Natura conformativa o espropriativa dei vincoli urbanistici derivanti da localizzazione e zonizzazione

VINCOLI URBANISTICI ED EDIFICABILITÀ --> VINCOLI URBANISTICI --> ESPROPRIATIVI E CONFORMATIVI --> LOCALIZZAZIONE E ZONIZZAZIONE

Sono da ritenersi conformativi tutti quei vincoli e previsioni di piano che prevedono zone inedificabili da privati perché riservate in termini programmatici ad iniziative pubbliche, a meno che i vincoli, pur contenuti in piani di secondo livello, non abbiano una tal natura generale, ma si presentino, viceversa, come vincoli particolari, incidenti su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione puntuale di un'opera pubblica, nel qual caso si tratta di vincolo sostanzialmente preordinato all'espropriazione, dal quale deve comunque prescindersi ai fini della qualificazione dell'area per gli effetti indennitari.

In prima approssimazione ed in estrema sintesi i vincoli espropriativi cadono su beni determinati, quelli conformativi riguardano beni in generale... _OMISSIS_ ...i beni, eventualmente individuate per zone territoriali.

Il vincolo d'inedificabilità impresso dagli strumenti urbanistici non rileva in sé quale discriminante nella summa divisio tra vincoli conformativi ed espropriativi, la cui individuazione va, invece, operata in relazione agli effetti dell'atto di pianificazione: ove esso miri ad una zonizzazione dell'intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell'intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche, il vincolo ha carattere conformativo, mentre, ove imponga solo un vincolo particolare incidente su beni determinati, in funzione della localizzazione di un'opera pubblica, lo stesso va qualificato come preordinato alla relativa espropriazione e da esso deve, dunque, prescindersi nella qualificazione dell'area.

I... _OMISSIS_ ...coli conformativi sono quei vincoli alla proprietà privata che incidono su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione assolta dalla intera zona in cui questi ricadono e delle sue caratteristiche intrinseche, mentre hanno carattere espropriativo i vincoli che incidono su beni determinati al fine non di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione di un'opera pubblica specifica, la cui realizzazione non può coesistere con la proprietà privata.

Con la sentenza 6/1966 la Corte Cost., esaminando in linea generale il contenuto del diritto di proprietà immobiliare ed i suoi limiti posti dall'amministrazione "in relazione alla sua funzione sociale", ha introdotto una suddivisione pur essa generale tra quelli "attinenti al regime di appartenenza o ai modi di godimento dei beni in generale o di intere categorie di beni ovvero quando essa regoli la situazione che i... _OMISSIS_ ...biano rispetto a beni o a interessi della pubblica Amministrazione; sempre che, la legge, sia destinata alla generalità dei soggetti i cui beni si trovino nelle accennate situazioni"...e che le stesse abbiano "carattere obbiettivo, nel senso che devono scaturire da disposizioni che imprimano, per cosi dire, un certo carattere a determinate categorie di beni, identificabili a priori per caratteristiche intrinseche". E la categoria logicamente contrapposta di imposizioni non aventi "questo carattere generale ed obbiettivo, in quanto comportino un sacrificio per singoli soggetti o gruppi di soggetti rispetto a beni che non si trovino nelle condizioni suindicate".

Mentre la "zonizzazione" è stata giudicata puntuale espressione nel settore urbanistico dei limiti indicati dal precetto costituzionale (art. 42 comma 2), per quanto riguarda la categoria di "imposizioni" non aventi "carattere generale ed obbiettivo,... _OMISSIS_ ...ortino un sacrificio per singoli soggetti o gruppi di soggetti...", Corte Cost. 6/1966 ne ha ravvisato il carattere espropriativo di cui all'art. 42 Cost., comma 3, tanto allorché "il sacrificio" sia imposto direttamente dalla legge, quanto nel caso in cui provenga da un atto amministrativo, ed a prescindere dal fatto che "titolare del bene resti o no il proprietario".

La bipartizione dei limiti al diritto di proprietà indicati dal giudice delle leggi (Corte Costit. 6/1966), è stata riaffermata dalla storica sentenza 55/1968 che l'ha riprodotta anche nel settore più specifico dei vincoli posti dagli strumenti urbanistici alla proprietà privata. Lo dimostrano inequivocabilmente lo stesso tenore letterale ed il percorso logico della motivazione della Corte, che ha dapprima richiamato proprio Corte Costit. 6/1966 nuovamente ricordando che "secondo i concetti, sempre più progrediti, di solidarietà sociale, resta escluso che il di... _OMISSIS_ ...età possa venire inteso come dominio assoluto ed illimitato sui beni propri, dovendosi invece ritenerlo caratterizzato dall'attitudine di essere sottoposto nel suo contenuto, ad un regime che la Costituzione lascia al legislatore di determinare"; e che "nel determinare tale regime, il legislatore può imporre, sempre per categorie di beni, talune limitazioni in via generale, ovvero autorizzare imposizioni a titolo particolare, con diversa gradazione e più o meno accentuata restrizione delle facoltà di godimento e di disposizione".

La reale (chiara) individuazione della categoria dei vincoli c.d.espropriativi, in contrapposizione a quella dei vincoli di carattere generale ed obbiettivo inerenti alla ripartizione in zone del territorio comunale nonché alla disciplina dello ius edificandi nell'ambito di ciascuna, non soggetti a decadenza (variamente denominati: vincoli conformativi, vincoli generali di zona o di piano, prescrizioni programmatich... _OMISSIS_ ...alle sent. Corte Cost. n. 6/1966 e n. 55/1968, non ha subito modifiche neanche nelle successive decisioni della Corte (cfr. Corte Cost.92/1982; 327 e 344/1990) che ne hanno ribadito i principi fino alla nota sentenza 179/1999.

Riguardo alla differenza tra il carattere conformativo e la natura espropriativa dei vincoli, l’un carattere s’invera nella zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, laddove appunto incidono su una generalità di beni e nei confronti di un’indifferenziata platea di destinatari, affinché entrambi si adattino ad un uso socialmente compatibile della proprietà fondiaria. L’altra natura si manifesta quando i vincoli incidono su beni determinati al fine non d’una generale destinazione di zona, ma della localizzazione di un’opera pubblica specifica, la cui realizzazione non può coesistere con la proprietà privata.

I vincoli preordinati all'esproprio devono essere... _OMISSIS_ ...i dai vincoli conformativi che non sono prodromici di alcun intervento ablatorio e si caratterizzano per la zonizzazione dell'intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell'intera zona in cui i beni ricadono ed in ragione delle sue caratteristiche intrinseche o del rapporto (per lo più spaziale) con un'opera pubblica. Di contro il vincolo preordinato all'esproprio incide su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione di un'opera pubblica, la cui realizzazione non può coesistere con la proprietà privata.

Il P.R.G è un’attività di governo del territorio per regolamentare l’incremento edilizio dei centri abitati e disciplinare l’assetto urbano in generale. Al fine dell’euritmia territoriale, il P.R.G suddivide le aree di interesse in z... _OMISSIS_ ...ione (cd. zooning, che può essere: funzionale, architettonico ed anche infrastrutturale). L’attività di zonizzazione impone prescrizioni e limiti cogenti al diritto di proprietà dei privati, conformandolo a seconda della destinazione. Tra queste zone sono localizzate anche quelle da sottoporre a procedimento ablatorio che può essere disposto solo nei casi previsti dalla legge e dai regolamenti, nel rispetto dei principi di economicità, di efficacia, di pubblicità e di semplificazione.

Ricorre la fattispecie del vincolo conformativo le quante volte la prescrizione miri alla zonizzazione dell'intero territorio comunale o di parte di esso in modo tale da incidere su una pluralità indifferenziata di soggetti, così conferendo una determinata destinazione alla zona in cui i beni ricadono; laddove il vincolo va considerato espropriativo e, dunque, preordinato all'espropriazione allorché esso si appunti su uno specifico bene, in funzione della locali... _OMISSIS_ ...pera pubblica o di impianti di interesse generale.

La zonizzazione (e non localizzazione) dei suoli non è espressione di potere espropriativo (neanche in senso lato), ma più in generale si atteggia a potestà di pianificazione del territorio spettante all’Amministrazione comunale alla quale è connaturata la facoltà di limitare l’edificabilità su determinate aree a specifiche categorie e tipologie di opere.

Secondo condivisibili e prevalenti approdi giurisprudenziali, i vincoli di tipo espropriativo sono quelli che derivano dalla localizzazione nel territorio comunale di opere, strade e servizi, per i quali sono espressamente indicate le aree sulle quali essi dovranno sorgere, con preclusione di ogni attività edificatoria privata, mentre vanno qualificati come conformativi quei vincoli che derivano dalla zonizzazione del territorio contenuta negli strumenti urbanistici che, nel dividere in zone il territorio dell’ente locale... _OMISSIS_ ...n via generale e astratta limiti e caratteri dell’edificabilità dei vari terreni e così conformano le varie proprietà che vi ricadono, limitando la fruibilità di esse nell’interesse pubblico.

I vincoli stabiliti dagli strumenti urbanistici di secondo livello, quali i piani regolatori generali, influenti di regola sulla qualificazione dei suoli espropriati alla stregua delle correlative "possibilità legali" per via del contenuto conformativo della proprietà che ad essi deriva dalla funzione di operare scelte programmazione di massima, possono avere, in via eccezionale, portata e contenuto direttamente ablatori ove si tratti di vincoli particolari, incidenti su beni determinati, in funziona non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione puntuale (cosiddetta lenticolare) di un'opera pubblica. Solo in questo secondo caso si è di fronte ad un vincolo sostanzialmente preordinato all'espropriazione.

... _OMISSIS_ ...uto conformativo della proprietà privata i vincoli aventi la funzione di definire per zone, in via astratta e generale, le possibilità edificatorie connesse al diritto dominicale, mentre hanno contenuto espropriativo, stante la loro portata ablatoria, i vincoli incidenti su beni determinati in funzione della localizzazione puntuale di un'opera pubblica. L'applicazione di tale principio implica la necessità di verificare se la destinazione di P.R.G. comporti limitazioni incidenti su beni determinati in funzione non già di una generale destinazione di zona.

La destinazione a parco pubblico non è di per sé espressione di un potere di pianificazione esercitato in via astratta e generale, ed il carattere conformativo della relativa previsione ricorre soltanto se il P.R.G. ha previsto il parco nell'ambito di una destinazione delle zone del territorio con limitazioni di ordine generale ricadenti su una pluralità indistinta di beni; ricorre, invece, un vincolo pr... _OMISSIS_ ...spropriazione nel caso di una localizzazione lenticolare del parco, incidente su specifici beni e con un rilievo all'interno e a servizio delle singole zone.

Un vincolo espropriativo sorge soltanto con la specifica indicazione di una determinata opera pubblica o di interesse collettivo o sociale (ex art. 7 comma 1 n. 4 L. 17.8.1942, n. 1150), non già per effetto della semplice operazione di zonizzazione (ex art. 7 comma 1 n. 2 L. 17.8.1942, n. 1150), cioè della suddivisione del territorio comunale in zone con destinazione urbanistica omogenea, la quale ha la precipua finalità di indicare la tipologia di interventi edificatori assentibili e, conseguentemente, di conformare l'attività edilizia.

Il carattere conformativo dei vincoli di piano dipende dalla incidenza su una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione assolta dalla intera zona in cui questi ricadono. Solo se detti... _OMISSIS_ ...sentino come particolari, incidenti su beni determinati, in funzione della localizzazione "lenticolare" di un'opera pubblica, la cui realizzazione non può coesistere con la proprietà privata ma ne esige la traslazione in favore dell'ente pubblico, devono essere qualificati come sostanzialmente preordinati all'espropriazione.

Non hanno carattere espropriativo i vincoli contenuti nello strumento urbanistico generale riguardanti una i...