L’interesse al ricorso riconosciuto ai soggetti titolari di un’attività commerciale

Sintesi: Il titolare di un interesse di natura esclusivamente commerciale non ha alcun interesse a denunciare la carenza di aree a parcheggio quale vizio di illegittimità degli atti che autorizzano l'apertura di un centro commerciale.

Estratto: «11. Inammissibile si palesa, da ultimo, il decimo motivo con il quale Unicoop contesta l'insufficienza delle aree di parcheggio previste per il realizzando centro commerciale.La censura attiene infatti a profili esclusivamente diritti dell'intervento verso i quali tuttavia la ricorrente non è legittimata a proporre doglianze non essendo titolare di uno specifico e differenziato interesse in materia, ma essendo titolare solo di un interesse di natura esclusivamente commerciale.»

Sintesi: Per quanto riguarda la realizzazione di nuovi insediamenti commerciali, i soggetti titolari di un interesse all’impugnazione sono individuati utilizzando il requisito della vicinitas e del bacino commerciale, tanto più esteso quanto più è grande il nuovo insediamento commerciale che viene assentito con il titolo edilizio e la connessa autorizzazione commerciale.

Sintesi: Contro il provvedimento che ha autorizzato l'apertura di un centro commerciale di notevoli dimensioni, in località caratterizzata dalla presenza di importanti collegamenti stradali e con ampia disponibilità di parcheggi sono legittimati ad agire anche gli esercenti dei comuni vicini.

Sintesi: La vicinitas costituisce, per i titolari e i proprietari di strutture di vendita, un collegamento stabile tra il ricorrente qualificato per l'attività esercitata e la zona interessata dall'intervento assentito e va valutata alla stregua di un giudizio che tenga conto della natura e delle dimensioni dell'opera programmata, della sua destinazione, delle sue implicazioni urbanistiche ed anche delle conseguenze prodotte dal nuovo insediamento sulla qualità della vita di coloro che per la residenza o per l’attività lavorativa sono in durevole rapporto con la zona in cui sorge la nuova opera.

Sintesi: Il bacino di utenza da prendere in considerazione, ai fini del riconoscimento del pregiudizio che radica l'interesse al ricorso giurisdizionale contro il provvedimento che autorizza l'apertura di una grande struttura di vendita, può estendersi anche per un raggio di decine di chilometri che può travalicare gli ambiti tracciati ai fini della programmazione degli insediamenti commerciali.

Sintesi: L’ampiezza dell’interesse qualificato ad impugnare il rilascio di una abilitazione commerciale e l’ampiezza dell’interesse (qualificato) ad impugnare il connesso e presupposto titolo edilizio può non esservi perfetta coincidenza.

Sintesi: La vicinitas legata al bacino d’utenza commerciale può coincidere o essere più ampia della vicinitas rilevante per i profili urbanistici dell’intervento assentito ed è quasi certamente più ampia della vicinitas che può legittimare la proposizione di un ricorso in relazione alla caratteristiche di natura più strettamente edilizia dell’intervento.

Sintesi: Al titolare di un esercizio commerciale posto ad una notevole distanza (anche di alcuni chilometri) da un contestato nuovo esercizio, mentre deve essere riconosciuta una posizione di interesse qualificato a contestare la legittimità del titolo commerciale, se la dimensione del nuovo esercizio è tale da incidere seriamente sul bacino commerciale, può essere riconosciuta una posizione di interesse qualificato ad impugnare anche il titolo edilizio ma solo in relazione ai più generali profili urbanistici dell’intervento riguardanti il possibile contrasto del titolo con la destinazione di zona, che potrebbe non consentire per nulla in quell’area l’immobile assentito (con la relativa destinazione d’uso) o potrebbe consentire la realizzazione di un immobile a destinazione commerciale ma non con le dimensioni o le tipologie di attività assentite (che sono evidentemente rilevanti ai fini del relativo uso commerciale).

Sintesi: Non si può ritenere che l’interesse al ricorso riconosciuto ai soggetti titolari di un’attività commerciale concorrente possa estendersi fino a consentire l’impugnativa dell’atto di assenso edilizio per profili di natura strettamente edilizia, dovendosi ritenere (per tali aspetti) che la posizione soggettiva del titolare dell’esercizio commerciale non sia diversa da quella di un quisque de populo.

Estratto: «5.- Questo Collegio ritiene di dover preliminarmente esaminare le eccezioni preliminari riproposte in appello (avverso il ricorso di primo grado della società C.B.F.) dal Comune di Monterotondo (nel ricorso n. 5915 del 2010) e dalla società Supermercati PAM (nel ricorso n. 6017 del 2010).
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Sintesi: La circostanza che gli esercizi commerciali siano ubicati in Comuni diversi non fa venir meno l’interesse ad impedire lo svolgimento di un’attività economica potenzialmente concorrenziale e quindi legittima all'impugnativa dei titoli edilizi.

Sintesi: Nel commercio all’ingrosso, ove il numero di transazioni è invero più limitato rispetto alla vendita al dettaglio, ma contempla lo spostamento di copiose quantità di merci e prodotti con l’impiego di capienti mezzi di trasporto su gomma, il bacino d'utenza va determinato considerando che per l’economia di ciascun viaggio è del tutto indifferente percorrere dieci o venti chilometri in aggiunta, dove la differenza è – viceversa – fatta dal prezzo, nonché dalla quantità e dalla qualità dei prodotti disponibili.

Estratto: «Il giudice di primo grado ha correttamente evidenziato che nella particolare tipologia dell’attività in esame, ossia il commercio all’ingrosso, il numero di transazioni è invero più limitato rispetto alla vendita al dettaglio, ma contempla lo spostamento di copiose quantità di merci e prodotti con l’impiego di capienti mezzi di trasporto su gomma, ove per l’economia di ciascun viaggio è del tutto indifferente percorrere dieci o venti chilometri in aggiunta, dove la differenza è – viceversa – fatta dal prezzo, nonché dalla quantità e dalla qualità dei prodotti disponibili.Deve dunque ragionevolmente concludersi che G.I. e O.P. operano all’interno della medesima area di influenza commerciale ove insiste il nuovo esercizio di vendita all’ingrosso realizzato da C.D.S. e da M.F., il quale, tenendo conto della distanza, delle dimensioni e delle caratteristiche della sua attività, è dunque potenzialmente idoneo ad introdurre elementi di squilibrio nel tessuto commerciale della zona nella quale le medesime G.I. e O.P. S.p.a. hanno già acquisito legittimamente una posizione di mercato (cfr. sul punto Cons. Stato, Sez. V , 3 gennaio 2002 n. 11): e – come sempre correttamente affermato dal giudice di primo grado - la circostanza che gli esercizi siano ubicati in Comuni diversi non fa venir meno l’interesse ad impedire lo svolgimento di un’attività economica potenzialmente concorrenziale la quale, per la natura dei prodotti offerti, è idonea a soddisfare parte della medesima domanda del pubblico, considerato che la clientela potrebbe essere attratta dal nuovo insediamento per l’oggettiva e relativa vicinanza dei punti vendita (cfr. al riguardo Cons. Stato, Sez. V, 30 marzo 1998 n. 378); e – a differenza di quanto affermato dalla difesa del Comune – tale circostanza è idonea ex se a legittimare l’azione di annullamento proposta da G.I. e da O.P., non necessitando in proposito giudizio una comprova dell’identità del bacino di utenza delle medesime ricorrenti in primo grado con quello della struttura per cui è causa sotto il profilo dell’identità dei prodotti alimentari e dei marchi rispettivamente commercializzati.»

Sintesi: Il proprietario dell'immobile ha un'autonoma legittimazione ad impugnare i provvedimenti edilizi relativi all'immobile, distinta da quella della società che gestisce l’attività svolta all’interno del fabbricato.

Estratto: «2. Il ricorso è anzitutto ammissibile, palesandosi infondate entrambe le eccezioni sollevate in rito dalla resistente amministrazione, la quale ha dedotto il difetto di legittimazione attiva del sig. Manna – per aver agito in proprio mentre l’attività commerciale è esercitata da società in accomandita semplice...
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Sintesi: Nel caso di strutture di vendita il concetto di vicinitas va misurato col parametro del “medesimo bacino di utenza commerciale”, sicché, non risulta di per sé escludente ai fini della legittimazione a ricorrere la sussistenza di una distanza lineare tra le due attività concorrenti pari anche ad alcuni chilometri, a condizione che sussista appunto una effettiva concorrenzialità nel medesimo settore merceologico e nel medesimo bacino di utenza, tenuto conto della natura e delle dimensioni dell’opera realizzata, della sua destinazione, delle sue implicazioni urbanistiche, e dell’incidenza del nuovo insediamento sulla “qualità della vita” di coloro che per residenza, attività lavorativa e simili, sono in durevole rapporto con la zona.

Sintesi: Lo “stabile collegamento territoriale” che legittima l’impugnazione della concessione edilizia non può essere valutato solo dal punto di vista strettamente topografico; al contrario, la distanza fra due sedi commerciali è concetto elastico che va misurato con riferimento al verosimile perimetro dei rispettivi bacini socio-economici di utenza.

Sintesi: Il soggetto che intende realizzare una struttura con una determinata vocazione commerciale non può impugnare il titolo edilizio rilasciato ad altro soggetto per la realizzazione di una struttura con diversa destinazione commerciale, che sia tesa ad appagare interessi degli utenti diversi dal mero esercizio dell’attività di shopping, e variamente articolati nella spendita del cd. tempo libero.

Estratto: «3. - Il Collegio ritiene che l’appello non offra convincenti elementi per discostarsi dalla sentenza impugnata. Ed invero, si presenta corretta e pienamente condivisibile l’esauriente motivazione con la quale il primo Giudice ha accolto l’eccezione di inammissibilità del primitivo ricorso, sollevata dalla Sofocle, per difetto del requisito del “medesimo bacino di utenza”, quale condizione essenziale per radicare in capo alle ricorrenti l’interesse e la legittimazione a ricorrere.Al riguardo, il Tribunale ha difatti osservato quanto segue: «il Collegio ritiene rilevante esaminare l’eccezione di carenza di legittimazione attiva delle società ricorrenti derivante dal difetto della necessaria “vicinitas” topografica e sostanziale. Si eccepisce, al riguardo, che il centro commerciale che fa capo alle ricorrenti si colloca a distanza di alcuni chilometri rispetto all’edificio (della controinteressata) di cui si contesta la costruzione; con la conseguenza che verrebbe meno quel necessario rapporto di “vicinitas” che costituisce l’imprescindibile legame tra l’interesse sostanziale (urbanistico, ma anche economico/commerciale) del ricorrente e la possibilità che questo si traduca in una pretesa tutelabile in giudizio (in sintesi, la mancanza del rapporto di vicinanza renderebbe non configurabile l’interesse e la legittimazione a ricorrere).Per supportare tale conclusione, la controinteressata rileva come le ricorrenti abbiano beneficiato (dal punto di vista processuale) della regola ora enunciata nell’ambito di un recente contenzioso (definito con sentenza di questo Tar n. 1992/2006, confermata in appello dal CGA con decisione n. 785/2008) nel quale – invertiti i ruoli processuali – le società hanno resistito vittoriosamente alla pretesa vantata da un piccolo cinema posto all’interno dello stesso Comune di San Giovanni La Punta, e distante poche centinaia di metri dal Cinema multisala ad esse ricorrenti facente capo. Il Collegio condivide la filosofia di fondo sottesa all’eccezione e la ritiene fondata, con la conseguenza che il gravame in esame deve essere dichiarato inammissibile per carenza di interesse e legittimazione processuale.Al riguardo, però, si impone qualche precisazione, che non può prescindere dalla breve mappatura dell’excursus giurisprudenziale registratosi in tema di legittimazione ad impugnare i provvedimenti che – in senso lato – abilitano alla edificazione. Come è noto, già dal 1967 fu introdotto nel nostro ordinamento il principio per cui “chiunque” può impugnare una concessione edilizia (l’espressione si ritrova nell’art. 31, co. 9, della L. 1150/1942 – cd. legge urbanistica – come modificato ad opera della L. 765/1967).Sin dagli esordi della disposizione, però, la giurisprudenza si preoccupò di precisare che il legislatore non era stato animato dall’intento di istituire una “azione popolare”, e che di conseguenza il termine “chiunque” andava letto in maniera riduttiva, filtrando l’interesse processuale del ricorrente col setaccio della cd. vicinitas; ossia, riconoscendo l’interesse e la legittimazione processuale attiva solo a coloro che si pongono in un particolare rapporto di stabile collegamento con la zona ove si trova l’immobile oggetto di costruzione, tale da ledere concretamente i loro interessi edilizi, urbanistici ed ambientali (ex multis, Tar Lazio Roma 432/1980; Tar Catania, 365/1991; Cons. Stato, V, 483/1997; Cons. Stato, IV, 1155/1998; Cons. Stato, V, 3904/2000).In sintesi, tra le due possibili soluzioni “estreme” consistenti nel riconoscere la legittimazione ad impugnare le concessioni edilizie a chiunque, ovvero al solo proprietario dell’immobile vicino o confinante, la giurisprudenza ha accolto una interpretazione intermedia, che tutela il cittadino a condizione che la erigenda costruzione interferisca con i suoi interessi urbanistici, edilizi, e paesaggistici, solo se concretizzati dall’esistenza di uno stabile collegamento con l’area interessata (collegamento che può derivare dalla titolarità di un diritto reale o personale di godimento su un immobile sito nella medesima zona). Successivamente, in conseguenza della necessità di fornire risposte a nuove istanze medio tempore emerse quale effetto dell’espandersi dei canali e sistemi di distribuzione commerciale, la disposizione dell’art. 31 qui in esame ha subito una ulteriore interpretazione, in chiave estensiva.In particolare, si è ritenuta applicabile la norma in esame anche a tutela di posizioni soggettive che non ineriscono direttamente (o principalmente) a valori urbanistici, edilizi e paesaggistici, ma anche ad interessi di carattere commerciale, tendenti a scongiurare – attraverso, appunto, l’impugnazione del titolo edilizio asseritamente illegittimo – la creazione di attività commerciali potenzialmente e legittimamente concorrenti. Ne discende, quale conseguenza obbligata, che lo “stabile collegamento territoriale” con il luogo dell'assentito intervento edilizio, è stato considerato concetto relativo e variabile, anche in relazione alle specifiche connotazioni del soggetto che agisce in giudizio contro la pretesa illegittimità di una concessione (Cons. Stato, V, 1968/2004). Si è così assistito ad una rimodulazione, in senso espansivo, del concetto di vicinitas, che - nel caso di strutture di vendita (specie se di grandi dimensioni) – viene oggi misurato col parametro del “medesimo bacino di utenza commerciale” (Cons. Stato, IV, 4821/2007); sicché, non risulta di per sé escludente ai fini della legittimazione a ricorrere la sussistenza di una distanza lineare tra le due attività concorrenti pari anche ad alcuni chilometri, a condizione che sussista appunto una effettiva concorrenzialità nel medesimo settore merceologico e nel medesimo bacino di utenza. Ciò che occorre in concreto valutare è, quindi, la natura e le dimensioni dell’opera realizzata, la sua destinazione, le sue implicazioni urbanistiche, e l’incidenza del nuovo insediamento sulla “qualità della vita” di coloro che per residenza, attività lavorativa e simili, sono in durevole rapporto con la zona (Cons. Stato, IV, 6613; 2007; Id. 3362/2008; sez. V, 1032/2009). In conclusione, alla stregua del mutato trend giurisprudenziale, lo “stabile collegamento territoriale” che legittima l’impugnazione della concessione edilizia non può essere valutato solo dal punto di vista strettamente topografico; al contrario, la distanza fra due sedi commerciali è concetto elastico che va misurato con riferimento al verosimile perimetro dei rispettivi bacini socio-economici di utenza (C.G.A. 785/2008).Facendo applicazione dei richiamati principi, questa Sezione ha recentemente risolto contenziosi analoghi: in un caso, richiamato dalla difesa dell’odierna controinteressata a causa della omogeneità della questione, in cui era parte la società dante causa delle odierne ricorrenti (sentenza Tar Catania 1992/2006, cit.), è stata esclusa la legittimazione a ricorrere del gestore di un piccolo cinema “di paese”, a causa della insussistenza del rapporto di necessaria vicinitas (da intendersi nella nuova ed appena descritta accezione di “medesimo bacino di utenza commerciale”) con la struttura multisala servente un territorio molto più ampio. In altro caso, invece, a fronte di due iniziative commerciali caratterizzate dalla identità di ambito merceologico (abbigliamento in outlet), è stata esclusa la sussistenza dell’interesse al ricorso, in dipendenza del fatto che le due imprese in causa si collocavano in ambiti provinciali totalmente diversi, separati da notevolissima distanza chilometrica, tali da non incidere sul medesimo bacino di utenza e da non potersi configurare, in concreto, quali effettivi concorrenti (Tar Catania, 987/2009).Occorre, a questo punto, traslare alla fattispecie in esame i principi sopra enunciati, illustrando così la statuizione di inammissibilità del ricorso pronunciata in precedenza.A tal fine risultano necessarie due rilevazioni in punto di fatto.Da una parte, costituisce fatto notorio la circostanza che il centro commerciale I Portali di San Giovanni La Punta sia costituito da una struttura essenzialmente dedicata ad attività commerciale di vendita di articoli di vario genere; pur se tale vocazione commerciale sia in parte temperata dalla esistenza di alcuni servizi aggiuntivi, quali punti di ristorazione e sale cinematografiche, che forniscono una offerta suppletiva (di completamento) all’utente che si reca nel sito allo scopo primario di effettuare il cd. shopping.Viceversa, dalla lettura degli atti di causa, si ricava una ben diversa funzione economica degli esercizi previsti nel progetto presentato dalla ditta Sofocle s.r.l., che conferiscono un diverso ruolo commerciale alla struttura, non a caso definita “centro polifunzionale per il consumo del tempo libero”. Infatti, a pagina 11 del ricorso vengono così descritte le iniziative contemplate nel realizzando centro: pronto tacchi, edicola, agenzia viaggi, gallerie per esposizione, noleggio audio e video, chiavi, tabacchi, palestra, internet point, locale hobbies e modellismo, scuola di danza, locale mail box e corriere espresso, lavanderia, farmacia, locale per la cura e la bellezza della persona, sala scommesse, piano bar, fast food, Disco-pub, sala giochi, cinema multisala.Orbene, da quanto descritto, si ricava agevolmente che la nuova struttura – pur annoverando alcuni esercizi identici a quelli gestiti dalle ricorrenti (ad esempio, le sale cinematografiche ed i locali di ristorazione) - si connota per una diversa vocazione commerciale, in quanto appare tesa ad appagare interessi degli utenti diversi dal mero esercizio dell’attività di shopping, e variamente articolati nella spendita del cd. tempo libero, esercitabile attraverso la coltivazione di interessi sportivi, di viaggio, culturali di vario genere, hobbistici, cinematografici, ludici, etc. In sintesi, le due iniziative commerciali non sono sovrapponibili, pur evidenziando un minimo nucleo comune. Affermare il contrario significherebbe ammettere – in maniera assurda – che incidono sul “medesimo bacino socio economico di utenza”, ad esempio, un centro sportivo/ricreativo corredato anche di strutture di ristorazione, ed un ristorante/pizzeria provvisto di sale giochi e divertimento.».»

Sintesi: Ai fini della legittimazione ad impugnare, la distanza tra due sedi commerciali potenzialmente concorrenti va valutata soprattutto con riferimento all’ambito dei rispettivi bacini di utenza.

Estratto: «Vanno innanzi tutto esaminate, e disattese, le eccezioni sollevate dalle controparti. Quanto all’addotta insussistenza della legittimazione a censurare gli atti sotto il profilo urbanistico-edilizio – stante l’assenza di “vicinitas” tra le sede delle attività/proprietà della ricorrenti e l’area interessata dalla controversia –, appare sufficiente richiamare quell’orientamento giurisprudenziale secondo cui, per essere lo «stabile collegamento territoriale» un concetto che varia in relazione alle specifiche connotazioni dei soggetti che vi sono coinvolti, la distanza tra due sedi commerciali potenzialmente concorrenti va valutata soprattutto con riferimento all’ambito dei rispettivi bacini di utenza (v., tra le altre, Cons. Stato, Sez. V, 7 aprile 2004 n. 1968), ambito la cui coincidenza si rivela invero evidente nella fattispecie, a fronte della limitata estensione del territorio comunale e delle significative dimensioni della realizzanda struttura. Quanto, poi, all’eccepita tardività dell’impugnativa della deliberazione giuntale di “monetizzazione” degli standards urbanistici, è stata sì richiamata l’epoca di pubblicazione dell’atto all’albo pretorio, ma senza documentare tale circostanza (e neppure produrre in giudizio la relativa deliberazione). Né, infine, è tardiva l’impugnativa della deliberazione consiliare di approvazione del piano particolareggiato, attesa la sua pubblicazione all’albo pretorio fino al 2 aprile 2008, e la notificazione dell’atto di “motivi aggiunti” al domicilio reale (in sé ammissibile) dell’Amministrazione comunale con spedizione a mezzo posta in data 30 maggio 2008, oltre che al domicilio eletto dalla controinteressata, a mani, in data 29 maggio 2008.»

Sintesi: Lo stabile collegamento territoriale con la zona oggetto di intervento, che legittima a ricorrere contro provvedimenti che autorizzano l'insediamento di grandi o medie strutture commerciali, scaturisce da un concetto di “vicinitas” più ampio di quello ordinariamente utilizzato in materia urbanistica e si identifica nella nozione di "stesso bacino d'utenza del ricorrente", il quale, a sua volta, può estendersi anche in un raggio di azione di decine di chilometri.

Estratto: «In via pregiudiziale va disattesa l’eccezione con cui amministrazione intimata e controinteressate contestano alle ricorrenti l’interesse ad agire.La legittimazione a ricorrere contro provvedimenti che autorizzano l'insediamento di grandi o medie strutture commerciali, va riconosciuta a quanti possano vantare uno stabile collegamento territoriale...
[...omissis...]