ad una “ordinaria” ipotesi di illecita ingerenza nella sfera dominicale altrui, al proprietario leso spetteranno (ove si prescinda dalla possibilità che l’ente espropriante eserciti il distinto potere di cui all’attuale art. 42 bis DPR 327/2001), tutte le ordinarie azioni a difesa della proprietà e del possesso, non potendo godere la pubblica amministrazione di uno status privilegiato se non in presenza di poteri esercitati in conformità del paradigma legale di riferimento.

Estratto: «2.- In termini generale, giova premettere che la controversia in esame attiene alla vexata quaestio della tutela del privato in presenza di occupazioni che, per quanto in origine legittime, siano divenute sine titulo per mancata adozione, nei termini di legge, di rituale misura ablatoria.Va osservato, sul punto, che i percorsi di tutela della proprietà privata a fronte dell’illegittimo esercizio del potere espropriativo – oscillanti tra azione restitutoria, azione risarcitoria per equivalente e (attualmente) potere pubblicistico di acquisizione sanante ai sensi del vigente art. 42 bis del t.u. n. 327/2001 – sono oggetto (anche, vale soggiungere, indipendentemente dai persistenti dubbi di compatibilità costituzionale e di conformità alla convenzione EDU del citato art. 42 bis, che Cons. Stato, sez. IV, 27 gennaio 2012, n. 427 ha, peraltro, inteso senz’altro fugare) di perdurante dibattito dottrinale e di non sopiti contrasti giurisprudenziali.I punti di partenza della questione sono, alquanto paradossalmente, del tutto perspicui:a) la c.d. occupazione appropriativa per trasformazione irreversibile dell'immobile, come modo di acquisto della proprietà a titolo originario, fondato sul principio della accessione c.d. invertita mutuato per analogia dall’art. 938 c.c., dopo una (fin troppo nota e travagliata) vicenda segnata dal progressivo affinamento del formante giurisprudenziale, è stata ormai inesorabilmente espunta dal nostro ordinamento, in virtù delle reiterate e decisive pronunzie della Corte di Strasburgo (v., in termini perspicui, Cons. Stato, ad. plen., 29 aprile 2005, n. 2, cui giova complessivamente rinviare);b) di conseguenza, ricondotta la vicenda della occupazione illegittima ad una “ordinaria” ipotesi di illecita ingerenza nella sfera dominicale altrui, al proprietario leso spetteranno (ove si prescinda, per un momento, dalla già ventilata possibilità che l’ente espropriante eserciti il distinto potere di cui all’attuale art. 42 bis, di cui si dirà) tutte le ordinarie azioni a difesa della proprietà e del possesso, non potendo godere la pubblica amministrazione di uno status privilegiato se non in presenza di poteri esercitati in conformità del paradigma legale di riferimento.È, peraltro, evidente che – in mancanza di un idoneo titolo giuridico che valga a trasferire la proprietà in capo alla pubblica amministrazione – il privato resta, a fronte della illecita ingerenza, proprietario del bene, con la conseguenza che può, anzitutto, attivare (a parte, ovviamente, il risarcimento del danno per il periodo di occupazione) la tutela restitutoria, previa ripristino dello status quo ante: al che non può costituire impedimento (una volta venuta meno la “costruzione“ concettuale della occupazione acquisitiva) né la avvenuta trasformazione delle aree né la realizzazione dell’opera pubblica (quella che, in passato, si definiva sintomaticamente trasformazione “irreversibile”, che tale era peraltro, con evidente circuito logico, solo in quanto scattasse il postulato meccanismo acquisitivo a titolo originario), in quanto, per un verso, il limite della eccessiva onerosità è codificato, dal’art. 2058 c.c., in relazione alla tutela risarcitoria (in forma specifica) e non per quella restitutoria (che trova fondamento negli artt. 948 ss. ed è preordinata alla tutela reale della proprietà) e, per altro verso, l’ulteriore limite di cui all’art. 2933 c.c. (relativo alla riduzione in pristino di quanto sia stato realizzato in violazione dell’obbligo di non fare) si riferisce solo alla ricorrenza di pregiudizi per l’intera economia nazionale e non a quello “localizzato” (in termini, da ultimo, Cass. sez. I, 23 agosto 2012, n. 14609).»

Sintesi: Una volta ricondotta la vicenda dell'occupazione illegittima ad una “ordinaria” ipotesi d'illecita ingerenza nella sfera dominicale altrui, al proprietario leso spetteranno (ove si prescinda dalla possibilità che l’ente espropriante eserciti il distinto potere di cui all’attuale art. 42 bis DPR 327/2001), tutte le ordinarie azioni a difesa della proprietà e del possesso, non potendo godere la pubblica amministrazione di uno status privilegiato se non in presenza di poteri esercitati in conformità del paradigma legale di riferimento.

Estratto: «La controversia attiene alla vexata quaestio della tutela del privato in presenza di occupazioni che, per quanto in origine legittime, siano divenute sine titulo per mancata adozione, nei termini di legge, di rituale misura ablatoria.Va osservato, sul punto, che i percorsi di tutela della proprietà privata a fronte dell’illegittimo esercizio del potere espropriativo – oscillanti tra azione restitutoria, azione risarcitoria per equivalente e (attualmente) potere pubblicistico di acquisizione sanante ai sensi del vigente art. 42 bis del t.u. n. 327/2001 – sono oggetto (anche, vale soggiungere, indipendentemente dai persistenti dubbi di compatibilità costituzionale e di conformità alla convenzione EDU del citato art. 42 bis, che Cons. Stato, sez. IV, 27 gennaio 2012, n. 427 ha, peraltro, inteso senz’altro fugare) di perdurante dibattito dottrinale e di non sopiti contrasti giurisprudenziali.I punti di partenza della questione sono, alquanto paradossalmente, del tutto perspicui: a) la c.d. occupazione appropriativa per trasformazione irreversibile dell'immobile, come modo di acquisto della proprietà a titolo originario, fondato sul principio della accessione c.d. invertita mutuato per analogia dall’art. 938 c.c., dopo una (fin troppo nota e travagliata) vicenda segnata dal progressivo affinamento del formante giurisprudenziale, è stata ormai inesorabilmente espunta dal nostro ordinamento, in virtù delle reiterate e decisive pronunzie della Corte di Strasburgo (v., in termini perspicui, Cons. Stato, ad. plen., 29 aprile 2005, n. 2, cui giova complessivamente rinviare); b) di conseguenza, ricondotta la vicenda della occupazione illegittima ad una “ordinaria” ipotesi di illecita ingerenza nella sfera dominicale altrui, al proprietario leso spetteranno (ove si prescinda, per un momento, dalla già ventilata possibilità che l’ente espropriante eserciti il distinto potere di cui all’attuale art. 42 bis, di cui si dirà) tutte le ordinarie azioni a difesa della proprietà e del possesso, non potendo godere la pubblica amministrazione di uno status privilegiato se non in presenza di poteri esercitati in conformità del paradigma legale di riferimento.È, peraltro, evidente che – in mancanza di un idoneo titolo giuridico che valga a trasferire la proprietà in capo alla pubblica amministrazione – il privato resta, a fronte della illecita ingerenza, proprietario del bene, con la conseguenza che può, anzitutto, attivare (a parte, ovviamente, il risarcimento del danno per il periodo di occupazione) la tutela restitutoria, previa ripristino dello status quo ante: al che non può costituire impedimento (una volta venuta meno la “costruzione“ concettuale della occupazione acquisitiva) né la avvenuta trasformazione delle aree né la realizzazione dell’opera pubblica (quella che, in passato, si definiva sintomaticamente trasformazione “irreversibile”, che tale era peraltro, con evidente circuito logico, solo in quanto scattasse il postulato meccanismo acquisitivo a titolo originario), in quanto, per un verso, il limite della eccessiva onerosità è codificato, dal’art. 2058 c.c., in relazione alla tutela risarcitoria (in forma specifica) e non per quella restitutoria (che trova fondamento negli artt. 948 ss. ed è preordinata alla tutela reale della proprietà) e, per altro verso, l’ulteriore limite di cui all’art. 2933 c.c. (relativo alla riduzione in pristino di quanto sia stato realizzato in violazione dell’obbligo di non fare) si riferisce solo alla ricorrenza di pregiudizi per l’intera economia nazionale e non a quello “localizzato” (in termini, da ultimo, Cass. sez. I, 23 agosto 2012, n. 14609).»

Sintesi: In ipotesi di occupazione c.d. usurpativa il proprietario conserva e mantiene il proprio diritto dominicale sull'immobile, nonché in via primaria, quello di chiederne la restituzione; sicché l'azione risarcitoria ex art. 2043 cod. civ. è esperibile soltanto se (e solo perché) egli per una propria scelta discrezionale rinunci ad ottenere il rilascio del bene e preferisca invece abbandonarlo definitivamente all'occupante conseguendo in cambio la completa reintegrazione economica del pregiudizio sofferto.

Estratto: «Deve altresì respingere il quarto motivo del ricorso principale,con cui l'IACP deducendo violazione della L. n. 865 del 1971, ha lamentato che i giudici di appello abbiano qualificato l'occupazione del terreno usurpativa, piuttosto che appropriativa o espropriativa per il fatto che l'opera rispondeva ad interessi pur sempre pubblicistici e non era stata rimossa: perciò a nulla rilevando che il P.Z. contenente la dichiarazione di p.u. fosse stato annullato dal giudice amministrativo, in quanto il discrimen tra le due occupazioni,la prima delle quali,denominata espropriativa rientra appunto nella categoria delle espropriazioni per p.u., dipende dalla presenza della dichiarazione di p.u. - che è il solo provvedimento idoneo a determinare la natura pubblicistica dell'opera e la sua conseguente acquisizione a titolo originario all'amministrazione espropriante; laddove quella illegittima ravvisata dal Tribunale e dalla Corte di appello di Campobasso (c.d. usurpativa), come ripetutamente osservato dalla giurisprudenza di legittimità, presuppone la mancanza in radice della dichiarazione di p.u. e perciò esula dalla materia espropriativa,rientrando fra i comuni fatti illeciti permanenti disciplinati dall'art. 2043 cod. civ., in cui non è ravvisabile in capo alla P.A. l'espressione di alcuna funzione amministrativa,né l'esercizio di poteri ablativi. Ed il proprietario conserva e mantiene il proprio diritto dominicale sull'immobile, nonché in via primaria, quello di chiederne la restituzione; sicché l'azione risarcitoria ex art. 2043 cod. civ. è esperibile soltanto se (e solo perché) egli per una propria scelta discrezionale rinunci ad ottenere il rilascio del bene e preferisca invece, abbandonarlo definitivamente all'occupante conseguendo in cambio la completa reintegrazione economica del pregiudizio sofferto.»

Sintesi: Il proprietario del fondo illegittimamente occupato dall'amministrazione, ottenuta la declaratoria d'illegittimità dell'occupazione e l'annullamento dei relativi provvedimenti, può legittimamente domandare sia il risarcimento, sia la restituzione del fondo e la sua riduzione in pristino.

Estratto: «8. L’annullamento del procedimento espropriativo determina la qualificazione in termini di illiceità dell’attuale occupazione dei terreni di proprietà dei ricorrenti che hanno interesse alla definizione della domanda risarcitoria.Con quest’ultima domanda è stata chiesta la condanna, in solido o, in via subordinata, secondo le rispettive responsabilità, della regione Molise e del comune di Ururi al risarcimento dei danni subiti dai ricorrenti.Al riguardo deve premettersi che la giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato, sez. IV, 2 settembre 2011, n. 4970) ha più volte chiarito che l'intervenuta realizzazione dell'opera pubblica non fa venire meno l'obbligo dell'amministrazione di restituire al privato il bene illegittimamente appreso. Ciò sulla base di un superamento dell'interpretazione, precedentemente seguita, che riconnetteva alla costruzione dell'opera pubblica e all'irreversibile trasformazione del suolo effetti preclusivi o limitativi della tutela in forma specifica del privato.Per tali ragioni, il proprietario del fondo illegittimamente occupato dall'amministrazione, ottenuta la declaratoria di illegittimità dell'occupazione e l'annullamento dei relativi provvedimenti, può legittimamente domandare sia il risarcimento, sia la restituzione del fondo e la sua riduzione in pristino.La realizzazione dell'opera pubblica sul fondo illegittimamente occupato è, dunque, in sé un mero fatto, non in grado di assurgere a titolo dell'acquisto, come tale inidoneo a determinare il trasferimento della proprietà, per cui solo il formale atto di acquisizione dell'amministrazione può essere in grado di limitare il diritto alla restituzione, non potendo rinvenirsi atti estintivi (rinunziativi o abdicativi, che dir si voglia) della proprietà in altri comportamenti, fatti o contegni.Nella fattispecie, l’Amministrazione non ha esercitato il potere acquisitivo, a sanatoria dell’illecita occupazione del terreno, conferitole dalla legge dapprima con l’art. 43 del TU delle espropriazioni e successivamente, in seguito all’accertata illegittimità costituzionale della norma recata da tale diposizione, dal vigente art. 42 bis del medesimo testo unico.Ne deriva che i ricorrenti sono tuttora legittimi proprietari del fondo occupato dalla P.A. su cui è stata realizzata l’opera pubblica, non essendosi mai perfezionata la costituzione del diritto di proprietà pubblica sul bene immobile.Ne discende che sarebbe obbligo della Regione resistente procedere alla restituzione della proprietà illegittimamente detenuta, per cui meriterebbe di essere accolta la domanda risarcitoria in forma specifica per la restituzione dei beni.D’altra parte, stante l’avvenuta realizzazione dell’opera pubblica, deve presumersi maggiormente aderente all’interesse pubblico la definitiva acquisizione della proprietà dei beni all’amministrazione comunale, in alternativa all’ipotesi restitutoria, con conseguente, possibile traslazione, della tutela risarcitoria nella modalità equivalente, in quanto la domanda risarcitoria è stata espressamente formulata dai ricorrenti in senso ampio.Infatti, al fine di contemperare l’esigenza di una tutela effettiva del diritto di proprietà con l’interesse pubblico alla conservazione dell’opera pubblica, comunque realizzata, seppur sine titulo, l’ordinamento contempla l’istituto della acquisizione sanante, disciplinato dapprima dall’art. 43 del DPR n. 327/2001 e, in seguito alla sua declaratoria di incostituzionalità (Corte Cost. sent. n. 293 del 2010), dall’art. 42 bis, comma 1 come introdotto dal D.L. 6 luglio 2011, n. 98, conv. nella l. 15 luglio 2011, n. 111; tale norma dispone: “Valutati gli interessi in conflitto, l'autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso sia acquisito, non retroattivamente, al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario sia corrisposto un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, quest'ultimo forfetariamente liquidato nella misura del dieci per cento del valore venale del bene”.Aderendo ad autorevole orientamento giurisprudenziale (Consiglio di Stato, 2 settembre 2011, n. 4970) deve ritenersi, dunque, che l'Amministrazione che ha illegittimamente occupato un bene privato, trasformandolo mediante la realizzazione dell'opera pubblica, possa apprendere il bene facendo uso unicamente dei due strumenti tipici, ossia il contratto, tramite l'acquisizione del consenso della controparte, o il provvedimento, nei sensi sopra indicati.Si rende, quindi, necessario rimettere alla Regione resistente ogni valutazione in ordine alla scelta dello strumento attraverso cui addivenire all'acquisizione delle aree illegittimamente occupate, fissando, a tale fine, un termine di tre mesi, decorrenti dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, entro cui l'Amministrazione dovrà procedere alla formulazione di una proposta finalizzata alla stipulazione di un contratto per la cessione del diritto di proprietà ed il contestuale soddisfacimento delle pretese risarcitorie in via transattiva, ovvero all'adozione del provvedimento, ex art. 42 bis del DPR 327/2001, con conseguente pagamento dell’indennizzo.Laddove la Regione non intenda adottare il provvedimento costitutivo della proprietà pubblica o stipulare il contratto traslativo del diritto di proprietà, dovrà provvedere all’immediata rimozione delle opere realizzate sui terreni del ricorrente in quanto eseguite sine titulo e corrispondergli, inoltre, il risarcimento del danno, secondo i criteri di seguito indicati, limitatamente al periodo di spossessamento.»

Sintesi: Il proprietario del fondo illegittimamente occupato dall'amministrazione, ottenuta la declaratoria d'illegittimità dell'occupazione e l'annullamento dei relativi provvedimenti, può legittimamente domandare sia il risarcimento, sia la restituzione del fondo e la sua riduzione in pristino.

Estratto: «II. Occorre innanzitutto premettere che la realizzazione dell'opera pubblica sul fondo illegittimamente occupato è in sé un mero fatto, non in grado di assurgere a titolo dell'acquisto, come tale inidoneo a determinare il trasferimento della proprietà, per cui solo il formale atto di acquisizione dell'amministrazione può essere in grado di limitare il diritto alla restituzione, non potendo rinvenirsi atti estintivi (rinunziativi o abdicativi, che dir si voglia) della proprietà in altri comportamenti, fatti o contegni (in tal senso Cons. Stato sez. IV 3 ottobre 2012 n.5189). A tale riguardo la giurisprudenza, dalla quale il Collegio non ha ragione di discostarsi, ha affermato che il proprietario del fondo illegittimamente occupato, ottenuta la declaratoria di illegittimità dell'occupazione e l'annullamento dei relativi provvedimenti, può legittimamente domandare sia il risarcimento, sia la restituzione, previa riduzione in pristino, e che solo il formale atto di acquisizione dell'amministrazione, ora ai sensi dell'art. 42 bis D.P.R. 327/2001, può limitarne il diritto alla restituzione, non potendo rinvenirsi atti estintivi della proprietà in altri comportamenti, fatti o contegni (Cons. Stato sez. IV 29 agosto 2012 n. 4650;n. 4833/2011).Detta disposizione, sul presupposto che la perdita della proprietà non possa collegarsi se non ad un atto di natura contrattuale o autoritativa, attribuisce all'Amministrazione, qualora si sia verificata una sostanziale perdita della disponibilità del bene in capo al privato, il potere di acquisire la proprietà dell'area con un atto formale di natura ablatoria e discrezionale (in sostanziale sanatoria), al termine del procedimento legale nel corso del quale vanno motivatamente valutati gli interessi in conflitto.In conclusione, affinché possa perfezionarsi il trasferimento della proprietà del fondo occupato sine titulo, su cui è stata realizzata un'opera pubblica, e che costituisce la sola condizione legittimante la mancata restituzione, è necessario che l'Amministrazione si avvalga dell'art. 42-bis del T.U.E., fatto sempre salvo il ricorso alternativo ai possibili strumenti di natura privatistica, come la stipula di un contratto di acquisto avente anche funzione transattiva, ovvero con la riattivazione del procedimento espropriativo in sanatoria con le relative garanzie (Cons. Stato, sez. V 31 ottobre 2011 n. 5813).Nel caso in esame, l’A.N.A.S. non ha ritenuto di acquisire la proprietà dell’area illegittimamente trasformata mediante formale atto di acquisizione sanante a mente del citato art. 42 bis D.P.R. 327/2001.Tanto esposto, va precisato che, in questa sede, i ricorrenti si sono limitate a chiedere la condanna dell'Amministrazione alla corresponsione di una somma di denaro commisurata al valore venale del bene, come risarcimento del danno subito.La domanda medesima può essere accolta subordinandola alla previa conclusione di un accordo per la cessione del bene in favore dell'Amministrazione.Deve essere pertanto dichiarato l’obbligo dell'Amministrazione di addivenire a un accordo transattivo con le ricorrenti che determini il definitivo trasferimento della proprietà del suolo occupato accompagnato dal corrispettivo che le parti dovranno concordare per la cessione della proprietà.Il danno ingiusto consiste nella privazione del possesso dei beni oggetto del diritto di proprietà, in difetto di un valido provvedimento ablatorio.»

Sintesi: La realizzazione dell’opera pubblica non costituisce impedimento alla restituzione dell’area illegittimamente espropriata, e ciò indipendentemente dalle modalità - occupazione acquisitiva o usurpativa - di acquisizione del terreno. Per tali ragioni, il proprietario del fondo illegittimamente occupato dall’Amministrazione, ottenuta la declaratoria d’illegittimità dell’occupazione e l’annullamento dei relativi provvedimenti, può legittimamente domandare nel giudizio di ottemperanza sia il risarcimento, sia la restituzione del fondo che la sua riduzione in pristino.

Estratto: «VI.3.1. I ricorrenti domandano la restituzione delle aree nonché il risarcimento dei danni conseguenti alla sottrazione del possesso e alla realizzazione dell’opera pubblica derivanti, nella specie, dallo spianto degli alberi di ulivo preesistenti, dal mancato reddito, a partire dal 2005, per il non percepimento dei frutti nonché dalla perdita di valore conseguente dalla distruzione dei muretti a secco.Chiedono, altresì, il rimborso per le spese da sostenersi per la remissione in pristino, consistenti nella rimozione della strada, nello smaltimento dei materiali di risulta e nel ripristino del terreno vegetale.VI.3.2. L’Amministrazione intimata si oppone alla restituzione deducendo la compiuta realizzazione delle opere pubbliche progettate e l’irreversibile trasformazione del suolo, concludendo, conseguentemente, prioritariamente per l’avvenuta acquisizione dei terreni a titolo originario (cd. “accessione invertita”) e, in subordine, per la mera dichiarazione dell’obbligo di provvedere ai sensi dell’art. 42 bis del d.P.R. n. 327/2001.VI.4. Quanto alla prima eccezione sollevata in via principale dall’Amministrazione comunale, occorre preliminarmente precisare che l’intervenuta realizzazione dell’opera pubblica non fa venire meno l’obbligo dell’Amministrazione di restituire al privato il bene illegittimamente appreso; e ciò superando l’interpretazione che riconnetteva alla costruzione dell’opera pubblica e all’irreversibile trasformazione effetti preclusivi o limitativi della tutela in forma specifica del privato.Infatti, partendo dall’esame della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, deve ritenersi che il quadro normativo e giurisprudenziale nazionale previgente non fosse aderente alla Convenzione europea e, in particolare, al Protocollo addizionale n. 1 (sentenza Cedu 30 maggio 2000, ric. 31524/96).Nella sentenza citata, la Corte ha ritenuto che la realizzazione dell’opera pubblica non costituisca impedimento alla restituzione dell’area illegittimamente espropriata, e ciò indipendentemente dalle modalità - occupazione acquisitiva o usurpativa - di acquisizione del terreno. Per tali ragioni, il proprietario del fondo illegittimamente occupato dall’Amministrazione, ottenuta la declaratoria d’illegittimità dell’occupazione e l’annullamento dei relativi provvedimenti, può legittimamente domandare nel giudizio di ottemperanza sia il risarcimento, sia la restituzione del fondo che la sua riduzione in pristino (Consiglio di Stato, sez. IV, 29 agosto 2012, n. 4650).VI.5. Il Collegio ritiene, pertanto, condivisibile l’orientamento giurisprudenziale prevalente secondo il quale “la realizzazione dell’opera pubblica sul fondo illegittimamente occupato è in sé un mero fatto, non in grado di assurgere a titolo dell’acquisto, come tale inidoneo a determinare il trasferimento della proprietà, per cui solo il formale atto di acquisizione dell’Amministrazione può essere in grado di limitare il diritto alla restituzione, non potendo rinvenirsi atti estintivi (rinunziativi o abdicativi, che dir si voglia) della proprietà in altri comportamenti, fatti o contegni (Cfr. Consiglio di Stato sez. IV, 29 agosto 2011, n. 4833 e sez. IV 28 gennaio 2011 n. 676).Nonostante l’irreversibile modificazione delle aree illecitamente occupate, la proprietà delle stesse rimane, quindi, in capo agli originari titolari e non può esservi luogo per risarcimenti connessi alla “perdita” della proprietà, trattandosi di evento non realizzatosi e non realizzabile, salvo quanto di seguito si dirà. Con riferimento al caso di specie, sussisterebbero pertanto tutti i presupposti civilistici per ordinarne la restituzione in favore dei legittimi proprietari, previa riduzione nel pristino stato.»

Sintesi: Il proprietario del fondo illegittimamente occupato dalla P.A., una volta ottenuta la declaratoria d'illegittimità dell’occupazione e l’annullamento dei relativi provvedimenti, può domandare sia il risarcimento, sia la restituzione del fondo che la sua riduzione in pristino.

Estratto: «b) dall’altro lato, secondo la giurisprudenza ormai consolidata (cfr., ex plurimis, C.d.S., Sez. IV, 1° giugno 2011, n. 3331), l’intervenuta realizzazione dell’opera pubblica non fa venire meno l’obbligo della P.A. di restituire al privato il bene illegittimamente appreso, dovendosi ritenere superata, dopo l'intervento del giudice comunitario, l’interpretazione che riconnetteva alla costruzione dell’opera pubblica, con irreversibile trasformazione del terreno occupato, effetti preclusivi o limitativi della tutela in forma specifica del privato operata in relazione al diritto comune europeo, con il corollario che il proprietario del fondo illegittimamente occupato dalla P.A., una volta ottenuta la declaratoria di illegittimità dell’occupazione e l’annullamento dei relativi provvedimenti, può domandare sia il risarcimento, sia la restituzione del fondo che la sua riduzione in pristino.Sotto questo aspetto, è, pertanto, infondata e da respingere anche l’eccezione di inammissibilità del gravame sollevata dal Comune di Ceprano e basata – erroneamente, per quanto appena esposto – sul completamento dell’attività di trasformazione dei fondi e la conseguente acquisizione del bene nella disponibilità dell’Amministrazione.»

Sintesi: In ipotesi di occupazione illegittima conseguente alla mancata conclusione del procedimento, resta salva la possibilità per il soggetto privato del possesso, di optare per le differenti forme "risarcitorie" che l'ordinamento appresta (restituzione del bene ovvero risarcimento del danno per equivalente).

Estratto: «Il comportamento tenuto dalla Amministrazione, la quale abbia emanato una valida dichiarazione di pubblica utilità ed un legittimo decreto di occupazione d'urgenza senza tuttavia emanare il provvedimento definitivo di esproprio nei termini previsti dalla legge, deve essere, poi, qualificato come "illecito permanente"...
[...omissis: vedi sopra...]

Sintesi: Spetta al soggetto danneggiato in ipotesi di occupazione illegittima la scelta della riparazione maggiormente satisfattiva, in concreto, per il proprio interesse, con la conseguenza che l’opzione per la tutela risarcitoria per equivalente vincola il giudice a pronunciarsi nei limiti della domanda, per il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

Estratto: «Al di là delle qualificazioni giuridiche prospettate dalle parti, è incontestata, in fatto, la protrazione dell’occupazione del fondo in questione oltre la scadenza del termine quinquennale di efficacia dell’occupazione legittima, di cui al menzionato art. 20 della legge 22 ottobre 1971, n° 865, senza che sia stato adottato il decreto di esproprio.A fronte di ciò, parte ricorrente ha optato per la tutela risarcitoria per equivalente.Ne deriva che, pur restando, in adesione alla consolidata giurisprudenza CEDU, la restituzione del fondo illegittimamente occupato la modalità ripristinatoria che garantisce, in astratto, il livello più elevato di effettività e pienezza della tutela per il danneggiato, insuscettibile di essere negata in ragione della realizzazione dell’opera, spetta, in ultima analisi, a quest’ultimo la scelta della riparazione maggiormente satisfattiva, in concreto, per il proprio interesse, con la conseguenza che l’opzione per la tutela risarcitoria per equivalente vincola il giudice a pronunciarsi nei limiti della domanda, per il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.La domanda, nei termini indicati, dev’essere accolta, sussistendone tutti gli elementi costitutivi, con la precisazione che, non potendo il trasferimento della proprietà trovare la sua fonte nella condotta illecita della P.A., ed in mancanza della riedizione del procedimento espropriativo, ove l’amministrazione non abbia adottato l’atto di cui all’art. 42-bis del T.U. dell’espropriazione di pubblica utilità, le parti dovranno addivenire ad un accordo di natura transattiva che produca l’effetto traslativo della proprietà dell’area, con contestuale determinazione del danno risarcibile, secondo il criterio di cui all’art. 55 del d.P.R. n° 327/2001 e succ. mod..»

Sintesi: In ipotesi di occupazione divenuta illegittima per mancata conclusione del procedimento, resta salva la possibilità per il soggetto privato del possesso di optare per le differenti forme risarcitorie che l'ordinamento appresta (restituzione del bene ovvero risarcimento del danno per equivalente).

Estratto: «2. Per quanto concerne invece la eccepita prescrizione, con riguardo alle domande relative ai beni di cui alle rimanenti determinazioni tempestivamente impugnate, come affermato dalla giurisprudenza condivisa dal Collegio, il comportamento dell'Amministrazione, la quale abbia emanato una valida dichiarazione di pubblica utilità ed un legittimo decreto di occupazione d'urgenza senza tuttavia emanare il provvedimento definitivo di esproprio nei termini previsti dalla legge, costituisce illecito permanente, nella cui vigenza non decorre la prescrizione, ciò perché in questo caso manca un effetto traslativo della proprietà, stante la mancanza del provvedimento di esproprio, connesso alla mera irrevocabile modifica dei luoghi; pertanto, salva restando la possibilità di optare per le differenti forme risarcitorie che l'ordinamento appresta (restituzione del bene ovvero risarcimento del danno per equivalente), il soggetto privato del possesso può agire nei confronti dell'Ente pubblico senza dover sottostare al termine prescrizionale quinquennale decorrente dalla trasformazione irreversibile del bene, con l'unico limite temporale rinvenibile nell'acquisto della proprietà per usucapione ventennale del bene, eventualmente maturata dall'Ente pubblico (Tar Napoli, 5230 - 9 novembre 2011 - Sez. V T.A.R. Palermo, Sez. II, 1 febbraio 2011 n. 175, in questa Rassegna 2011, II, 424 ).»

Sintesi: In ipotesi di occupazione illegittima conseguente alla mancata conclusione del procedimento, resta salva la possibilità per il soggetto privato del possesso, di optare per le differenti forme "risarcitorie" che l'ordinamento appresta (restituzione del bene ovvero risarcimento del danno per equivalente).

Estratto: «Ancora in via preliminare deve respingersi l'eccezione di prescrizione sollevata dalla difesa della Amministrazione resistente. Il comportamento tenuto dalla Amministrazione, la quale abbia emanato una valida dichiarazione di pubblica utilità ed un legittimo decreto di occupazione d'urgenza senza tuttavia emanare il provvedimento definitivo di esproprio nei termini previsti dalla legge, deve essere, infatti, qualificato come "illecito permanente", nella cui vigenza non decorre la prescrizione; ciò perché in questo caso manca un effetto traslativo della proprietà, stante la mancanza del provvedimento di esproprio, connesso alla mera irrevocabile modifica dei luoghi. Per questo motivo, salva restando la possibilità di optare per le differenti forme "risarcitorie" che l'ordinamento appresta (restituzione del bene ovvero risarcimento del danno per equivalente), il soggetto privato del possesso può agire nei confronti dell'ente pubblico senza dover sottostare al termine prescrizionale quinquennale decorrente dalla trasformazione irreversibile del bene, con l'unico limite temporale rinvenibile nell'acquisto della proprietà, per usucapione ventennale del bene, eventualmente maturata dall'ente pubblico (si veda, in termini, TAR Palermo, 1 febbraio 2011, n. 175).»

Sintesi: In ipotesi di occupazione illegittima conseguente alla mancata conclusione del procedimento, resta salva la possibilità per il soggetto privato del possesso, di optare per le differenti forme "risarcitorie" che l'ordinamento appresta (restituzione del bene ovvero risarcimento del danno per equivalente).

Estratto: «Il comportamento tenuto dalla Amministrazione, la quale abbia emanato una valida dichiarazione di pubblica utilità ed un legittimo decreto di occupazione d'urgenza senza tuttavia emanare il provvedimento definitivo di esproprio nei termini previsti dalla legge, deve essere, poi, qualificato come "illecito permanente"...
[...omissis: vedi sopra...]

Sintesi: Il proprietario del fondo illegittimamente occupato, ottenuta la declaratoria d'illegittimità dell’occupazione e l’annullamento dei relativi provvedimenti, può legittimamente domandare sia il risarcimento, sia la restituzione, previa riduzione in pristino.

Estratto: «Il Comune, poi, erroneamente ritiene che con la iniziale richiesta di risarcimento per equivalente i ricorrenti abbiano definitivamente abdicato alla reintegrazione in forma specifica.A tale riguardo la giurisprudenza, dalla quale il Collegio non ha ragione di discostarsi, ha affermato che il proprietario del fondo illegittimamente occupato, ottenuta la declaratoria di illegittimità dell’occupazione e l’annullamento dei relativi provvedimenti, può legittimamente domandare sia il risarcimento, sia la restituzione, previa riduzione in pristino, e che solo il formale atto di acquisizione dell’amministrazione, ora ai sensi dell’art. 42bis dpr 327/2001, può limitarne il diritto alla restituzione, non potendo rinvenirsi atti estintivi della proprietà in altri comportamenti, fatti o contegni (cfr. CdS IV 4833/2011, ma v. anche Tar Sicilia, Catania, Sez. III, 2099/2011).La domanda sottoposta al Tribunale, come riformulata con i motivi aggiunti, è intesa al risarcimento in forma specifica, mediante la restituzione ai ricorrenti, dei beni di loro proprietà, irreversibilmente trasformati in virtù di una procedura espropriativa, annullata in sede giurisdizionale con le richiamate sentenze di questo Tribunale, tutt’ora illegittimamente detenute senza titolo, nonché il risarcimento del danno per mancato utilizzo dei predetti beni per l’intero periodo di occupazione illegittima.In alternativa, i ricorrenti chiedono l’adozione di un provvedimento di acquisizione dei beni, ai sensi dell’art. 42 bis del dpr 327/2001.Come già accennato, nella disamina dell’eccezione sulla giurisdizione, non può essere revocata in dubbio la persistenza della proprietà in capo ai ricorrenti, atteso che l’intervenuta realizzazione dell’opera pubblica non costituisce fatto idoneo al trasferimento della proprietà (v. ex multis Cons.di Stato, Sez.IV, n. 5830/2007, n. 2582) e che non risulta essere stato adottato nessun altro provvedimento o atto idoneo ad effettuare detto trasferimento.Ne consegue la persistenza, alla data della domanda ed a tutt’oggi, dell’illegittima occupazione del bene da qualificarsi come illecito permanente per consolidata giurisprudenza (ex multis Cds IV 4833/2011).Posto che nell’attuale quadro normativo l’Amministrazione ha l’obbligo giuridico di far venir meno l’occupazione sine titulo, e cioè deve adeguare la situazione di fatto a quella di diritto, essa deve restituire i terreni ai titolari, in conformità alle previsioni del pur richiamato art. 936 cc per quanto concerne la facoltà di chiedere la rimozione dell’opera, oppure deve attivarsi perché vi sia un titolo di acquisto dell’area da parte del soggetto attuale possessore (cfr. CdS 5813/2011 e 6351/2011).»

Sintesi: La scelta dei proprietari di voler ritornare in possesso dei beni occupati illegittimamente, non richiede motivazioni di sorta sulle ragioni preferenziali rispetto ad un più conveniente tandundem economico.

Estratto: «Una volta escluso che le ricorrenti siano incorse in acquiescenze di sorta per la restitutio in integrum dei loro terreni, va attentamente ponderata la domanda attorea con le quali le ricorrenti medesime (anche nell’ultimo atto difensivo del 1.3.2012) hanno ribadito che è di loro prioritario interesse il ritorno in possesso dei fondi occupati.Come puntualizzato in narrativa, il comune di San Demetrio –pur a fronte dell’insistita domanda restitutoria di controparte- non ha adottato nel tempo alcun provvedimento acquisitivo, né ai sensi dell’art. 43 del TUE, né –dopo l’intervenuta pronuncia caducante della Corte Costituzionale n. 293/10– ai sensi del sopravvenuto art. 42 bis del medesimo TUE, limitandosi come detto a sostenere l’infondatezza del gravame e/o l’intervenuta acquiescenza alla rinuncia della tutela reale.Va in proposito precisato che l’istituto dell’occupazione appropriativa, creato in via pretoria, è stato dichiarato non conforme alla Convenzione Europea per i Diritti dell’Uomo (sentenza CEDU 30 maggio 2000, ric. 31524/96 “Società Belvedere Alberghiera”) ed espunto ex tunc dall’ordinamento, sicché non è in alcun modo predicabile l’avvenuta acquisizione dell’area da parte dell’Amministrazione intimata, che comunque nessuna pretesa ha avanzato in tal senso, neanche in via di eccezione. Il carattere retroattivo della citata espunzione determina peraltro l’applicabilità delle regole europee anche per fattispecie occupative precedenti, almeno in tutti i casi (come quello di specie) di situazioni non ancora stabilizzate dalla definitività e dalla incontestabilità dei rapporti giuridici. Deve pertanto ribadirsi sul punto che le aree occupate dall’amministrazione, sulle quali è stato poi realizzato il parcheggio pubblico, sono rimaste sempre nella proprietà degli originari titolari, come del resto riconosciuto dalla stessa difesa del Comune.Sulla base delle esposte premesse, non resta al collegio che riconoscere il diritto delle ricorrenti alla integrale restitutio in integrum.Ed invero, l’articolo 42 bis del TU 327/01–introdotto dall'articolo 34, comma 1, legge n. 111 del 2011 ed immediatamente applicabile anche a fattispecie pregresse ai sensi del suo ottavo comma- subordina il provvedimento di acquisizione dell’opera pubblica, realizzata sine titulo su aree private, alla dimostrazione, da parte della PA procedente, di “attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico che ne giustificano l'emanazione, valutate comparativamente con i contrapposti interessi privati ed evidenziando l'assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione” (comma 4 del citato art. 42 bis TUE); quanto sopra, a differenza del pregresso art. 43 dichiarato incostituzionale dalla consulta (mirato anch’esso a rimediare alla dipartita dell’occupazione appropriativa), ove il provvedimento sanante veniva rimesso ad una sola previa valutazione degli interessi in conflitto (comma 1), fermo restando che la PA interessata –anche in assenza di sanatoria- avrebbe potuto in ogni in caso chiedere al giudice di limitare l’eventuale soccombenza ad una condanna per equivalente, evitando la restituzione dei fondi abusivamente occupati (comma 4). Appare pertanto evidente come il legislatore del 2011, nel novellare la materia, abbia voluto relegare ad una rigorosa e motivata eccezionalità le ipotesi di sanatoria acquisitiva dell’opera pubblica abusivamente realizzata su suoli altrui, elevando invece a misura normalizzata e dovuta la tutela reale del proprietario danneggiato; quanto sopra, peraltro, senza neanche più consentire alcuna iniziativa del GA nel decidere o meno (su domanda dell’amministrazione) di limitare la soccombenza dell’amministrazione medesima ad una mera condanna al risarcimento del danno.Nel caso di specie, per giunta, si è già visto come lo stesso ente civico –anche dopo esser stato intimato in giudizio e fino al passaggio in decisione della causa- non ha mai inteso adottare alcun provvedimento di acquisizione, né ha mai chiesto al giudicante (nel vigore dell’art. 43 TUE) di salvaguardare comunque l’opera pubblica realizzata, affidando invece le sue difese processuali alla tesi (infondata) secondo cui la restituzione dei terreni sarebbe preclusa dall’acquiescenza manifestata dalle proprietarie al momento dell’immissione in possesso dei fondi, tra l’altro in relazione ad importi indennitari mai recepiti dal comune stesso.Come poi correttamente puntualizzato dal patrono delle ricorrenti con memoria del 4.3.12, al giudice amministrativo è finanche precluso operare autonome valutazioni circa l’eventuale eccessiva onerosità del risarcimento in forma specifica ex art. 2058 comma 2 c.c., atteso che il legislatore, con la più volte richiamata norma speciale ex art. 42 bis del TUE, ha chiaramente manifestato la volontà di assicurare di norma, al proprietario inciso, la restituzione in pristino stato dei fondi abusivamente occupati dalla PA, fatto salvo il ricorso eccezionale di quest’ultima a provvedimenti acquisitivi sulla base di rigorose valutazioni di prevalente interesse pubblico, valutazioni pertanto ormai interdette al giudicante che –in difetto di qualsiasi iniziativa sanante della PA- è tenuto ad assicurare la tutela in forma specifica dei proprietari che (come nella specie) espressamente la chiedono, privilegiandola rispetto ai benefici risarcitori per la perdita del bene (restano pertanto irrilevanti sul punto le considerazioni del patrono resistente sul fatto che le aree de quibus, quand’anche restituite, rimarrebbero vincolate a parcheggio, poiché la scelta delle ricorrenti di voler ritornare in possesso dei beni –univocamente esternata- non richiede motivazioni di sorta sulle ragioni preferenziali rispetto ad un più conveniente tandundem economico).Pertanto, pur a voler prescindere dalla mancanza nella specie di qualsiasi istanza della PA mirata a scongiurare la retrocessione, risultano ormai inconfigurabili anche quelle pronunce del giudice amministrativo che nel vigore dell’art. 43 TUE –sul rilievo dell’opera pubblica de facto realizzata- indicavano fra i criteri di condanna generica ex art. 35 d. leg.vo 80/98 (ora art. 34 comma 4 CPA) il possibile accordo delle parti alla cessione delle aree, ovvero in subordine l’adozione da parte della PA del provvedimento acquisitivo (cfr. tar Abruzzo –AQ- n. 19/2010); pertanto, ogni declaratoria dell’obbligo dell’Amministrazione di provvedere sulla sorte della titolarità dell’area, anche mediante l’acquisizione sanante, significherebbe invadere un’area di amministrazione attiva riservata in via esclusiva alla PA procedente con valutazioni ormai non surrogabili dall’Autorità giurisdizionale (cfr. in termini, Tar Toscana sez. I n. 407/2012).Resta peraltro inteso che la presente condanna giudiziaria del comune intimato a restituire i fondi occupati nel pristino stato non esclude successivi accordi negoziali che dovessero intervenire tra le parti, idonei in particolare a determinare la salvezza dell’opera pubblica realizzata, fermo restando tuttavia che tali (auspicabili) accordi si atteggerebbero comunque ad un posterius, del tutto indipendente dalle risultanze del giudizio e dalla stessa portata conformativa della presente pronuncia.»

Sintesi: L'occupazione usurpativa non determina la perdita della proprietà del bene occupato, poiché in difetto di dichiarazione di pubblica utilità la destinazione di fatto al soddisfacimento di interessi pubblici non può prevalere sull'interesse alla tutela della proprietà, ed il proprietario mantiene il diritto di chiedere in ogni momento la rimozione dell'opera ed il rilascio del terreno occupato.

Estratto: «La Bu. dedusse pertanto circostanze riconducibili alla due diverse figure (entrambe di matrice giurisprudenziale) dell'occupazione appropriativa per quanto concerne la porzione di mq. 7830 supportata dal decreto di occupazione d'urgenza, e dell'occupazione usurpativa per quanto riguarda la residua porzione di mq. 613. Ed infatti la giurisprudenza di legittimità afferma, con indirizzo ormai consolidato, che presupposto indefettibile del fenomeno dell'acquisto della proprietà del bene occupato da parte dell'ente espropriante per accessione invertita (c.d. occupazione acquisitiva) è che l'opera con la cui realizzazione il fondo occupato è stato irreversibilmente trasformato sia stata dichiarata di pubblica utilità (Cass. ss.uu., 10.6.88 n. 3940 e tutta la giurisprudenza successiva conforme, tra cui Cass. n. 21750/2004; n. 7643/2003; n. 4451/2001, n. 1266/2001, n. 479/2000), mentre in mancanza di questo presupposto l'occupazione non può considerarsi avvenuta "per causa di pubblica utilità" e ci si trova in presenza di un illecito radicalmente diverso da quello che deriva dall'occupazione acquisitiva (Cass. 11.6.2004 n. 11096), che la giurisprudenza denomina occupazione usurpativa, il quale non determina la perdita della proprietà del bene occupato, poiché in difetto di dichiarazione di pubblica utilità la destinazione di fatto al soddisfacimento di interessi pubblici non può prevalere sull'interesse alla tutela della proprietà, ed il proprietario mantiene il diritto di chiedere in ogni momento la rimozione dell'opera ed il rilascio del terreno occupato, salva la facoltà di chiedere in via alternativa il risarcimento dei danni, ponendo in essere, in tale ultimo caso, un'implicita rinunzia al diritto di proprietà, che dismette forzatamente in favore dell'amministrazione occupante, che l'acquista non già per ragione di pubblica utilità, ma a causa di questa rinunzia. Il fatto illecito consiste, in questa diversa ipotesi, nell'aver svuotato di contenuto il diritto di proprietà mediante l'occupazione e trasformazione del fondo, tanto da indurre il privato a rinunciare al bene. In particolare la giurisprudenza costantemente afferma che la dichiarazione di pubblica utilità (anche se implicita, come nel caso disciplinato dall'art. 1 della legge n. 1/78, che la fa discendere dall'approvazione del progetto dell'opera pubblica da realizzare sull'area da espropriare) è da considerare giuridicamente inesistente ove non contenga l'indicazione distinta di tutti e quattro i termini prescritti dall'art. 13 della legge n. 2359/1865, con la conseguenza che in tal caso essa non attribuisce all'ente espropriante il potere ablatorio e che, quindi, l'occupazione non può considerarsi preordinata all'esecuzione di un'opera di pubblica utilità e va qualificata come originariamente illegittima ed usurpativa (Cass. 16.5.03 n. 7643; id. 21.3.2000 n. 3298; id. 12.12. 01, n. 15710; id. ss.uu., 19.7.99, n. 460; id. 4.3.97 n. 1907).Invero, poiché presupposto indefettibile del fenomeno dell'acquisto della proprietà del bene occupato da parte dell'ente espropriante per accessione invertita (c. d. occupazione acquisitiva) è che l'opera, per la cui realizzazione il fondo occupato è stato irreversibilmente trasformato, sia stata dichiarata di pubblica utilità, il difetto materiale o giuridico della dichiarazione di pubblica utilità implica che quest'istituto non possa trovare applicazione e che si determini il fenomeno dell'occupazione usurpativa.»

Sintesi: In ipotesi di occupazione illegittima il proprietario continua a mantenerne la proprietà del bene avendo subito un mero fatto illecito di natura permanente (perché attuato al di fuori di una procedura ablativa), in tutto e per tutto soggetto alle disposizioni degli artt. 2043 e 2058 cod. civ., che gli consentono a tutela del suo diritto dominicale: a)l'azione di restituzione dell'immobile; b) l'azione per ottenere il risarcimento dei danni via via subiti a causa del protrarsi dell'occupazione abusiva; c) il diritto di cumulare entrambi i rimedi.

Sintesi: In ipotesi di occupazione illegittima, va riconosciuto al proprietario, allorché privo di interesse a conservare la titolarità del fondo sia per ritenerne antieconomica la restituzione (in conseguenza della sua irreversibile trasformazione), sia per altri ragioni, la facoltà di conseguirne in sostituzione l'integrale controvalore: a somiglianza di quanto avviene per il titolare di un bene mobile o immobile definitivamente ed irrimediabilmente danneggiato si da divenire inidoneo ad assolvere alla sua naturale funzione.

Estratto: «Come ha riconosciuto lo stesso ricorrente ed hanno accertato entrambi i giudici di merito, costui non ha subito alcuna espropriazione - rituale o illegittima (c.d. occupazione acquisitiva) - dell'area estesa mq. 173 di sua proprietà, utilizzata dal comune di Cagnano Varano per la costruzione di una strada.
[...omissis...]

Sintesi: Qualora i proprietari del bene illegittimamente occupato dichiarino di rinunciare alla restituzione del bene, chiedendo il risarcimento del danno per l’equivalente, la domanda medesima risulta fondata e deve essere accolta, con conseguente condanna dell’amministrazione comunale resistente al risarcimento del danno per equivalente.

Estratto: «Passando al merito della questione controversa, risulta pacifico - anche alla luce dei chiarimenti forniti dall’amministrazione comunale nella relazione del 27 gennaio 2011, prodotta in esecuzione all’ordinanza collegiale istruttoria di questo tribunale n. 88 del 17 novembre 2010 – che, nel caso di specie, all’adozione della deliberazione di giunta municipale n. 75/2001 di approvazione del progetto dell’opera e di dichiarazione della pubblica utilità, alla deliberazione di giunta municipale n. 56/2003 con la quale sono stati fissati i termini di inizio e fine della procedura espropriativa, al decreto di occupazione d’urgenza delle aree e alla conseguente immissione in possesso delle aree medesime, non è tuttavia seguita l’emanazione del decreto definitivo di esproprio, per cui, conseguentemente, l’amministrazione comunale risulta occupare attualmente i predetti terreni senza alcun titolo giustificativo e pertanto illegittimamente.Ciò premesso, deve essere condiviso l’assunto dei ricorrenti secondo cui, nell’ipotesi di una procedura espropriativa che non si è conclusa correttamente a causa dell’inerzia dell’amministrazione che non ha emanato nei termini di legge il decreto di esproprio, i proprietari del terreno illegittimamente occupato possono rinunciare alla restituzione del bene, optando per il risarcimento per equivalente.Tale soluzione deve ritenersi, a giudizio del collegio, corretta e legittima anche in considerazione dell’intervenuta dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’articolo 43 del decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, a seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 293/2010.Preso atto, pertanto, che i ricorrenti, col ricorso in esame, hanno dichiarato di rinunciare alla restituzione del bene, chiedendo il risarcimento del danno per l’equivalente, la domanda medesima – per le considerazioni appena espresse – risulta fondata e deve essere accolta, con conseguente condanna dell’amministrazione comunale resistente al risarcimento del danno per equivalente.»