Asservimenti ed immissione in possesso con irreversibile trasformazione del fondo: giurisdizione e competenza

GIUDIZIO --> GIURISDIZIONE E COMPETENZA --> OCCUPAZIONE ILLEGITTIMA --> ASSENZA CONTRATTO COMPRAVENDITA

Sintesi: L'immissione in possesso nell'area di proprietà privata e la successiva sua irreversibile trasformazione avvenuta a seguito della realizzazione dell'opera pubblica, non possono essere qualificati quali comportamenti, neppure mediatamente, riconducibili all'esercizio di potere autoritativo della P.A., qualora effettuati in forza di atti prodromici alla conclusione di un definitivo contratto di compravendita assoggettato alla disciplina privatistica non aventi come tali effetto traslativo della proprietà; della conseguente tutela risarcitoria conosce il GO.


Estratto: «considerato che la P.A. può procedere all'acquisizione dell'area necessaria per la realizzazione di un'opera pubblica o attraverso il provvedimento autoritativo d'esproprio o attraverso la cessione volontaria, che costituisce un contratto cosiddetto ad oggetto pubblico, oppure attraverso la stipula di un comune contratto di compravendita, del tutto assoggettato alla disciplina privatistica (cfr. cass. n. 5390 del 2006, con la quale questa Suprema Corte ha affermato il principio che la cessione volontaria, con la quale può concludersi un procedimento espropriativo, eliminando la necessità di un provvedimento amministrativo di acquisizione coattiva della proprietà privata, non esclude che un bene immobile possa essere trasferito all'ente pubblico a mezzo di un contratto di compravendita, del tutto assoggettato alla disciplina privatistica);che perché possa configurarsi il contratto di cessione volontaria di un immobile debbono ricorrere i seguenti elementi, che valgono a differenziarla dalla compravendita di diritto comune: 1) l'inserimento del contratto nell'ambito di un procedimento di espropriazione per pubblica utilità, del quale la cessione costituisce un momento avente la funzione di realizzarne il risultato peculiare (acquisizione della proprietà dell'immobile dell'espropriante) con uno strumento, alternativo all'ablazione d'autorità, di natura privatistica; 2) la preesistenza, nell'ambito del procedimento, non solo della dichiarazione di pubblica utilità dell'opera realizzanda, ma anche del sub procedimento di determinazione dell'indennità da parte dell'espropriante, che deve essere da quest'ultimo offerta e dall'espropriando accettata con la sequenza e le modalità previste dalla L. n. 865 del 1971, art. 12;3) il prezzo per il trasferimento volontario dell'immobile deve correlarsi in modo vincolante ai parametri di legge stabiliti per la determinazione dell'indennità spettante per la sua espropriazione (cfr. in tal senso: cass. n. 17709 del 2003; cass. n. 11955 del 2009);che dalla documentazione summenzionata, valutata alla luce dei principi di diritto summenzionati, emerge chiaramente che non sussistono le condizioni suindicate perché possa ravvisarsi nel caso di specie una ipotesi di cessione volontaria e che, quindi, detti atti vanno interpretati come espressione della volontà del Comune di Frosinone di utilizzare, per l'acquisizione delle aree necessarie per la realizzazione dell'opera pubblica, lo strumento del contratto di compravendita di diritto comune, del tutto assoggettato alla disciplina privatistica;che gli atti di cui sopra, non essendo suscettibili di produrre un immediato e diretto effetto traslativo, costituiscono soltanto atti prodromici alla conclusione di un definitivo contratto di compravendita del tutto assoggettato alla disciplina privatistica, per cui sia la immissione in possesso del Comune nell'area di proprietà dell'Uri che la successiva irreversibile trasformazione di tale area avvenuta a seguito della realizzazione dell'opera pubblica non possono essere qualificati quali comportamenti, neppure mediatamente, riconducibili all'esercizio di potere autoritativo della P.A.; che, pertanto, non sussistono i presupposti di legge per cui la controversia risarcitoria tra il D. ed il Comune di Frosinone possa ritenersi spettare alla giurisdizione del giudice amministrativo;che, quindi, correttamente è stata instaurata dinanzi al Tribunale di Frosinone, di fronte al quale deve proseguire il giudizio e che dovrà provvedere a liquidare anche le spese del presente giudizio di Cassazione.»

GIUDIZIO --> GIURISDIZIONE E COMPETENZA --> OCCUPAZIONE ILLEGITTIMA --> ASSERVIMENTI

Sintesi: Della domanda risarcitoria conseguente ad illegittima occupazione del suolo per l'installazione di un elettrodotto o per l'illegittimo asservimento dello stesso conosce il GA; ciò in quanto, nella materia urbanistica di cui all'art. 34 d. lgs. n. 80/1998, è ricompresa la materia dell'espropriazione per pubblica utilità, nell'ambito della quale rientrano le servitù per il soddisfacimento di finalità pubblica, la cui procedura è espressione di un potere autoritativo (autorizzazione dell'opera in via provvisoria, con dichiarazione di pubblica utilità e decreto di occupazione d'urgenza degli immobili).

Estratto: «L'eccezione di difetto di giurisdizione, sollevata da parte convenuta, è fondata.Deve premettersi che la presente controversia, relativa a procedura ablativa conseguente a dichiarazioni di pubblica utilità anteriori all'entrata in vigore del D.P.R. n. 327 del 2001, deve ritenersi regolata, per i profili relativi al risarcimento da occupazione appropriativa, dal D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 34, come sostituito dalla L. 21 luglio 2000 n. 205, art. 7, comma 1, lett. b, modificato dalla sentenza additiva della Corte Cost. n. 204 del 2004.Con la predetta sentenza la Corte ha precisato i limiti della giurisdizione esclusiva - in materia edilizia - dei giudici amministrativi, negandola per i meri "comportamenti" dell'amministrazione.Peraltro la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 191 del 2006, ha chiarito che i comportamenti esecutivi di atti amministrativi, o che esprimano comunque un potere, anche illegittimamente esercitato, dalla P.A., costituiscono illeciti rimessi alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, che si pronuncia in ogni controversia nella quale l'illecito sia pure indirettamente riconducibile all'esercizio di poteri da parte dell'amministrazione. Pertanto, per l'occupazione illecita senza titolo, già qualificata usurpativa, si distingue il caso in cui l'opera pubblica sia stata eseguita dopo l'annullamento della dichiarazione di pubblica utilità, cui comunque si riconnette, per la quale la relativa controversia compete alla cognizione del giudice amministrativo, da quello della realizzazione di un'opera senza dichiarazione di pubblica utilità o su aree non comprese nel progetto approvato e nel piano particellare di esproprio, che resta riservata alla cognizione del giudice ordinario (cfr. Cass. S.U. 19 aprile 2007 n. 9323 e 19 febbraio 2007 n. 3724 e S.U. 15 giugno 2006 n. 13911).La particolare portata della disposizione di cui all'art. 34, D.Lgs. cit., dovuta all'estrema ampiezza della definizione della materia urbanistica (comprendente "tutti gli aspetti dell'uso del territorio"), rende opportuno verificare cosa accade nei casi in cui l'ente pubblico, convenuto in giudizio dal privato per sentir dichiarare l'illegittimità dell'esercizio di una servitù (i casi più diffusi riguardano gli elettrodotti) e condannare l'ente stesso alla rimozione della linea elettrica e/o al risarcimento del danno, richieda - in via riconvenzionale - all'autorità giudiziaria di dichiarare, con sentenza, la costituzione della servitù a carico del fondo del privato ai sensi dell'art. 1032 c.c.Deve, anzitutto, osservarsi che nel campo delle servitù imposte a carico di un immobile di proprietà privata per l'esecuzione di un'opera pubblica si è discusso molto se l'acquisto del diritto (limitato) in capo alla p.a. possa avvenire in forza della trasformazione e destinazione del bene privato all'interesse pubblico o se, invece, sia necessario l'intervento del provvedimento amministrativo idoneo a segnare il trapasso della proprietà.Alla iniziale estensione alla materia degli asservimenti della costruzione elaborata dalla giurisprudenza sull'occupazione acquisitiva in favore dell'amministrazione del bene di proprietà privata occorrente per l'esecuzione di un'opera pubblica, la giurisprudenza della suprema Corte ha fatto seguire un diverso e più meditato orientamento.Escludendo l'ipotesi di servitù di elettrodotto esercitata in via di fatto, in assenza, quindi, della preventiva e necessaria autorizzazione da parte della competente autorità amministrativa - fattispecie relativamente alla quale l'autorità giudiziaria ha il potere di ordinare la rimozione dell'impianto - le Sezioni Unite della Cassazione hanno ritenuto che se la costruzione di un elettrodotto abbia interessato il suolo di proprietà privata senza che si sia verificata una irreversibile trasformazione dello stesso, tale da far perdere all'area le sue originarie caratteristiche fisiche, non è ipotizzabile la costituzione di una servitù di fatto, giustificata (solo) dalla destinazione ad opera pubblica del bene privato. Se la situazione di fatto causata dall'esercizio della servitù non ha determinato una trasformazione irreversibile dell'immobile di proprietà privata, non si verifica l'acquisto del diritto (limitato) in capo all'ente pubblico, con la conseguenza che l'esercizio illegittimo della servitù può cessare soltanto in presenza della costituzione della servitù attraverso il provvedimento amministrativo, ovvero la sentenza del giudice.Trasferendo i principi elaborati dalla giurisprudenza della Cassazione all'ipotesi che ci occupa, si può ritenere che sussistono i presupposti indicati dall'art. 34, D.Lgs. n. 80 del 1998, come mod. dall'art. 7, L. n. 205 del 2000, per l'individuazione della giurisdizione esclusiva del g.a.A tale conclusione può giungersi tanto in relazione all'aspetto riguardante la ricomprensione nella materia urbanistica della materia dell'espropriazione per pubblica utilità, nell'ambito della quale rientrano le servitù per il soddisfacimento di finalità pubblica, quanto sotto il profilo dell'oggetto della controversia sottoposta al giudice riguardante un comportamento (esercizio di servitù non assentito) dell'ente pubblico o soggetto ad esso equiparato (come, nella specie, L'Enel).La soluzione che si è innanzi prospettata sembra trovare un riferimento indiretto nella disposizione dell'art. 43, t.u. in materia di espropriazione per pubblica utilità, approvato con D.P.R. dell'8 giugno 2001 n. 327, con la quale il Legislatore ha regolato l'ipotesi di utilizzazione di un bene di proprietà privata per scopi di interesse pubblico prevedendo l'applicabilità di tale disposizione: a) indipendentemente dal fatto che vi sia stata o meno una trasformazione irreversibile dell'immobile di proprietà privata (la norma adopera il termine "modificazione" e "utilizzazione" per indicare che non è necessaria la radicale ed irreversibile trasformazione dell'area secondo la tipizzazione delineata dalla giurisprudenza della Cassazione) b) La p.a. può disporre l'acquisizione del bene utilizzato per scopi di interesse pubblico anche nell'ipotesi in cui tale attività sia illegittima per assenza di un titolo nei confronti del proprietario (art. 43 comma 1, D.P.R. cit.).Per le considerazioni che precedono, non vi è dubbio che, nella specie, sussista la giurisdizione amministrativa; dalla documentazione in atti emerge infatti che la procedura è espressione di un potere autoritativo, manifestatosi attraverso i provvedimenti regionali e comunali indicati in citazione (autorizzazione dell'opera in via provvisoria, con dichiarazione di pubblica utilità e decreto di occupazione d'urgenza degli immobili attraversati dall'elettrodotto - tra cui quello attoreo).»

GIUDIZIO --> GIURISDIZIONE E COMPETENZA --> OCCUPAZIONE ILLEGITTIMA --> COMPORTAMENTO MATERIALE, NOZIONE

Sintesi: Ai fini del riparto della giurisdizione, qualora si agganci la distinzione fra comportamenti meri e comportamenti costituenti attuazione di un potere, ai vari difetti che può presentare nel caso concreto la dichiarazione di p.u. (mancata previsione dei termini, scadenza degli stessi etc.), si finisce in sostanza per condizionare l'operatività della giurisdizione esclusiva a quegli stessi criteri di cui la giurisprudenza era solita fare applicazione quando il riparto avveniva in base al criterio del petitum sostanziale, vanificando, cosi la stessa finalità di semplificazione che il legislatore ha inteso perseguire con il D.Lgs 80/98 e poi con la L. 205 del 2000.

Estratto: «Occorre, infatti, osservare che, nel caso in esame, questo TAR non giudica in sede di legittimità bensì di giurisdizione esclusiva. Ai fini dell’affermazione o del diniego della giurisdizione non opera, quindi, il criterio del petitum sostanziale, bensì quello della materia, dovendosi verificare se la controversia rientra nell’ambito della materia dell’urbanistica...
[...omissis...]

Sintesi: La Sentenza n. 204/2004 della Corte Costituzionale, quando ha espunto la parola “comportamenti” dall’art. 34, comma 1, D.Lg.vo n. 80/1998, ha inteso sottrarre alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo in materia di urbanistica e di edilizia soltanto gli interventi sine titulo non riconducibili nemmeno mediatamente e/o indirettamente all’esercizio di una funzione amministrativa, cioè i comportamenti materiali non sorretti da una dichiarazione di pubblica utilità, come le occupazioni in via di fatto (ipotesi di occupazione usurpativa).

Estratto: «Mentre con riferimento alle domande di risarcimento dei danni, relativi alle parti di terreno effettivamente utilizzate per la costruzione dei due elettrodotti di cui è causa (ed anche dei danni, derivanti dalla diminuzione di valore dei terreni non oggetto di asservimento), va affermata la giurisdizione del Giudice Amministrativo. Infatti, prima l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la Sentenza n. 4 del 30.8.2005 e poi la Corte Costituzionale con la Sentenza n. 191 dell’11.5.2006 hanno sancito che spettano alla cognizione del Giudice Amministrativo le domande di risarcimento del danno (in forma specifica o in forma equivalente) sia nel caso in cui l’opera pubblica è stata realizzata nel periodo di vigenza del provvedimento di dichiarazione di pubblica utilità e del decreto di occupazione d’urgenza e conseguente spossessamento dell’area (ma tale provvedimento ha perso efficacia per mancata emanazione del decreto di espropriazione entro il termine prescritto di validità della dichiarazione di pubblica utilità: cd. ipotesi di occupazione acquisitiva e/o appropriativa), sia nel caso in cui il provvedimento di dichiarazione di pubblica utilità sia stato annullato con sentenza passata in giudicato (cioè una delle ipotesi di occupazione usurpativa, che anche le Sezioni Unite della Corte di Cassazione riconoscevano di spettanza del Giudice Amministrativo in virtù del principio di concentrazione e dell’attribuzione ex art. 7, comma 3, L. n. 1034/1971 al Giudice Amministrativo di tutte le questioni relative all’eventuale risarcimento del danno “nell’ambito della sua giurisdizione”), in quanto la Corte Costituzionale con la Sentenza n. 204 del 6.7.2004 ha statuito la compatibilità con l’art. 103, comma 1, Cost. delle norme che devolvono alla giurisdizione del Giudice Amministrativo la cognizione dei diritti soggettivi sui quali incide la Pubblica Amministrazione come “Autorità”, come per es. le domande di risarcimento dei danni (sia in forma specifica che in forma equivalente), derivanti eziologicamente dall’esplicazione di una pubblica funzione e/o un pubblico potere, per cui le “particolari materie” di cui al citato art. 103, comma 1, Cost. sono quelle che coinvolgono anche isolatamente diritti soggettivi sui quali interferiscono poteri pubblicistici (e non solo le controversie in cui sono coinvolti insieme interessi legittimi e diritti soggettivi oppure che implicano l’esame della posizione di diritto soggettivo dopo l’annullamento del provvedimento degradatorio, al quale si correla sempre una posizione di interesse legittimo), come la fattispecie che ha ad oggetto un diritto soggettivo, la cui lesione deriva dall’esplicazione di un pubblico potere (quello di imprimere ad un bene la dichiarazione di pubblica utilità) divenuto inefficace per mancato compimento della procedura espropriativa e/o dei lavori entro il termine stabilito nell’atto di dichiarazione di pubblica utilità. Perciò, la Sentenza n. 204/2004 della Corte Costituzionale, quando ha espunto la parola “comportamenti” dall’art. 34, comma 1, D.Lg.vo n. 80/1998, ha inteso sottrarre alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo in materia di urbanistica e di edilizia soltanto gli interventi sine titulo non riconducibili nemmeno mediatamente e/o indirettamente all’esercizio di una funzione amministrativa (cioè i comportamenti materiali non sorretti da una dichiarazione di pubblica utilità, come le occupazioni in via di fatto: altro tipo di occupazione usurpativa), mentre la fattispecie dell’occupazione acquisitiva, anche se contrassegnata soltanto da posizioni di diritto soggettivo, risulta sempre strettamente connessa non ad un mero comportamento materiale, ma ad un potere pubblicistico, sebbene diventato successivamente inefficace, per cui tale fattispecie risulta caratterizzata dalla medesima natura delle fattispecie rientranti nell’ambito della giurisdizione generale di legittimità del Giudice Amministrativo (nelle quali la posizione giuridica dei soggetti privati assume la configurazione dell’interesse legittimo), cioè dalla circostanza che la Pubblica Amministrazione (nella specie Ente espropriante) agisce come “Autorità”.»