Ammissibile l’impugnazione del titolo abilitativo formatosi per denuncia di inizio attività

Sintesi: È ammissibile la diretta impugnazione della d.i.a. anteriormente alle modifiche introdotte dal d.l. 138/2011.

Estratto: «3.1) Viene in rilievo, in primo luogo, una questione di ammissibilità del ricorso principale e, in particolare, della possibilità del terzo di impugnare una D.I.A. con ricorso ordinario. Tale possibilità deve, nel caso di specie, considerarsi consentita in base alla giurisprudenza formatasi prima dell’entrata in vigore (successiva alla proposizione del ricorso in esame) del D.L. 13 agosto 2011, n. 138, come modificato dalla legge di conversione 14 settembre 2011, n. 148, che ha aggiunto il comma 6 ter all'art. 19, della legge 7 agosto 1990, n. 241, attualmente vigente, secondo cui la dichiarazione di inizio attività non costituisca provvedimento tacito direttamente impugnabile e che gli interessati possono sollecitare l'esercizio delle verifiche spettanti all'amministrazione e, in caso di inerzia, esperire esclusivamente l'azione contro il silenzio dell’amministrazione.Per la giurisprudenza precedente alla modifica normativa, che ammetteva l’esperimento dell’ordinaria azione di impugnazione, ai sensi dell’art. 29 del c.p.a., basti citare l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato 29 luglio 2011 n. 15. Quest’ultima ha indicato che il silenzio serbato dalla p.a. su di una denuncia di inizio attività si differenzia dal silenzio-rifiuto (che costituisce un mero comportamento omissivo, ossia un silenzio non significativo e privo di valore provvedimentale) e dal silenzio accoglimento - o assenso - di cui all'art. 20 legge 7 agosto 1990 n. 241 (che presuppone la sussistenza di un potere ampliativo di stampo autorizzatorio o concessorio); nel caso di D.I.A., infatti, il silenzio serbato dall'Amministrazione nel termine perentorio previsto dalla legge per l'esercizio del potere inibitorio, producendo l'esito negativo della procedura finalizzata all'adozione del provvedimento restrittivo, integra l'esercizio del potere amministrativo attraverso l'adozione di un provvedimento tacito negativo equiparato dalla legge ad un, sia pure non necessario, atto espresso di diniego dell'adozione del provvedimento inibitorio.Inoltre nel caso di D.I.A., il terzo che si ritenga leso dallo svolgimento dell'attività dichiarata e dal mancato esercizio del potere inibitorio, venendo in rilievo un provvedimento per silentium, può esperire l'azione impugnatoria ai sensi dell'art. 29 del codice del processo amministrativo - da proporre nell'ordinario termine decadenziale, che decorre solo dal momento della piena conoscenza dell'adozione dell'atto lesivo - la quale può essere ritualmente accompagnata, ai fini del completamento della tutela, dall'esercizio di un'azione di condanna (c.d. di adempimento) dell'Amministrazione all'esercizio del potere inibitorio. Infine, il terzo che subisce da una denuncia di inizio di attività una lesione in un arco di tempo anteriore al decorso del termine perentorio fissato dalla legge per l'esercizio del potere inibitorio della Pubblica amministrazione, può esperire innanzi al giudice amministrativo una azione di accertamento tesa ad ottenere una pronuncia che verifichi l'insussistenza dei presupposti di legge per l'esercizio dell'attività oggetto della denuncia, con i conseguenti effetti conformativi in ordine ai provvedimenti spettanti all'Autorità amministrativa.»

Sintesi: Con il decorso del termine di trenta giorni assegnato all'autorità comunale per l'adozione del provvedimento di inibizione ad effettuare l'intervento edificatorio previsto nella d.i.a., l'amministrazione non perde infatti i poteri di vigilanza e sanzionatori per cui, a fronte della presentazione della d.i.a., i controinteressati sono legittimati a gravarsi non avverso il silenzio stesso ma, nelle forme dell'ordinario giudizio di impugnazione, avverso il titolo che si è consolidato per effetto del decorso del termine procedimentale.

Estratto: «____ 1. Con il primo motivo di gravame, l’appellante lamenta la mancata pronuncia da parte del Tar sull’eccezione di inammissibilità, per la tardività del ricorso introduttivo del giudizio, formulata con la memoria del 7 dicembre 2007. Il “gazebo”, realizzato progressivamente con diverse d.i.a., sarebbe una struttura precaria amovibile...
[...omissis...]

Sintesi: I terzi che si assumano lesi da un intervento edilizio assentito per silentium a seguito di presentazione di DIA sono legittimati a gravarsi non avverso il silenzio, ma nelle forme dell’ordinario giudizio di impugnazione avverso il titolo stesso, al fine di rimuoverlo dal mondo giuridico.

Estratto: «In tale contrastanti panorami giurisprudenziali, il Collegio ritiene di dover sposare la seconda delle su illustrate tesi ermeneutiche e tanto per una serie di ragioni che militano in favore della stessa e che si vanno sinteticamente ad esporre:la DIA non è uno strumento di liberalizzazione o privatizzazione, bensì un modulo procedimentale di semplificazione dell’azione amministrativa che consente al privato di conseguire un titolo abilitativo sub specie dell’autorizzazione implicita di natura provvedimentale.In particolare, trattasi di una tipica fattispecie a formazione progressiva, ad iniziativa della parte interessata in cui la denuncia di inizio attività svolge la funzione propulsiva e procedurale aperta a due possibili sviluppi: l’intervento inibitorio ex auctoritate oppure il superamento dello spatium deliberandi che perfeziona la DIA conferendole la valenza di un provvedimento sia pure per mezzo di un tacito assenso;il titolo che giustifica nel campo amministrativo l’acquisto di un diritto o di una posizione giuridica soggettiva è rinvenibile in una manifestazione di volontà della pubblica amministrazione costituita generalmente dal provvedimento, quale atto idoneo a costituire, modificare o estinguere un rapporto a contenuto amministrativo.;vi sono numerose disposizioni del DPR n.380/2001 attinenti alla DIA che vanno nella direzione di una configurazione di tipo provvedimentale dell’istituto, se è vero che: l’art.23 comma 5 fa riferimento al titolo; il comma 6 dello stesso articolo correla al decorso del termine la sussistenza del titolo abilitativo; l’art.23 prevede che la denuncia è in alternativa al permesso di costruire; il titolo II del testo unico sull’edilizia è dedicato espressamente ai titoli abilitativi tra i quali sono ricompresi sia la denuncia di inizio attività che il permesso di costruire;la configurazione di un rimedio giurisdizionale in via di accertamento si rivela gravoso e penalizzante per il terzo costretto a “tallonare” la Pubblica Amministrazione e il controinteressato secondo i tempi lunghi propri delle procedure volte a far constare la illegittimità del silenzio e degli ulteriori,eventuali atti repressivi dell’Amministrazione, con conseguenti negativi riflessi in ordine alla certezza delle situazioni giuridiche soggettive scaturenti dai rapporti di diritto amministrativo, oltre all’indubbio appesantimento delle procedure giudiziarie.Conclusivamente, sulla scorta di una ragionevole ricostruzione del sistema e di una pratica analisi dell’istituto, appaiono prevalenti le ragioni che inducono a far ritenere che i terzi che si assumano lesi da un intervento edilizio assentito per silentium a seguito di presentazione di DIA sono legittimati a gravarsi non avverso il silenzio, ma nelle forme dell’ordinario giudizio di impugnazione avverso il titolo stesso, al fine di rimuoverlo dal mondo giuridico.»

Sintesi: Corollario processuale della tesi "pubblicistica" è l’affermazione secondo cui i terzi lesi dal silenzio serbato dall’amministrazione a fronte della presentazione della d.i.a. sono legittimati a reagire con le forme e nei tempi del ricorso ordinario di annullamento del provvedimento amministrativo (artt. 29 e 41 cod. proc. amm.).

Estratto: «5. Così delimitata la portata delle questioni sulle quali l’Adunanza Plenaria è chiamata a pronunciarsi, si deve muovere dall’analisi della problematica preliminare della natura giuridica dell’istituto della dichiarazione di inizio attività (d’ora in poi d.i.a.).5.1. Secondo un primo approccio ermeneutico (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, Sez. IV, 4 maggio 2010, n. 2558; 24 maggio 2010, n, 3263; 8 marzo 2011, n. 1423), sostenuto anche dall’interventore ad opponendum, la d.i.a. non è uno strumento di liberalizzazione imperniato sull’abilitazione legale all’esercizio di attività affrancate dal regime autorizzatorio pubblicistico ma rappresenta un modulo di semplificazione procedimentale che consente al privato di conseguire, per effetto di un’informativa equiparabile ad una domanda, un titolo abilitativo costituito da un’autorizzazione implicita di natura provvedimentale che si perfeziona a seguito dell’infruttuoso decorso del termine previsto dalla legge per l’adozione del provvedimento di divieto.Trattasi, quindi, di una fattispecie a formazione progressiva che, per effetto del susseguirsi dell’informativa del privato e del decorso del tempo per l’esercizio del potere inibitorio, culmina in un atto tacito di assenso, soggettivamente e oggettivamente amministrativo.Corollario processuale di detta tesi è l’affermazione secondo cui i terzi lesi dal silenzio serbato dall’amministrazione a fronte della presentazione della d.i.a. sono legittimati a reagire con le forme e nei tempi del ricorso ordinario di annullamento del provvedimento amministrativo (art. 29 e 41 del codice del processo amministrativo).5.1.1. Un primo argomento a sostegno della valenza provvedimentale dell’istituto è desunto dalla previsione espressa del potere amministrativo di assumere, una volta decorso il termine per l’esplicazione del potere inibitorio, determinazioni in via di autotutela ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241/1990 (art. 19, comma 3, come mod. dall’art. 3 del D.L. 14 maggio 2005, n. 35, conv. dalla legge 14 maggio 2005, n. 80 e, poi, dall’art. 9 della legge 18 giugno 2009, n. 69). Tale riferimento all'autotutela decisoria di secondo grado, con esito di ritiro, sembra, invero, presupporre, ad avviso di tale ricostruzione, un provvedimento, o comunque un titolo, su cui sono destinati ad incidere, secondo la logica propria del contrarius actus, i provvedimenti di revoca o di annullamento.Come è stato rilevato, inoltre, se è ammesso l'annullamento d'ufficio, parimenti, e tanto più, deve essere consentita l'azione di annullamento davanti al giudice amministrativo (Cons. Stato, Sez. VI, 5 aprile 2007, n. 1550).Un ulteriore referente normativo a supporto della tesi della sostanziale equiparabilità della d.i.a. al silenzio assenso è rinvenuto nel disposto dell’art. 21, comma 2 bis, della stessa legge n. 241/1990- comma aggiunto dall'articolo 3, comma 6-nonies, del D.L. 14 marzo 2005, n. 35, convertito con modificazioni, in legge 14 maggio 2005, n. 80- secondo cui “restano ferme le attribuzioni di vigilanza, prevenzione e controllo su attività soggette ad atti di assenso da parte di pubbliche amministrazioni previste da leggi vigenti, anche se è stato dato inizio all'attività ai sensi degli articoli 19 e 20”.Si aggiunge, poi, che l’accoglimento della tesi del provvedimento implicito coniuga l’esigenza di piena tutela del terzo, legittimato a reagire in sede giurisdizionale a seguito della formazione del titolo senza bisogno dell’attivazione della procedura finalizzata alla formazione del silenzio-rifiuto (o inadempimento), con i principi di certezza dei rapporti giuridici e di tutela dell’affidamento legittimo in capo al denunciante, soddisfatti dall’applicazione dei termini del giudizio impugnatorio che precludono la contestazione giudiziaria dell’assetto impresso dal titolo amministrativo, ancorché perfezionatosi per silentium, a seguito del decorso del termine decadenziale di sessanta giorni, decorrente dalla piena conoscenza del silenzio significativo.5.1.2. Ulteriori elementi a sostegno della ricostruzione provvedimentale si ricaverebbero, con particolare riferimento alla d.i.a in materia edilizia, da alcune norme contenute nel testo unico approvato con D.P.R. n. 380/2001.In prima battuta, si sottolinea che il titolo II del testo unico annovera tra i “Titoli abilitativi” sia la denunzia di inizio di attività che il permesso di costruire.Gli articoli 22 e 23 del testo unico considerano, poi, la d.i.a. quale titolo che abilita all’intervento edificatorio. Ebbene, in teoria generale, il titolo è l’atto o fatto giustificativo dell’acquisto di una posizione soggettiva e il provvedimento è, ad avviso della dottrina tradizionale, l’atto che costituisce, modifica o estingue una posizione giuridica amministrativa.Rilevante viene considerato, in particolare, l’art. 22 del d.P.R. n. 380/2001, il quale stabilisce che il confine tra l'ambito di operatività della d.i.a. e quello del permesso di costruire non è fisso: le Regioni possono, infatti, ampliare o ridurre l'ambito applicativo dei due titoli abilitativi, ferme restando le sanzioni penali (art. 22, comma 4), ed è comunque fatta salva la facoltà dell'interessato di chiedere il rilascio di permesso di costruire per la realizzazione degli interventi assoggettati a d.i.a. (art. 22, comma 7).Per la tesi in esame, una simile previsione dimostrerebbe che d.i.a. e permesso di costruire sono titoli abilitativi di analoga natura, che si diversificano solo per il procedimento da seguire. Sarebbe, infatti, irragionevole, oltre che lesivo del canone costituzionale di effettività della tutela giurisdizionale, reputare che il terzo controinteressato incontri limiti diversi a seconda del tipo di titolo abilitativo, che può dipendere da una scelta della parte o da una diversa normativa regionale.Viene poi in considerazione il comma 2-bis dell'art. 38 che, prevedendo la possibilità di "accertamento dell'inesistenza dei presupposti per la formazione del titolo", equipara detta ipotesi ai casi di "permesso annullato", in modo da avallare la costruzione che configura d.i.a alla stregua di titolo suscettibile di annullamento.Sulla stessa linea si pone l'art. 39, comma 5-bis, che consente l'annullamento straordinario della d.i.a. da parte della Regione, confermando, così, che la denuncia viene considerata dal legislatore come un titolo passibile di annullamento (in sede amministrativa e, quindi, a maggior ragione, in sede giurisdizionale).5.2. La tesi esposta, seppure sostenuta dalla condivisibile esigenza di evitare che l'introduzione della d.i.a. possa sortire l'effetto di assottigliare gli spazi di tutela giurisdizionale offerti al terzo controinteressato, si presta, tuttavia, ad alcune considerazioni critiche.Un primo profilo di debolezza strutturale della tesi del silenzio significativo con effetto autorizzatorio è dato dal rilievo che detta soluzione elimina ogni differenza sostanziale tra gli istituti della d.i.a. e del silenzio-assenso e, quindi, si pone in distonia rispetto al dato normativo che considera dette fattispecie diverse con riguardo sia all’ambito di applicazione che al meccanismo di perfezionamento. Infatti, la legge n. 241/1990, agli articoli 19 e 20, manifesta il chiaro intento di tenere distinte le due fattispecie, considerando la d.i.a. come modulo di liberalizzazione dell'attività privata non più soggetta ad autorizzazione ed il silenzio assenso quale modello procedimentale semplificato finalizzato al rilascio di un pur sempre indefettibile titolo autorizzatorio. Anche la disciplina recata dagli artt. 20 e segg. del testo unico sull’edilizia di cui al citato d.P.R. n. 380/2001, a seguito delle modifiche apportate dal decreto legge n. 70/2011, distingue il modello provvedimentale del permesso di costruire che si perfeziona con il silenzio assenso ed i moduli (d.i.a. e s.c.i.a.) fondati sull’inoltro di un’informativa circa l’esercizio dell’attività edificatoria.A sostegno dell’assunto depone, poi, la formulazione letterale del primo comma dell’art. 19 della legge n. 241/1990, che, seguendo un disegno che contrappone la d.i.a. al provvedimento amministrativo di stampo autorizzatorio, sostituisce, in una logica di eterogeneità, ogni autorizzazione comunque denominata (quando il rilascio dipenda esclusivamente dall'accertamento dei requisiti o presupposti di legge o di atti amministrativi a contenuto generale, e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio) con una dichiarazione del privato ad efficacia (in via immediata o differita) legittimante.La principale caratteristica dell'istituto, di recente accentuata dall’introduzione di denunce ad efficacia legittimante immediata, risiede, quindi, nella sostituzione dei tradizionali modelli provvedimentali autorizzatori con un nuovo schema ispirato alla liberalizzazione delle attività economiche private consentite dalla legge in presenza dei presupposti fattuali e giuridici normativamente stabiliti (così già il parere 19 febbraio 1987, n. 7, reso dall’ Adunanza Generale del Consiglio di Stato sul disegno di legge poi confluito nella legge n. 241/1990).L’attività dichiarata può, quindi, essere intrapresa senza il bisogno di un consenso dell’amministrazione, surrogato dall’assunzione di auto-responsabilità del privato, insito nella denuncia di inizio attività, costituente, a sua volta, atto soggettivamente ed oggettivamente privato (in questi termini, Cons. Stato. Sez. VI, 9 febbraio 2009, n, 717 e 15 aprile 2010, n., 2139; Sez. IV, 13 maggio 2010, n. 2919).In questo assetto legislativo non c’è quindi spazio, sul piano concettuale e strutturale, per alcun potere preventivo di tipo ampliativo (autorizzatorio, concessorio e, in senso lato, di assenso), sostituito dall’attribuzione di un potere successivo di verifica della conformità a legge dell’attività denunciata mediante l’uso degli strumenti inibitori e repressivi.Il denunciante è, infatti, titolare di una posizione soggettiva originaria, che rinviene il suo fondamento diretto ed immediato nella legge, sempre che ricorrano i presupposti normativi per l’esercizio dell’attività e purché la mancanza di tali presupposti non venga stigmatizzata dall’amministrazione con il potere di divieto da esercitare nel termine di legge, decorso il quale si consuma, in ragione dell’esigenza di certezza dei rapporti giuridici, il potere vincolato di controllo con esito inibitorio e viene in rilievo il discrezionale potere di autotutela.E’ a questo punto chiaro che detta liberalizzazione dei settori economici in esame ha carattere solo parziale in quanto il principio di autoresponsabilità è temperato dalla persistenza del potere amministrativo di verifica dei presupposti richiesti dalla legge per lo svolgimento dell’attività denunciata. Trattasi, in sostanza, di attività ancora sottoposte ad un regime amministrativo, pur se con la significativa differenza che detto regime non prevede più un assenso preventivo di stampo autorizzatorio ma un controllo -a seconda dei casi successivo alla presentazione della d.i.a. o allo stesso inizio dell’attività dichiarata-, da esercitarsi entro un termine perentorio con l’attivazione ufficiosa di un doveroso procedimento teso alla verifica della sussistenza dei presupposti di fatto e di diritto per l’esercizio dell’attività dichiarata. Nella stessa prospettiva della sostituzione dell’assenso preventivo con la vigilanza a valle, l’ultimo periodo del primo comma dell’art. 19 stabilisce che i pareri e le verifiche a carattere preventivo di organi o enti sono sostituiti dalle certificazioni variamente denominate presentate dal privato, con salvezza delle verifiche successive da parte delle amministrazioni competenti.Analizzando il fenomeno dall’angolazione del denunciante, si può affermare che costui è titolare di una posizione soggettiva di vantaggio immediatamente riconosciuta dall’ordinamento, che lo abilita a realizzare direttamente il proprio interesse, previa instaurazione di una relazione con la pubblica amministrazione, ossia un contatto amministrativo, mediante l’inoltro dell’informativa. Il privato è, poi, titolare di un interesse oppositivo a contrastare le determinazioni per effetto delle quali l’amministrazione, esercitando il potere inibitorio o di autotutela, incida negativamente sull’agere licere oggetto della denuncia. Per converso, il terzo pregiudicato dallo svolgimento dell’attività denunziata è titolare di una posizione qualificabile come interesse pretensivo all’esercizio del potere di verifica previsto dalla legge.5.2.1. La tesi della formazione del silenzio significativo positivo è anche incompatibile, sul piano logico e ontologico, con l’avvento del modello della d.i.a. a legittimazione immediata (oggi generalizzato con l’introduzione della s.c.i.a.), nonché con il modello a legittimazione differita in cui il termine per l’esercizio del potere inibitorio si esaurisce dopo la comunicazione dell’avvenuto inizio dell’attività. In tali ipotesi la legge, infatti, consente l’inizio dell’attività in un torno di tempo anteriore allo spirare del termine per l’esercizio del potere inibitorio e alla conseguente formazione del preteso titolo tacito. Ne deriva che, salvo accedere alla complessa configurazione di un silenzio assenso con efficacia retroattiva o alla tesi, ancora più opinabile, secondo cui il silenzio assenso si perfezionerebbe prima del decorso del termine per l’esercizio del potere inibitorio, in tali casi il passaggio del tempo non produce un titolo costitutivo avente valore di assenso ma impedisce l’inibizione di un’attività già intrapresa in un momento anteriore.5.2.2. Non assume poi particolare rilievo, al fine di infirmare la ricostruzione offerta e di suffragare la tesi del silenzio-assenso, la circostanza che la scelta tra detti due opposti moduli di intervento amministrativo – l’autorizzazione preventiva ed il controllo successivo - sia, in materia edilizia, rimessa alla normativa regionale o addirittura all’iniziativa del privato (art. 22 del D.P.R. 380/2001).I dubbi sollevati circa la coerenza di tale sistema duttile con l’esigenza di assicurare una tutela adeguata ed efficace del terzo anche con riguardo al modulo della denuncia legittimante, sono fugati dal riconoscimento giurisprudenziale della praticabilità di tecniche di tutela efficaci ed adeguate anche in caso di configurazione della d.i.a. come modello di liberalizzazione.5.2.3. La lettura dell’istituto in termini di provvedimento tacito di assenso non è giustificata neanche dal richiamo legislativo all’esercizio dei poteri di autotutela di cui agli artt. 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241/1990.Come già osservato da questo Consiglio (Sez. VI, n. 717/2009; 2139/2010, citt.), con tale prescrizione il legislatore, lungi dal prendere posizione sulla natura giuridica dell'istituto a favore della tesi del silenzio assenso, ha voluto solo chiarire che il termine per l’esercizio del potere inibitorio doveroso è perentorio e che, comunque, anche dopo il decorso di tale spazio temporale, la p.a. conserva un potere residuale di autotutela. Detto potere, con cui l’amministrazione è chiamata a porre rimedio al mancato esercizio del doveroso potere inibitorio, condivide i principi regolatori sanciti, in materia di autotutela, dalle norme citate, con particolare riguardo alla necessità dell’avvio di un apposito procedimento in contraddittorio, al rispetto del limite del termine ragionevole, e soprattutto, alla necessità di una valutazione comparativa, di natura discrezionale, degli interessi in rilievo, idonea a giustificare la frustrazione dell’affidamento incolpevole maturato in capo al denunciante a seguito del decorso del tempo e della conseguente consumazione del potere inibitorio.5.3. L’iscrizione dell’art. 19 della legge n. 241/1990 in una logica di liberalizzazione impedisce anche di dare ingresso alla tesi secondo cui, pur dovendosi escludere che per effetto del silenzio dell'amministrazione si formi uno specifico ed autonomo provvedimento di assenso, sarebbe la denuncia stessa a trasformarsi da atto privato in titolo idoneo ad abilitare sul piano formale lo svolgimento dell’attività.Secondo questo approccio ricostruttivo, cioè, la norma prefigurerebbe una fattispecie a formazione progressiva per effetto della quale, in presenza di tutti gli elementi costitutivi, verrebbe a formarsi un titolo costitutivo che non proviene dall'amministrazione ma trae origine direttamente dalla legge. Tali elementi sarebbero la denuncia presentata dal privato, accompagnata dalla prescritta documentazione, il decorso del termine fissato dalla legge per l’esercizio del potere inibitorio ed il silenzio mantenuto dall'amministrazione in tale periodo di tempo.Nella concomitanza di questi tre elementi, sarebbe, dunque, la legge stessa a conferire alla denuncia del privato la natura di "titolo" abilitante all'avvio delle attività in essa contemplate, senza bisogno di ulteriori intermediazioni provvedimentali, esplicite od implicite, dell'amministrazione.Ritiene il Collegio che anche tale tesi sia incompatibile con il rammentato assetto legislativo che rinviene il fondamento giuridico diretto dell'attività privata nella legge e non in un apposito titolo costitutivo, sia esso rappresentato dall'intervento dell'amministrazione o dalla denuncia stessa come atto di auto-amministrazione integrante esercizio privato di pubbliche funzioni (cd. “d.i.a. vestita in forma amministrativa”).Del resto, la sussistenza di un potere inibitorio, qualitativamente diverso e cronologicamente anteriore al potere di autotutela, è incompatibile con ogni valenza provvedimentale della d.i.a. in quanto detto potere non potrebbe certo essere esercitato in presenza di un atto amministrativo se non previa la sua rimozione. Il riconoscimento di un potere amministrativo di divieto, da esercitare a valle della presentazione della d.i.a. e senza necessità della rimozione di quest’ultima secondo la logica del contrarius actus, dimostra, in definitiva, l’insussistenza di un atto di esercizio privato del potere amministrativo e l’adesione ad un modello di liberalizzazione temperata che sostituisce l’assenso preventivo con il controllo successivo.»

Sintesi: La tesi che ritiene che la d.i.a. sia assimilabile ad un titolo abilitativo tacito ritiene che la tutela del terzo si realizzi con l'impugnazione del silenzio assenso che si forma per il mancato esercizio del potere inibitorio nel termine previsto dalla legge.

Estratto: «In via preliminare, va affermata la ricevibilità del ricorso in esame, attesocchè: 1) anche dopo l’entrata in vigore del predetto e vigente art. 19, comma 3, secondo periodo, L. n. 241/1990 (nel testo modificato dal D.L. n. 35/2005 conv. nella L. n. 80/2005, entrato in vigore il 16.3.2005, ai sensi del quale “è fatto comunque salvo il potere dell’Amministrazione competente ad assumere determinazioni in via di autotutela ai sensi degli artt. 21 quinquies e 21 nonies” della stessa L. n. 241/1990, introdotti dalla L. n. 15/2005) la Giurisprudenza Amministrativa rimane divisa sulla natura giuridica della Denuncia di Inizio di Attività in materia edilizia: 1) secondo un orientamento giurisprudenziale la DIA (cfr. per es. C.d.S. Sez. IV Sent. n. 4453 del 4.9.2002; C.d.S. Sez. IV Sent. n. 3916 del 22.7.2005; C.d.S. Sez. V Sent. n. 3586 del 19.6.2006; C.d.S. Sez. V Sent. n. 948 del 22.2.2007; TAR Liguria Sez. I Sent. n. 113 del 22.1.2003; TAR Pescara Sent. n. 197 del 23.1.2003; TAR Napoli Sez. III Sent. n. 1131 del 27.1.2006; TAR Napoli Sez. IV Sent. n. 3200 del 22.2.2006 ; TAR Veneto Sez. II Sent. n. 80 del 10.1.2007) non ha natura di provvedimento amministrativo (natura che assume, però, l’atto interdittivo emanato entro il termine di 30 giorni ex art. 23, comma 6, DPR n. 380/2001), nemmeno tacito e/o silenzioso (al riguardo viene evidenziato che nel nostro ordinamento giuridico i casi di silenzio-assenso necessitano di tipizzazione normativa, nella specie mancante), ma è un atto soggettivamente ed oggettivamente privato (in quanto tale atto promana da un soggetto privato, il quale in tal modo non esercita nemmeno mediatamente una potestà pubblicistica, e l’Amministrazione è soltanto destinataria di tale atto), che con il decorso di 30 giorni e l’inerzia dell’Amministrazione produce gli stessi effetti di un provvedimento ampliativo (conseguentemente, secondo tale orientamento giurisprudenziale: a) la DIA non può essere direttamente impugnata in via giurisdizionale dal terzo controinteressato, il quale può tutelare i suoi interessi mediante l’impugnazione del silenzio inadempimento da parte dell’Amministrazione, che non si pronuncia sull’istanza del controinteressato, finalizzata alla sollecitazione del potere sanzionatorio dell’Amministrazione e volta a far accertare il comportamento illegittimo dell’Amministrazione, che non ha usato il potere interdittivo, cioè un comportamento che alla stregua di quanto affermato dalla Corte Costituzionale con la Sentenza n. 204/2004 rientra nella giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo, in quanto l’omissione dell’attività di controllo e/o repressione in materia edilizia risulta ricollegabile all’esercizio di un pubblico potere; b) l’Amministrazione non può annullare d’ufficio la DIA, ma può esercitare il potere di controllo sulle attività edilizie e sanzionare le opere edilizie eseguite in difformità dalla DIA o che dovevano essere assentite con permesso di costruire anche dopo il decorso del termine di 30 giorni ex art. 23, comma 6, DPR n. 380/2001); 2) secondo un altro orientamento giurisprudenziale la DIA (cfr. per es. C.d.S. Sez. VI Sent. n. 356 del 10.6.2003; C.d.S. Sez. VI Sent. n. 1550 del 5.4.2007;, C.d.S. Sez. IV Sent. n. 5811 del 25.11.2008; TAR Liguria Sent. n. 43 del 9.1.2009; TAR Brescia Sent. n. 397 dell’1.6.2001; TAR Veneto Sez. II Sent. n. 3405 del 20.6.2003; TAR Pescara Sent. n. 494 dell’1.9.2005; TAR Piemonte Sez. II Sent. n. 1885 del 19.4.2006; TAR Parma Sent. n. 296 del 21.6.2006; TAR Piemonte Sez. II Sent. n. 3166 dell’1.9.2006; TAR Piemonte Sez. I Sent. n. 3382 dell’11.10.2006; TAR Pescara Sent. n. 684 del 7.11.2006; TAR Latina Sent. n. 73 del 29.1.2007) la DIA concreterebbe un provvedimento abilitativo tacito, in quanto: a) poiché il termine di 30 giorni previsto dall’art. 23, comma 6, DPR n. 380/2001 è di natura perentoria, la DIA sostituisce il provvedimento espresso di autorizzazione edilizia e perciò assume la configurazione di silenzio-assenso; b) nei casi previsti dall’art. 22, comma 3, DPR n. 380/2001 la DIA costituisce un titolo edilizio alternativo al permesso di costruire e la disciplina normativa di cui agli artt. 38 e 39 DPR n. 380/2001 in materia di interventi edilizi, eseguiti in base a permesso di costruire annullato, ed in tema di annullamento del permesso di costruire da parte della Regione risulta estesa ai predetti casi previsti dall’art. 22, comma 3, DPR n. 380/2001 (conseguentemente, secondo tale orientamento giurisprudenziale: a) la DIA può essere direttamente impugnata in via giurisdizionale dal terzo controinteressato, il quale però non può diffidare l’Amministrazione ad esercitare il potere di annullamento e perciò azionare la procedura di silenzio inadempimento con riferimento all’esercizio del potere di autotutela sulla DIA, in quanto l’Amministrazione non ha l’obbligo di pronunciarsi su tale atto di diffida, stante l’ampia discrezionalità che caratterizza l’esercizio del potere di autotutela, mentre per il TAR Latina Sent. n. 73 del 29.1.2007 il terzo controinteressato può anche azionare la procedura di silenzio inadempimento, volta a far accertare il comportamento illegittimo dell’Amministrazione; b) l’Amministrazione può annullare e/o revocare d’ufficio la DIA, secondo i presupposti previsti dagli artt. 21 quinquies e 21 nonies L. n. 241/1990); 3) al riguardo, va però evidenziato che tutte le Sentenze del Giudice Amministrativo, pubblicate dopo l’entrata in vigore del citato art. 19, comma 3, secondo periodo, L. n. 241/1990, cioè anche quelle che aderiscono all’orientamento giurisprudenziale secondo cui la DIA non costituisce un provvedimento amministrativo di silenzio assenso, ma è un atto soggettivamente ed oggettivamente privato, ritengono che dopo l’entrata in vigore di ques’ultima norma: a) dopo il decorso del termine di 30 giorni ex art. 23, comma 6, DPR n. 380/2001 il potere di estinguere la DIA non è più vincolato (il carattere vincolato sussiste soltanto prima del decorso del suddetto periodo di 30 giorni), ma discrezionale ed è attuabile soltanto se ricorrono i presupposti per l’esercizio del potere di autotutela ex artt. 21 quinquies e 21 nonies L. n. 241/1990 (cioè dei presupposti per l’adozione dei provvedimenti dell’annullamento e/o della revoca d’ufficio), cioè soltanto in presenza di un interesse pubblico prevalente (diverso dal mero ripristino della legalità violata), entro un termine ragionevole e previa ponderazione del predetto interesse pubblico con quello del privato richiedente la DIA e dei controinteressati; b) la ratio di tale novità normativa, sancita dall’art. 19, comma 3, secondo periodo, L. n. 241/1990, è quella di non esporre il soggetto privato denunciante in modo permanente all’esercizio del potere sanzionatorio dell’Amministrazione (sul punto cfr. TAR Basilicata Sent. n. 502 del 12.7.2007); 4) successivamente è emerso anche un terzo orientamento giurisprudenziale (cfr. C.d.S. Sez. VI Sent. n. 717 del 9.2.2009), secondo cui la DIA è un atto privato, ma la tutela del terzo, che lamenti una lesione dagli effetti della DIA, potrà essere realizzata mediate l’esperimento di un’azione atipica di mero accertamento della carenza dei presupposti per l’esercizio delle attività oggetto di dichiarazione e tale azione sarà sottoposta allo stesso termine decadenziale previsto per l’azione di annullamento che il terzo avrebbe potuto esperire, se l’Amministrazione avesse adottato un permesso di costruire, non potendosi ritenere applicabile il diverso termine di natura prescrizionale, in quanto l’azione, ancorché di accertamento, non è diretta alla tutela di un diritto soggettivo, ma di un interesse legittimo; 5) al riguardo va evidenziato che il termine decadenziale di 60 giorni ex art. 21, comma 1, L. n. 1034/1971 decorre dalla piena conoscenza della DIA dopo il 30° giorno successivo alla presentazione della DIA, non potendosi applicare l’art. 20, comma 7, seconda frase, DPR n. 380/2001, che disciplina soltanto le modalità di rendere noto al pubblico il rilascio del permesso di costruire, mentre per la DIA l’art. 23 non prevede un’analoga disciplina, per cui, poiché dalla documentazione acquisita in giudizio non è emerso il momento della piena conoscenza da parte della ricorrente della DIA impugnata, a tale fattispecie non può applicarsi l’orientamento giurisprudenziale di questo Tribunale in tema di irricevbilità dell’impugnazione del permesso di costruire (cfr. TAR Basilicata Sentenze nn. 515 e 517 del 4.9.2007, n. 337 del 27.6.2008 e n. 202 del 15.5.2009).»

Sintesi: I terzi che intendono contestare l'intervento edilizio assentito con d.i.a. devono impugnare, entro il termine decadenziale, il titolo abilitativo tacito formatosi per il decorso del termine fissato dalla legge entro cui la P.A. può impedire gli effetti della d.i.a..

Estratto: «4)La eccezione relativa alla non immediata impugnabilità della DIA viene a cadere in considerazione dell’accoglimento del primo motivo dell’appello n. 10341 / 2008 con cui si deduce , appunto ,l’erroneità della decisione appellata che ha ritenuto non impugnabile la DIA e che viene qui di seguito esaminato.4-1) E’ noto che sul punto questa Sezione , dopo alcune pronunce di diverso segno , ha assunto un orientamento meditato ( con sentenza n. 5811 del 25 novembre 2008) che qui è condiviso , in ordine alla possibilità che i terzi, che ritengano di essere pregiudicati dall’effettuazione di una attività edilizia assentita in modo implicito, possono agire innanzi al Giudice amministrativo per chiedere l’annullamento del titolo abilitativo formatosi per il decorso del termine fissato dalla legge entro cui l’Amministrazione può impedire gli effetti della DIA ( nello stesso senso anche Sez. VI n. 1550 del 5 aprile 2007 e Sez. V n. 172 del 20 gennaio 2003 mentre a diverse conclusioni è giunta la stessa Sez. VI con decisione n. 717 / 2009).Appaiono decisive nel caso qui all’esame , a sostegno della tesi della diretta impugnabilità della DIA , le considerazioni svolte nella sentenza qui richiamata che ha ,in particolare , posto in rilievo la previsione espressa nella nuova formulazione dell’articolo 19 , terzo comma ,della legge n. 241 del 7 agosto 1990 del potere dell’Amministrazione di annullare in via di autotutela il titolo conseguente alla DIA nonché la possibilità “dell’accertamento della inesistenza dei presupposti per la formazione del titolo “ con equiparazione di questa ipotesi al permesso annullato ( articolo 38 , comma 2 bis, del DPR 6 giugno 2001 n. 380) .Queste norme si giustificano solo con la sostanziale assimilazione del titolo conseguito in esito alla presentazione della DIA ed al decorso del termine di legge (dato all’Amministrazione per verificarne i presupposti) ad un titolo abilitativo esplicito.4-2)Si deve , inoltre, considerare comunque che nel caso qui in esame almeno altre due ragioni sostanziali inducono a ritenere che vi sia una equiparazione piena con il permesso di costruire anche al fine della diretta impugnabilità dell’atto di assenso implicito..In primo luogo l’articolo 41 della legge regionale n. 12 dell’undici marzo 2005 equipara in tutto il permesso di costruire alla DIA consentendo al privato di scegliere in via alternativa l’uno o l’altro strumento procedimentale.E’ , quindi, chiaro che se non si vuole ridurre la tutela giurisdizionale del terzo, in forza di un atto di autonomia riferibile alla volontà di un altro soggetto privato , di regola portatore di interessi contrapposti con quelli del terzo , si deve garantire a quest’ultimo anche la diretta impugnabilità della DIA così come accade per il permesso di costruire.4-3)Da altra angolazione la previsione della realizzazione di interventi edilizi nei nuclei abitati con “concessione edilizia convenzionata “ a tenore dell’articolo 17 della legge regionale n. 51 del 15 aprile 1975 ( e conseguentemente anche in base ad una DIA convenzionata per il disposto del ricordato articolo 41 della legge regionale n. 12 del 2005) in alternativa con il ricorso al piano attuativo comporta inevitabilmente che la DIA assuma in queste ipotesi anche una funzione di regolazione di aspetti urbanistici ed edilizi propri della definizione attuativa delle previsioni urbanistiche che non si concilia con atti di iniziativa privata e che non può, comunque , lasciare i terzi privi di una immediata ed adeguata tutela in sede giurisdizionale. A ben vedere , infatti, nel caso qui in esame è evidente che la integrale monetizzazione degli standards costituisce , anche a prescindere dalla legittimità della relativa determinazione, una modifica dei parametri urbanistici previsti nell’area interessata dall’intervento edilizio , modifica che l’Amministrazione comunale ha consentito espressamente con la sottoscrizione dell’atto di convezionamento con il che è evidente che nel procedimento di perfezionamento della DIA in questione sono presenti valutazioni discrezionali costituenti esercizio di poteri amministrativi che non possono essere esclusi da un sindacato diretto da parte del giudice a tutela delle posizioni private pregiudicate .4-4)La riprova di quanto si è sin qui osservato si ha verificando che l’indice volumetrico attribuito all’intervento non è quello assegnato nelle norme di piano del Comune di Milano al permesso di costruire bensì a quello degli interventi realizzati con strumentazione attuativa e ciò dimostra che la DIA qui in esame è del tutto peculiare e non può di certo essere assimilata ad una iniziativa meramente privata rimessa alla sola attività di vigilanza e controllo dell’Amministrazione comunale.»

Sintesi: L'impugnazione della d.i.a. non richiede che il ricorrente abbia sollecitato l'esercizio dei poteri di vigilanza sull'attività edilizia e urbanistica.

Estratto: «Il Comune di Ancona eccepisce, inoltre, la parziale inammissibilità del ricorso poiché non è possibile impugnare direttamente il silenzio formato sulla DIA, ma la ricorrente avrebbe dovuto attivare i poteri repressivi dell'Amministrazione.L’eccezione è infondata.Sul punto il Collegio condivide l’orientamento giurisprudenziale riguardante la natura della DIA che viene sostanzialmente equiparata al permesso di costruire per quanto concerne le modalità di impugnazione (cfr. Cons. Stato, Sez. VI 5.4.2007 n. 1550; Sez. V, 20.1.2003 n. 172; T.A.R. Liguria, Sez. I, 6.6.2008 n. 1228).Di conseguenza il ricorso è ammissibile nella parte in cui contesta l’illegittima formazione del titolo edilizio per ritenuta assenza dei presupposti stante il preteso contrasto con la disciplina urbanistica di riferimento. Ciò indipendentemente dal fatto che la ricorrente non abbia attivato la (eventuale) fase procedimentale di messa in mora del Comune per l'esercizio dei relativi poteri di vigilanza sull'attività edilizia e urbanistica.»

Sintesi: E'ammissibile l’impugnazione del titolo abilitativo formatosi a seguito di denuncia di inizio attività .

Estratto: «La controinteressata ha eccepito l’inammissibilità del ricorso e dei relativi motivi aggiunti nella parte avente ad oggetto le denunce di inizio attività, osservando che le stesse non costituirebbero atti di assenso dell’amministrazione autonomamente impugnabili.L’obiezione è infondata.Il Collegio ritiene che l’impugnazione del titolo abilitativo formatosi a seguito di denuncia di inizio attività sia ammissibile.La d.i.a. rappresenta una semplificazione procedimentale che consente al privato di conseguire un titolo abilitativo a seguito del decorso di un termine dalla presentazione della denuncia.Infatti col decorso del termine si forma un’autorizzazione implicita di natura provvedimentale, che può essere contestata entro l’ordinario termine di decadenza di sessanta giorni, decorrenti dalla conoscenza del perfezionamento della d.i.a..Pertanto il ricorso avverso la stessa ha ad oggetto l’assentibilità o meno dell’intervento, cosicché il predetto titolo abilitativo è equiparato al permesso di costruire quanto all’impugnazione.Un supporto a favore della diretta impugnazione della d.i.a. è fornito dall’art.19 della legge n.241/1990, come novellato dall’art.3 del d.l.n.35/2005 convertito dalla legge n.80/2005, laddove prevede in relazione ad essa la potestà amministrativa di assumere determinazioni in via di autotutela ai sensi degli artt.21 quinquies e 21 nonies della legge n.241/1990: se è ammesso l’annullamento d’ufficio, a fortiori è consentita l’azione di annullamento innanzi al giudice amministrativo.Tale disposizione, pur non essendo temporalmente applicabile al caso in esame, può essere letta come riconoscimento da parte del legislatore della natura provvedimentale dell’autorizzazione che si forma a seguito della d.i.a..Tali considerazioni, valide per tutti gli interventi assoggettati a denuncia di inizio attività, sono ancor più riferibili alle d.i.a. edilizie, oggetto della presente controversia (Cons.Stato, VI, 5/4/2007, n.1550; Cons.Stato, V, 22/2/2007, n.948; TAR Liguria, I, 6/6/2008, n.1228).»

Sintesi: A seguito delle modifiche apportate dalla legge 15/2005 all'art. 19 legge 241/1990, è da ritenere che il legislatore abbia qualificato la d.i.a. come titolo abilitativo tacito all'esecuzione dell'attività edificatoria, e pertanto autonomamente impugnabile.

Estratto: «Va inoltre ritenuta anche la illegittimità della DIA del 15.3.2007 , come modificata per effetto della rettifica della concessione avvenuta in data 11 giugno 2008 , sia in via di illegittimità derivata per effetto della erronea rappresentazione dei luoghi operata con l’atto presupposto della concessione a sanatoria, sia in via autonoma, con riferimento al tipo di intervento concretamente attuato.L’eccezione di inammissibilità della relativa impugnativa spiegata dalla difesa dei controinteressati è infondata e va respinta.Va premesso che è superata anche nella giurisprudenza di questo Tribunale la tesi che la DIA è atto di parte e non autonomamente impugnabile dal controinteressato,il quale potrebbe solo sollecitare l’esercizio dei poteri di autotutela dell’amministrazione, in quanto deve prevalere l’opposta opzione ermeneutica a seguito delle precisazioni effettuate dal legislatore con la legge 15/2005.Invero, prima di tali modifiche l'orientamento prevalente si limitava a riconoscere la DIA come atto privato, non valutando possibile sfociare nell'interpretazione del silenzio dell'Amministrazione quale accoglimento tacito della domanda avanzata (Consiglio di Stato 4453/02); secondo tale interpretazione, la DIA non poteva essere considerata un atto amministrativo, poiché non proveniente da una PA e soprattutto non espressione dell'esercizio di una potestà pubblica (Tar Marche, 315/2003; TAR Liguria 113/03). Non sono peraltro mancate pronunce difformi (cfr. Tar Veneto nn.3405/03 e 4722/03 ; CdS n. 6910/04, Tar Lombardia n. 380/04) .A seguito delle modifiche apportate alla legge 241/90 e con la nuova formulazione dell'art. 19 delle legge citata, il Legislatore ha preso posizione sull'argomento, qualificando sostanzialmente la DIA quale titolo abilitativo tacito all'esecuzione dell'attività edificatoria (Tar Abruzzo 494/05- Tar Piemonte 1885/06); l'applicazione degli istituti di autotutela (21quinquies e 21nonies legge 241/90) alla DIA porta ad escludere la tesi contraria, poiché l'Amministrazione può esercitare i propri poteri di annullamento soltanto ove questi siano indirizzati ad un proprio atto autorizzatorio, nello specifico formatosi a seguito di denuncia del privato e conseguente comportamento inerte della stessa.L'Amministrazione, quindi, può esercitare il suo potere di autotutela e, di conseguenza, la DIA non può che essere qualificata alla stregua di titolo abilitativo edilizio, ossia come atto di autorizzazione che proviene dall'Amministrazione. Nello specifico, sussiste inoltre la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo per le controversie in materia di DIA (DL n. 35/2005 convertito in legge 80/2005).»

Sintesi: Il terzo che intende opporsi a lavori edilizi intrapresi tramite d.i.a. deve ricorrere contro il titolo abilitativo formatosi a seguito di d.i.a.; più precisamente, decorsi i trenta giorni di cui all'art. 23, co. 1 e 6, D.P.R. 380/2001, si è in presenza di un'autorizzazione implicita di natura provvedimentale, che può essere contestata dal terzo entro l’ordinario termine di decadenza di sessanta giorni, decorrenti dalla comunicazione al terzo del perfezionamento della d.i.a., o dall’avvenuta conoscenza del consenso implicito all’intervento oggetto di d.i.a..

Sintesi: Il ricorso proposto dal terzo che intende opporsi ai lavori edilizi intrapresi tramite d.i.a. non ha ad oggetto il mancato esercizio dei poteri sanzionatori o di autotutela dell’amministrazione che il terzo aveva precedentemente sollecitato, né si presenta come un atto introduttivo di un giudizio di cognizione teso ad ottenere l’accertamento della insussistenza dei requisiti e dei presupposti previsti dalla legge; piuttosto, esso ha ad oggetto direttamente l’assentibilità, o meno, dell’intervento edilizio.

Estratto: «Il contenuto delle istanze rivolte dai ricorrenti all’Amministrazione comunale, più sopra riportato. è inequivoco nel senso di richiedere l’esercizio dei poteri repressivi di cui all’art. 27 D.P.R. 6.6.2001 n. 380, il quale disciplina “la vigilanza sull'attività urbanistico-edilizia nel territorio comunale per assicurarne la rispondenza alle norme di legge e di regolamento, alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ed alle modalità esecutive fissate nei titoli abilitativi”.Ancora nel presente giudizio si chiede alla Sezione “di pronunciarsi sulla conformità alle previsioni urbanistiche dei lavori realizzati e sulla compatibilità dei medesimi con la normativa relativa all’edilizia economica popolare …[e] …di esercitare i poteri repressivi di titolarità necessitati dagli accertamenti effettuati”.Peraltro il Comune, con l’atto in questa sede impugnato, ha fornito risposta, seppur negativa, alla istanza avanzata dai richiedenti. Va sottolineato che l’intervento posto in essere dalla Cooperativa S. Alberto da Prezzate è avvenuto attraverso il perfezionarsi di una originaria d.i.a. del 2004 e di una successiva d.i.a. in variante del 2005 e che siffatta circostanza ha rilevanza fondamentale nella qualificazione del presente gravame.E’ dunque evidente che la richiesta di esercizio di poteri sanzionatori è finalizzata, come posto in luce dalla resistente, a contestare la legittimità del “titolo” in forza del quale l’attività edilizia dalla Cooperativa è stata posta in essere.Tanto chiarito, il Collegio ritiene, in presenza di una serie di differenziate ricostruzioni dell’istituto della d.i.a., preferibile il più recente insegnamento espresso al riguardo dal Consiglio di Stato (cfr.Cons. St. Sez VI, 5.4.2007 n. 1550, Sez. IV 29.7.2008 n. 3742, v. ora anche Sez. IV 25.11.2008 n. 5811) con il quale è stato rilevato che “il terzo che si oppone ai lavori edilizi intrapresi tramite d.i.a., non deve chiedere al Comune di porre in essere i provvedimenti sanzionatori previsti in genere per gli abusi edilizi, facendo ricorso, in caso di inerzia, alla procedura del silenzio-rifiuto; né deve agire innanzi al giudice per chiedere l’adempimento delle prestazioni che la p.a. avrebbe omesso di svolgere, ovvero chiedere l’annullamento della determinazione formatasi in forma tacita, o comunque contestare la realizzabilità dell’intervento. Né, ancora, il terzo è tenuto, entro il termine di decadenza, ad instaurare un giudizio di cognizione, tendente ad ottenere l’accertamento della insussistenza dei requisiti e dei presupposti previsti dalla legge, per la legittima intrapresa dei lavori a seguito di d.i.a..Il terzo, invece, è legittimato a proporre ricorso direttamente avverso il titolo abilitativo formatosi a seguito di d.i.a., il cui possesso è essenziale, non potendo da esso prescindersi, non trattandosi di ipotesi di attività edilizia liberalizzata. Si è quindi in presenza, decorsi i trenta giorni (art. 23 commi 1 e 6, del D.P.R. n. 380 del 2001), di una autorizzazione implicita di natura provvedimentale, che può essere contestata dal terzo entro l’ordinario termine di decadenza di sessanta giorni, decorrenti dalla comunicazione al terzo del perfezionamento della d.i.a., o dall’avvenuta conoscenza del consenso (implicito) all’intervento oggetto di d.i.a..Il ricorso avverso il titolo abilitativo formatosi a seguito di d.i.a. ha ad oggetto, quindi, non il mancato esercizio dei poteri sanzionatori o di autotutela dell’amministrazione, ma direttamente l’assentibilità, o meno, dell’intervento edilizio.»

Sintesi: I terzi che si assumano lesi dal silenzio serbato dall'Amministrazione a fronte della presentazione della d.i.a. sono legittimati a gravarsi non avverso il silenzio stesso ma, nelle forme dell'ordinario giudizio di impugnazione, avverso il titolo che, formatosi e consolidatosi per effetto del decorso del termine, si configura in definitiva come fattispecie provvedimentale a formazione implicita.

Estratto: «In quest’ottica si inserisce quindi l’opzione espressa da ultimo dal Tar Liguria e condensata nella seguente massima: “per ciò che concerne la natura della denuncia di inizio attività, la stessa va equiparata al permesso di costruire quanto all'impugnazione: da ciò consegue che la relativa decisione...
[...omissis...]