Natura «variabile» dei vincoli imposti alla proprietà privata

VINCOLI URBANISTICI ED EDIFICABILITÀ --> VINCOLI URBANISTICI --> ESPROPRIATIVI E CONFORMATIVI --> DISTINZIONE


La distinzione fra vincoli conformativi e vincoli espropriativi, la quale si ricollega, al più alto livello normativo, al diverso significato ed ambito di applicazione dell'art. 42 Cost., commi 2 e 3, l'uno concernente la fissazione di "limiti" alla proprietà, l'altro l'"espropriazione", affonda le radici già in Corte cost. 19 gennaio 1966 n. 6 e 29 maggio 1968, n. 55, e trova ulteriore specificazione nella successiva Corte Cost. 20 maggio 1999, n. 179, ove la distinzione in questione è riguardata nel più ampio contesto dei vincoli alla proprietà comportanti o meno la necessità dell'indennizzo.

Per ... _OMISSIS_ ...irizzo interpretativo, la distinzione tra vincoli conformativi e vincoli espropriativi è nel fatto che questi ultimi implicano uno svuotamento sostanziale del contenuto del diritto dominicale che, viceversa, non si verifica nel caso dei vincoli che (nel limitare il diritto di proprietà, ai sensi dell’art. 42, comma 2, Cost.), impongono una destinazione, anche di contenuto specifico, realizzabile ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata, tale da non richiedere necessariamente l'espropriazione dell'area e l'intervento ad esclusiva iniziativa pubblica.

La distinzione tra norme conformative e norme ablatorie non può più seguire i criteri tradizionali elaborati dalla giurisprudenza amministrativa sino ad oggi. Si deve piuttosto avere riguardo al tas... _OMISSIS_ ...e dalla finalità ordinaria di un’area rispetto alla sua vocazione naturale, che può essere quella di dare luogo ad un opus economicamente e commercialmente idoneo a procurare il massimo profitto al proprietario. Ne consegue che ove ci si trovi innanzi a una potestà conformativa che imponga realizzazioni difformi dalla naturale destinazione dell’area, ne consegue, di fatto, l’ablazione di una precisa facoltà inerente alla proprietà.

Nell’attività interpretativa volta alla distinzione, caso per caso, tra vincoli conformativi e vincoli espropriativi, occorre assumere a costante parametro di riferimento il contenuto minimo essenziale del diritto dominicale ed il mantenimento, o meno, del contenuto economico del diritto di proprietà attraver... _OMISSIS_ ...mento di una qualche forma di iniziativa privata, seppur conformata dal perseguimento del peculiare interesse pubblico posto alla base del vincolo.

Costituisce un orientamento pacifico in giurisprudenza quello per cui negli strumenti dedicati all'attuazione della pianificazione urbanistica si distinguono tra vincoli espropriativi e vincoli conformativi, secondo una linea di discrimine che ha un preciso fondamento costituzionale, in quanto l'art. 42 Cost. prevede separatamente l'espropriazione (terzo comma) e i limiti che la legge può imporre alla proprietà al fine di assicurarne la funzione sociale (secondo comma).

La sentenza Corte Cost. n. 179/1999 ha "precisato esplicitamente" che restano completamente al di fuori dello schema ablat... _OMISSIS_ ...;i vincoli che importano una destinazione (anche di contenuto specifico) realizzabile ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata. Il che non significa affatto che la decisione abbia modificato in radice la precedente propria giurisprudenza sostituendovi una nuova ripartizione incentrata questa volta sugli effetti che il vincolo produce sul proprietario: ciò per avere indirizzato il riferimento alle destinazioni pubbliche realizzabili anche dai privati, in conclusione del discorso, al solo fine di rilevare che i vincoli suddetti (denominati da alcuni studiosi e dal giudice amministrativo conformativi sostanziali), esulano dalle problematiche di questa per il solo fatto di essere al di fuori dello schema ablatorio: e quindi perfino allorquando hanno per oggetto "d... _OMISSIS_ ...cifiche".

E' toccato al giudice amministrativo, cui il legislatore ha attribuito giurisdizione esclusiva nella materia (cfr. D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34), il compito di provvedere alla concreta individuazione, nelle variegate fattispecie applicative, dei vincoli rispondenti allo schema ablatorio delineato dalla Consulta; per cui il Consiglio di Stato, dopo averne sistematicamente ribadito la contrapposizione con i vincoli derivanti dalla potestà di pianificazione del territorio spettante all'Amministrazione comunale attraverso la c.d. zonizzazione funzionale dei suoli, e comportante l'imposizione di regole di gestione del territorio di carattere ambientale, urbanistico ed edilizio che si risolvono necessariamente in limitazioni legali alla proprietà no... _OMISSIS_ ...cadenza, ha delineato una nozione di "vincolo preordinato all'espropriazione definito "rigoroso e restrittivo".

La "summa divisio" introdotta dal giudice delle leggi, ha spinto anche la giurisprudenza amministrativa ad escludere la natura ablativa di tutte le prescrizioni urbanistiche rientranti nei "limiti del potere conformativo spettante all'Amministrazione nella propria attività di governo del territorio alla quale è connaturata la facoltà di porre condizioni e limiti al godimento del diritto di proprietà, non di singoli individui, ma di intere categorie e tipologie di immobili identificati in termini generali e astratti", fino ad escludere del tutto o a limitare l'edificabilità a specifiche categorie e tipologie di opere... _OMISSIS_ ...lo ius aedificandi è una facoltà compresa nel diritto di proprietà, ma non costituisce essa stessa un diritto assoluto, in quanto "sottende un interesse sottoposto a conformazione da parte della legge e della pubblica amministrazione, in funzione di interessi diversi, che vengono coinvolti dalla edificazione privata".

Per il g.a. allorquando le previsioni dello strumento urbanistico lasciano ferma la possibilità di realizzare, anche su iniziativa privata o promiscua pubblico- privata gli interventi pubblici cui la zona è destinata, non è a parlarsi di espropriazione (neppure sostanziale) né di vincolo ad essa preordinato: neppure se lo stesso ha carattere particolare ed incide su beni determinati. Non è consentito confondere questi principi - indican... _OMISSIS_ ...er le quali detti giudici hanno ritenuto di escludere le tipologie di quelli appena individuati, dalla categoria dei vincoli preordinati all'espropriazione - con i criteri di distinzione, a monte, tra i vincoli suddetti e la categoria di quelli conformativi, che essi invece presuppongono ed ai quali intendono dare puntuale applicazione. Nè tanto meno cercare di rivisitare la relativa suddivisione isolando ed utilizzando l'espressione "realizzabilità, anche su iniziativa privata o promiscua pubblico privata", per ritenerla superata da un nuovo criterio generale di riparto "questa volta fondato sulla titolarità delle facoltà dominicali" a seconda che la possibilità di attuare la destinazione sia consentita o sottratta al proprietario.

Dal fat... _OMISSIS_ ...la possibilità di realizzazione dell'intervento da parte del privato quale presupposto da solo sufficiente a rendere inconfigurabile lo schema ablatorio, non può essere tratta "e contrario" in modo affatto arbitrario la regola che per la categoria di interventi per i quali la stessa non sussista (se non in via di eccezione), come per la maggior parte delle opere pubbliche, il vincolo viene perciò solo trasferito nella categoria di quelli preor...


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