L’istituto della penalità di mora nel giudizio amministrativo di ottemperanza

GIUDIZIO --> GIUDICATO --> OTTEMPERANZA

Nel processo amministrativo la statuizione di accoglimento del ricorso fa nascere in capo all'Amministrazione destinataria un obbligo di ottemperanza, che può dirsi assolto solo se vengono posti in essere atti completamente satisfattivi rispetto a quanto disposto dal provvedimento giurisdizionale.

GIUDIZIO --> GIUDICATO --> OTTEMPERANZA --> ASTREINTE E SANZIONI

L’istituto della penalità di mora è stato introdotto in via originaria nel giudizio amministrativo dall’art.114 del codice del processo amministrativo, lì dove al comma 4 lettera e) è previsto che il giudice, in caso di accoglimento del ricorso per ottemperanza “fissa su richiesta di parte la somma di denaro dovuta dal resistente per ogni violazione o inosservanza successiva, ovvero per ogni ritardo nell’esecuzione del giudicato, salvo che ciò sia manifestamente iniquo e non sussistono... _OMISSIS_ ...ostative”.

Qualora l'inadempimento nell'esecuzione di una sentenza di annullamento del diniego del titolo edilizio si sia protratto a lungo senza giustificazione e i comportamenti imposti dalla sentenza non presentino particolare complessità, né riguardino interessi sensibili dell'amministrazione resistente, non è "manifestamente iniquo" accordare all'interessato una penalità di mora ex art. 114, comma 4, lett. e) c.p.a. (nella specie pari a 50 euro al giorno) per l'eventualità di un ulteriore ritardo della pubblica amministrazione.

GIUDIZIO --> GIUDICATO --> OTTEMPERANZA --> ASTREINTE E SANZIONI --> ART. 26 CPA

In caso di inottemperanza a sentenza di condanna alla restituzione o all'acquisizione sanante del bene illegittimamente occupato, scatta la sanzione di cui all'articolo 26 c.p.a.

GIUDIZIO --> GIUDICATO --> OTTEMPERANZA --> ASTREINTE E SANZIONI --> NATURA

... _OMISSIS_ ...alla natura giuridica del c.d. “astreinte”, l’Adunanza Plenaria, con la decisione n.14 del 25/6/2014, ha stabilito che la penalità di mora costituisce una misura coercitiva indiretta a carattere pecuniario, inquadrabile nelle pene private o sanzioni civili indirette. Trattasi, com’è evidente, di un ulteriore rimedio processuale posto a disposizione del creditore della P.A onde assicurare l’effettività e la pienezza della tutela giurisdizionale a fronte della mancata o non esatta o comunque non tempestiva esecuzione della sentenza di merito.

GIUDIZIO --> GIUDICATO --> OTTEMPERANZA --> ASTREINTE E SANZIONI --> PER QUALE PERIODO

Lo strumento della penalità di mora è applicabile soltanto per il periodo successivo al termine fissato nella sentenza di ottemperanza e unicamente nel caso di mancato rispetto di detto termine; qualora il giudice abbia condannato la P.A. al risarcimento in forma specifica, con... _OMISSIS_ ... di provvedere alla restituzione dell’area, previa rimessione in pristino della medesima, assegnando all’uopo centoventi giorni per l’esecuzione dell’adempimento in questione, il problema dell’ulteriore ritardo si pone quindi solo con riferimento allo scadere dei centoventi giorni, allorché scatta la misura sostitutiva della nomina del Commissario ad acta che deve provvedere in luogo dell’Amministrazione inottemperante nel predetto termine.

GIUDIZIO --> GIUDICATO --> OTTEMPERANZA --> ASTREINTE E SANZIONI --> RAGIONI OSTATIVE

Spetta al giudice dell’ottemperanza la verifica della sussistenza dei presupposti per l’applicazione della penalità di mora (c.d. astreinte), nonché di stabilire l’entità del relativo importo, tenuto conto delle peculiari condizioni del debitore pubblico, dell’esigenza di evitare sanzioni troppo afflittive, anche in considerazione delle possibili dif... _OMISSIS_ ...quo;adempimento collegate a vincoli normativi e di bilancio, allo stato della finanza pubblica e alla rilevanza di specifici interessi pubblici, che possono tradursi in ragioni ostative, espressamente previste dall’art. 114, comma 4, lettera e), del codice del processo amministrativo, quale limite negativo all’applicazione di tale misura.

Le ragioni, che expressis verbis precludono la condanna al pagamento dell’astreinte quando essa si traduca in un onere “manifestamente iniquo, ovvero sussistano altre ragioni ostative”, sono riconducibili ai vincoli di bilancio gravanti sulla finanza degli enti locali ed alla progressiva riduzione dei trasferimenti statali.

Il mancato perfezionamento, allo stato, della procedura di acquisizione sanante, ancorché avviata, con l’adozione dello specifico provvedimento ex art. 42 bis del DPR n. 327/2001, è inidoneo a paralizzare l’azione di inottemperanza comprensiva de... _OMISSIS_ ...condanna alla penalità di mora (c.d. astreinte.

Ragioni ostative all'accoglimento della richiesta di astreintes, ex art. 114, comma 4, lettera e), cod. proc. Amm, sono ravvisabili nell’esigenza di contenimento della spesa pubblica in relazione alla particolare condizione di crisi della finanza pubblica e all’ammontare del debito pubblico.

In ipotesi di domanda con cui è richiesta l'esecuzione del giudicato formatosi sulla condanna al pagamento di somme dovute a titolo di indennità di espropriazione, non è accoglibile la contestuale richiesta di astreintes, ex art. 114, comma 4, lettera e), cod. proc. Amm, qualora siano ravvisabili ragioni ostative (espressamente previste dalla normativa richiamata, quale limite negativo all’applicazione di tale misura), consistenti nell’esigenza di contenimento della spesa pubblica in relazione alla particolare condizione di crisi finanziaria della finanza pubblica e all’ammont... _OMISSIS_ ...pubblico.

GIUDIZIO --> GIUDICATO --> OTTEMPERANZA --> ASTREINTE E SANZIONI --> RAPPORTO CON IL COMMISSARIO AD ACTA

In merito alla problematica giuridica concernente la coerenza e possibile coesistenza del rimedio della penalità di mora (c.d. astreinte), con la tecnica surrogatoria che permea il giudizio di ottemperanza, nella specie rappresentata dalla nomina del commissario ad acta, deve ritenersi che i due rimedi non siano alternativi, bensì cumulabili. Invero, se si considerano le finalità dell’istituto, volto a spingere l’amministrazione alla sollecita esecuzione della sentenza, la fissazione di una misura di astreinte, che affianchi la disposta nomina di un Commissario ad acta, ha un senso logico e trova la sua giustificazione, proprio perché con la doppia richiesta (astreinte e nomina commisario ad acta), si perviene non già alla doppia riparazione di un unico danno (quello da ritardo nell’esecuzi... _OMISSIS_ ...iene l’aggiunta di una misura sanzionatoria ad una tutela risarcitoria.

Il fatto che il giudice abbia previsto che l’opera del Commissario ad acta, in ipotesi di inottemperanza della p.a., intervenga su “sollecitazione di parte”, specificando espressamente che “l’entrata in azione del commissario ad acta è subordinata alla sollecitazione di parte”, non è applicabile lo strumento della penalità di mora (c.d. astreinte), ancorché da ritenersi misura cumulativa e non alternativa, qualora tale sollecitazione non vi sia stata, non essendo possibile in tale fattispecie configurare, a voler ritenere persistente il potere dell’Amministrazione di conformarsi al giudicato pur dopo la prevista nomina del commissario ad acta, un ulteriore colpevole ritardo nell’esecuzione da parte del suindicato Ente locale.

L’assegnazione di astreinte, pur non essendo in astratto incompatibile con la nomina de... _OMISSIS_ ...d acta, va opportunamente modulata tenendo conto dell’esigenza di non far ricadere sull’amministrazione interessata eventuali ritardi essenzialmente imputabili al Commissario ad acta, salvo prova contraria in ordine alla cooperazione dell’ente inadempiente: essa va dunque accordata soltanto a decorrere dalla scadenza del termine eventualmente assegnato al Comune per l'esecuzione della sentenza (nella specie, di annullamento del diniego di titolo abilitativo) e fino all'insediamento formale e definitivo del commissario ad acta incaricato di provvedere in via sostitutiva.

Non vi è incompatibilità tra irrogazione di astreintes (misura prevista dalla disposizione dell’art. 114, comma 4, lettera e), cod. proc. amm.) e richiesta di nomina di un commissario ad acta. Si tratta, infatti, di mezzi di tutela diversi perché l’astreinte è un mezzo di coercizione indiretta (modello “compulsorio”), mentre la nomina del commissari... _OMISSIS_ ...uale provvede in luogo dell’amministrazione, comporta una misura attuativa del giudicato ispirata ad una logica del tutto differente, siccome volta non già ad esercitare pressioni sull’amministrazione affinché provveda, ma a nominare un diverso soggetto, tenuto a provvedere al posto della stessa (secondo un modello di “esecuzione surrogatoria”).

La nomina di un Commissario ad acta e la condanna della P.A. al pagamento di una somma di denaro ex art. 114, comma 4, lett. e), c.p.a.) devono configurarsi come sostanzialmente alternative. Infatti la cd. penalità di mora (o astreinte) è intesa come uno strumento di coazione all’adempimento, rivolto ad evitare ulteriori ritardi da parte dell’Amministrazione inottemperante: quindi, essa è uno strumento tendenzialmente alternativo alla nomina di un Commissario.

GIUDIZIO --> GIUDICATO --> OTTEMPERANZA --> ASTREINTE E SANZIONI --> TUTELA RISARCITORIA
... _OMISSIS_ ...vendo il contrasto in giurisprudenza, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la decisione del 25 giugno 2014 n. 15, ha ritenuto che, nel giudizio di ottemperanza, la comminatoria delle penalità di mora di cui all’art. 114, comma 4, lett. e), del codice del processo amministrativo è ammissibile per tutte le decisioni di condanna di cui al precedente art. 113, ivi comprese quelle aventi per oggetto prestazioni di natura pecuniaria.

Deve riconoscersi, in via di principio, l’applicabilità della penalità di mora di cui all’art. 114, comma 4, lett. e), anche in caso di condanna della p.a. al pagamento di una somma di denaro (nel caso di specie condanna al deposito dell’indennità di espropriazione e di quella di occupazione e dei relativi interessi legali presso la Cassa Depositi e Prestiti), salvo, ex art. 114, comma 4, lett. e), del c.p.a., ad escludere l’applicazione dell’astreinte ove sia dimostrata l’... _OMISSIS_ ...teriori ragioni ostative ovvero la manifesta iniquità alla sua applicazione.

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza del 25 giugno 2014 n. 15, ha riconosciuto l’ammissibilità, nell’ambito del giudizio di ottemperanza, della comminatoria delle penalità di mora di cui all’art. 114, comma 4, lett. e), del codice del processo amministrativo, con riferimento a tutte le decisioni di condanna di cui al precedente art. 113, ivi comprese quelle aventi ad oggetto prestazioni di natura pecuniaria, così componendo il contrasto interpretativo sorto in materia. L’unico limite espressamente contemplato dall’art. 114 del codice del processo amministrativo è rappresentato dal fatto che l’uso dell’astreinte non risulti “manifestamente iniquo, ovvero sussistano altre ragioni ostative”.