La gestione dell'emergenza nel settore del demanio marittimo: disciplina nazionale e regionale

Si è visto come la procedura di infrazione e le pronunce delle giurisdizioni amministrative e contabili, hanno aperto un fronte di ampia portata nel settore demaniale, con fortissime ripercussioni sul sistema turistico balneare strutturato essenzialmente su piccole e medie aziende.

Dopo innumerevoli sollecitazioni, nell'ultimo scorcio del 2009, lo Stato è intervenuto nella materia con un apposito comma all'interno del d.l. 30/12/2009 n. 194 c.d. Milleproroghe [1].
... _OMISSIS_ ...n questa prima formulazione si riscontra il tentativo di conciliare l'esigenza di dare risposta alle richieste del balneari, cercando tuttavia di aderire alle prescrizioni dell'Unione Europea per evitare la prosecuzione della procedura di messa in mora avviata nel febbraio dell'anno 2009.

In sede di conversione del decreto, il testo è stato riformulato con l'inserimento di un collegamento diretto ai contenuti del comma 4-bis dell'articolo 03 della legge 4 Dicembre 1... _OMISSIS_ ...e introdotto dal comma 253 dell'articolo unico della legge 30.12.2006 n. 296 riguardo alla durata ventennale delle concessioni esistenti.

Il testo finale contiene, nelle more della predisposizione di una disciplina organica nella materia da redigersi nel rispetto dei principi comunitari e dell'attuazione della legge n. 42/2009, tre punti fermi di indiscutibile valenza tecnico politica:


a) è abrogato il diritto di insistenza di cui all'art... _OMISSIS_ ... 2 del Codice della Navigazione per tutte le concessioni di qualunque finalità.

b) è abrogato, anche se non in modo esplicito, il rinnovo automatico previsto dal 2° comma dell'articolo 01 della legge 4949/1993 come introdotto dalla legge 23 marzo 2001 n. 88,

c) la durata delle concessioni per qualunque finalità non può superare i venti anni.


Si tratta di principi che scardinano la configurazione della disciplina n... _OMISSIS_ ...me si era strutturata nei decenni precedenti, modificando radicalmente il sistema fondato sulla trasmissibilità "in eterno" della concessione demaniale senza alcuna limitazione tra aventi causa a titolo particolare: in pratica si può affermare che il risultato paradossale del riconoscimento della qualifica di impresa balneare, abbia aperto la strada alla contendibilità della concessione stessa!

Sulla spinta delle ripetute pronunce della giurisprudenza ammi... _OMISSIS_ ...ll'impulso dell'Unione europea si consolida l'esigenza di rivisitazione complessiva del quadro normativo vigente, non finalizzata però alla soluzione dei problemi gestionali del soggetto operante nel settore ma soprattutto per creare un quadro normativo organico che permetta la piena applicazione dei principi di concorrenza sull'affidamento delle concessioni demaniali marittime.

Il quadro complessivo è ulteriormente condizionato per le conseguenze di queste impostaz... _OMISSIS_ ... del procedimento anche verso le stesse amministrazioni competenti.

La gestione amministrativa del procedimento, infatti, diviene parte del più ampio problema sia per l'esigenza di attivare procedure di sollecitazione alla presentazione di domande concorrenti nella fase di scadenza dei titoli sia soprattutto per individuare criteri per una adeguata selezione del beneficiario che non solo devono essere logici e ragionevoli per garantire l'uso più proficuo, ma anche u... _OMISSIS_ ...tenersi adeguato da parte dell'Erario. [2]

Si è quindi di fronte ad uno scenario con implicazioni di fortissima rilevanza economica e sociale tanto che alcune amministrazioni regionali, ormai soggetti interessati a pieno titolo della vicenda, sono intervenute pesantemente con apposite normative per cercare di arginare l'effetto provocato dalle interpretazioni della giurisprudenza e dalle evoluzioni del quadro nazionale.

La prima Regione è stata l'Emil... _OMISSIS_ ...quale, nell'estate 2009, ha disposto una modifica alla propria normativa di settore, introducendo in modo inequivoco la possibilità riconosciuta dalla legge 27/12/2006 n. 296 di avere una concessione di durata ventennale [3].

Il testo è stato oggetto di impugnazione alla Corte Costituzionale da parte del Governo nazionale nell'ottobre 2009, contestando la possibilità di una proroga su richiesta senza alcuna procedura comparativa preliminare.

A questa... _OMISSIS_ ...za sono seguite una serie di proposte in altre Regioni ma, solo in altre tre realtà, si è concretizzata con l'effettiva approvazione di un testo finalizzato alla trattazione della materia: la Regione Liguria, la Toscana e, ultima in ordine di tempo, la Regione Veneto, contenente questa ultima norme molto importanti dal punto di vista tecnico politico ricalcando però una esperienza già vista nella disamina di alcune realtà regionali.

La scelta seguita dalla Regione L... _OMISSIS_ ...essato la modifica diretta della legge regionale del 2002, sostituendo la disposizione introdotta in attuazione del principio del rinnovo automatico con una proroga ope legis fino al 2015 di tutte le concessioni di qualunque finalità e scopo, superando così la limitata previsione alle sole turistico - ricreative, con il rimando, al momento della scadenza, alla applicazione delle disposizioni all'epoca vigenti a livello nazionale. [4]

E' da sottolineare che i... _OMISSIS_ ...iva vengono prese in considerazione per la proroga tutte le concessioni demaniali marittime e non solo quelle turistico - ricreative, oggetto della disciplina delle altre Regioni che hanno legiferato in materia con un intervento che consente all'ente gestore di approntare le opportune procedure per l'esecuzione di procedure comparative alla scadenza delle concessioni ma non permettendo di avvalersi in via preferenziale di una prosecuzione della concessione fino ad un massimo di ve... _OMISSIS_ ...indicato successivamente.

La Regione Toscana è intervenuta nella problematica con una disposizione introdotta nella legge finanziaria regionale per l'anno 2010, il cui testo rappresenta la sintesi tra le scelte delle Regioni Liguria ed Emilia Romagna, prevedendo una prima proroga al 2015 dei titoli in essere con la facoltà di avere una prosecuzione fino a venti anni in base agli investimenti effettuati, da graduare secondo criteri da definire con apposito regolamen... _OMISSIS_ ...[5]

Con questa normativa si è tentato di coniugare le esigenze dei balneari definendo una proroga in cui però erano già evidenti le finalità di attuare il disegno conseguente l'applicazione dei principi giurisprudenziali con l'individuazione di una scadenza definitiva oltre la quale fare la gara per l'affidamento della concessione.

Anche in questo caso, in cui si è cercato di trovare una sintesi tra opposti interessi costruendo un percorso condiviso, ... _OMISSIS_ ...ata limitata alle sole concessioni con finalità turistico - ricreative, tralasciando tutte le altre con scopi diversi in cui assumono particolare rilevanza la cantieristica (oltre che la nautica da diporto) con i porti ed approdi turistici.

Il testo della Regione Toscana è stato oggetto di una immediata e recentissima impugnazione da parte del Governo nazionale che, nel Consiglio dei Ministri del 19 febbraio u.s., ha dato mandato all'Avvocatura dello Stato di proced... _OMISSIS_ ...e il diritto alla proroga fino a venti anni in quanto rilasciata in via automatica contravvenendo alle indicazioni provenienti dal comma 18 del d.l. 30/12/2009 n.194 convertito con modificazioni dalla legge 28.02.2010 n.25 [6].

La contestazione mossa al testo, peraltro la prima subito dopo la conversione del citato decreto legge, è in pratica non tanto la previsione della durata ventennale delle concessioni, peraltro fatta proprio salva dallo stesso testo legislativ... _OMISSIS_ ...anto il fatto che il suo riconoscimento «non prevede alcuna forma di procedura selettiva ma consente ai concessionari che ne facciano richiesta, la proroga automatica della concessione».

È evidente che la contestazione, analoga a quella mossa alla Regione Emilia Romagna, ma ovviamente filtrata in relazione all'approvazione del "Milleproroghe", si attesta sulla considerazione che l'applicazione dell'articolo 03 comma 4-bis della legge 494/1993 a... _OMISSIS_ ...a proiettata verso il futuro, inteso come riconoscimento naturale di un periodo adeguato per l'ammortamento di un investimento da effettuare e non sia una previsione orientata anche per coprire quanto già realizzato. [7]

Se da un lato questa lettura può considerarsi comprensibile, non è però possibile che il Legislatore nazionale non tenga in alcuna considerazione quegli investimenti effettuati dagli operatori nella vigenza del sistema di rinnovo automatico introdo... _OMISSIS_ ... n. 88/2001 i quali - attraverso tale disposizione - hanno ottenuto dal sistema creditizio, quella affidabilità necessaria su cui impostare degli importanti interventi di riqualificazione delle strutture.

Di questa problematica sembra essersi fatta carico la Regione Veneto, la quale, ultima in ordine di tempo, ha modificato la normativa del 2002 secondo uno schema ancora diverso da quello seguito dalle altre esperienze regionali, disponendo con chiarezza che «... _OMISSIS_ ...cia, modifica e rinnova le concessioni … nel rispetto della Direttiva 2006/123/CE, subordinando il rilascio di nuove concessioni a seguito di procedura comparativa al pagamento …» dell'indennizzo.

L'articolato prosegue con la indicazione della disciplina della procedura di comparazione e con la specificazione delle cautele verso il gestore uscente, attraverso sia il riconoscimento del diritto potestativo di stabilire «il valore aziendale de... _OMISSIS_ ...'area in concessione», sia l'obbligo di per il soggetto subentrante di versare entro termini brevissimi quanto periziato in caso di assegnazione della concessione dopo la comparazione. [8]

Siamo di fronte ad un testo che si innesta nell'esperienza della Regione Friuli Venezia Giulia, in cui nel prendere atto dello stato di profonda evoluzione della normativa e soprattutto delle novità interpretative avvenute nella materia, cerca poi di dettare delle norme in ... _OMISSIS_ ...e il percorso con il minor danno possibile nei confronti del gestore uscente. [9]

Pur con molte perplessità sulla correttezza di una procedura in cui la determinazione del valore economico dei beni oggetto della concessione è rimessa alla sostanziale discrezionalità del soggetto uscente, si può affermare che la disciplina della Regione Veneto è la dimostrazione pratica che lo scenario ormai non può cambiare neppure con il ventilato trasferimento in proprietà del dem... _OMISSIS_ ...alle regioni costiere le quali non possono eludere i vincoli imposti dalle disposizioni comunitarie per l'assegnazione del beneficio di una concessione demaniale se non con scelte poi sindacabili in sedi giurisdizionali europee e nazionali per la violazione delle norme sulla concorrenza, anche nel caso di riconoscimento di diritti reali quali quello di superficie. [10]

Questa disciplina, pur con le perplessità indicate, conferma comunque la praticabilità di percors... _OMISSIS_ ...cui la concessione demaniale può essere oggetto di una gara, con la conseguenza che l'obiettivo dell'azione si deve spostare dal tentativo di bloccare un meccanismo ormai avviato a quello di cercare di governarlo con le opportune scelte tecnico - amministrative.

Si torna quindi al momento iniziale dove si vede la crisi, in conseguenza del suo incremento qualitativo e quantitativo, del sistema giuridico che ha permeato l'economia turistico ricreativa, con il tacito ... _OMISSIS_ ...ti gli attori interessati, risultato sempre più inidoneo alla disciplina della realtà: il risultato finale è stato che al presentarsi di un nuovo soggetto capace di incidere sulla materia (Unione Europea) senza essere raggiungibile politicamente, il sistema si è inceppato.

Il periodo di tempo (sei anni) che si ha di fronte devono servire necessariamente per un profondo ripensamento dell'intera disciplina, affrontando le criticità derivanti dall'apertura al mercato d... _OMISSIS_ ...pplicazione dei principi generali di derivazione comun...