Decorrenza dei termini decadenziali per l'impugnazione dell'atto amministrativo

Sintesi: In base alla disposizione di cui all'art. 41 del D.L. vo n. 104/2010, il termine per impugnare decorre dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza e, solo per gli atti di cui non sia richiesta la notificazione individuale, dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione.

Estratto: «In base alla disposizione di cui all'art. 41 del D.L. vo n. 104/2010, il termine per impugnare decorre dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza e, solo per gli atti di cui non sia richiesta la notificazione individuale, dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione.Secondo la giurisprudenza, dalla quale il Collegio non trova ragioni per discostarsi, la dichiarazione di pubblica utilità deve essere notificata individualmente ai proprietari delle aree interessate dalla costruzione dell'opera di pubblica utilità e, nei cui confronti produce effetti lesivi in conseguenza dell'individuazione delle predette aree come suscettibili di espropriazione. Ne consegue che per tali soggetti il termine per l'impugnazione decorre dalla data della anzi detta notificazione (Cfr. T.A.R. Campania Napoli, sez. V, 11 gennaio 2011 , n. 50 ma v. anche C. di S., sez. IV, 13 dicembre 2005, n. 7089; id. 1° aprile 1999, n. 493).Poiché nel caso di specie la mancata notificazione degli atti contenenti la dichiarazione di pubblica utilità costituisce oggetto della controversia ed è incontestato che tali provvedimenti non sono stati notificati individualmente al ricorrente, ne deriva che l'eccezione di tardività del ricorso avrebbe dovuto essere supportata dalla prova positiva che il ricorrente ne avesse avuta la piena conoscenza in epoca anteriore al sessantesimo giorno antecedente alla notifica dell'impugnazione.Atteso che compete alla parte che eccepisce la tardività fornirne la prova e che tale prova non è stata fornita, anche questa eccezione va respinta poiché infondata.»

Sintesi: Il decreto di espropriazione definitiva ha carattere costitutivo ed efficacia reale, per cui da tali caratteristiche discende l’evidente obbligo della sua notifica ai proprietari che risultano dai registri catastali, con la conseguenza che solo dalla data di tale notifica decorre il termine decadenziale di impugnazione ex art. 29 Cod. Proc. Amm..

Estratto: «Sempre in via preliminare va disattesa l’eccezione, proposta dall’ANAS, di irricevibilità del ricorso, per la mancata impugnazione del provvedimento di espropriazione definitiva, Decreto Prefetto di Matera del 19.1.2009, entro il termine decadenziale ex art. 29 Cod. Proc. Amm., decorrente dal 10.3.2009...
[...omissis...]

Sintesi: Ai fini della notificazione, il 16 settembre è utile a tutti gli effetti in quanto non compreso nel periodo di sospensione (che finisce il 15 settembre) ma non va computato, secondo la regola dies a quo non computatur in termino, qualora l’evento che dà corso al termine sia caduto all’interno del periodo feriale.

Estratto: «3. Viene innanzi tutto in esame l’eccezione di tardività del ricorso, sollevata dalle parti resistenti.L’eccezione si articola in due distinti profili. Il primo riguarda l’individuazione del dies a quo del termine per ricorrere, in quanto la ricorrente assume di avere acquisito la piena conoscenza dell’atto impugnato (e in particolare dei suoi effetti lesivi) «nei primi giorni del settembre 2009» mentre le controparti sostengono che la piena conoscenza era stata già acquisita molto tempo prima. Il secondo riguarda invece il modo di calcolare il termine: secondo le parti resistenti, anche ammettendo che l’interessata non abbia acquisito la piena conoscenza prima dei primi giorni del settembre 2009, e tenendo conto della sospensione feriale, il termine scadeva il 14 novembre 2009 mentre il ricorso è stato notificato (o più precisamente, la notifica è stata chiesta) il 16 novembre.3.1. Quanto al problema della data della “piena conoscenza”, le parti resistenti deducono che il permesso di costruire era stato rilasciato il 1° agosto 2008; che i lavori erano iniziati poco dopo, con la rituale esposizione del cartello di cantiere il quale recava non solo gli estremi del provvedimento ma anche una dettagliata raffigurazione dell’edificio da costruire; che, considerata l’importanza dell’intervento e la sua ubicazione, il progetto era stato illustrato anche dalla stampa locale; che già nel luglio 2009 erano state completate le strutture verticali dell’edificio, sicché la ricorrente aveva modo di constatare de visu l’incremento dell’altezza; che in questa situazione la “piena conoscenza” risale – a tutto concedere – a luglio 2009 e non al settembre successivo.La ricorrente replica in modo minuzioso e approfondito, documentando (anche con fotografie) che lo stato dei lavori nel mese di luglio 2009 non consentiva ancora di percepire la maggior altezza del nuovo fabbricato – o più precisamente, che la maggiore altezza fosse tale da occludere le visuali dell’abitazione della ricorrente. Richiama, inoltre, la giurisprudenza consolidata che, in tema di impugnazione delle concessioni edilizie, chiede che la data della “piena conoscenza” del provvedimento impugnato sia rigorosamente provata con elementi oggettivi e non meramente presunta, individuando nel completamento dei lavori strutturali il momento nel quale, di norma, la piena conoscenza si può ritenere raggiunta (Cons. Stato, n. 322 e n. 885/2008).Queste argomentazioni, sia in fatto che in diritto, sembrano al Collegio pienamente condivisibili. Si può aggiungere che in materia urbanistico-edilizia l’orientamento restrittivo del concetto di “piena conoscenza”, che si risolve in un certo favor dell’impugnazione, risponde non solo all’esigenza della tutela delle posizioni soggettive del ricorrente, ma anche (e soprattutto) alla tutela dell’interesse pubblico. Ed invero, una concessione edilizia rilasciata in violazione degli strumenti urbanistici (se questo è il caso) lede l’interesse collettivo, prima e più che non gli interessi privati dei vicini. Era questo il pensiero sottostante alla legge n. 765/1967 la quale, com’è noto, attribuiva a “chiunque” la facoltà d’impugnare le licenze edilizie, anche se successivamente l’interpretazione ha seguito orientamenti diversi.Per i profili sin qui considerati, l’eccezione di tardività va respinta, in quanto non vi è prova che la ricorrente abbia avuto la “piena conoscenza “ dell’atto impugnato prima del periodo da essa stessa indicato («i primi giorni di settembre 2009») e comunque prima del 1° agosto 2009, inizio della sospensione feriale dei termini.3.2. Si passa ora all’esame dell’altra questione: quella del modo di calcolare i termini, una volta stabilito che la piena conoscenza è stata acquisita durante il periodo di sospensione feriale.Le parti resistenti sostengono che il sessantesimo giorno era il 14 novembre, mentre il ricorso è stato notificato il 16 novembre.La ricorrente richiama invece la giurisprudenza del Consiglio di Stato (sez. V, n. 1538/1992 e n. 154/1994; sez. VI, n. 5105/2002) secondo la quale il giorno 16 settembre è, bensì, utile a tutti gli effetti in quanto non compreso nel periodo di sospensione (che finisce il 15 settembre) ma non va computato, secondo la regola dies a quo non computatur in termino, qualora l’evento che dà corso al termine sia caduto all’interno del periodo feriale. Su queste premesse, nella fattispecie il sessantesimo giorno non era il 14 ma il 15 novembre 2009 e poiché quest’ultimo giorno era domenica la notifica effettuata il 16 è tempestiva.Il Collegio condivide, anche in questo caso, le osservazioni della ricorrente.Concludendo sul punto, il ricorso va considerato tempestivo.»

Sintesi: Colui che intende contestare i criteri di determinazione del COSAP deve impugnare il regolamento unitamente all'atto applicativo del canone; di conseguenza è inammissibile il ricorso proposto contro il diniego di rimborso, qualora siano passati i sessanta giorni dalla data di notificazione del provvedimento applicativo del canone.

Estratto: «In tal senso vanno esaminate le eccezioni preliminari sollevate dal comune di Genova sin dalla prima memoria depositata in causa; l’amministrazione allega in tal senso che la decisione sul merito della domanda non può essere adottata, in quanto il ricorso venne notificato il 17.1.2001, e così oltre il termine di giorni sessanta dall’atto in concreto lesivo, che andrebbe individuato nella comunicazione 13.4.2000, prot. 6801, ricevuta dall’originaria ricorrente il 17.4.2000. Il collegio osserva al riguardo che tale atto risulta corredato anche dai bollettini di versamento precompilati e delineava compiutamente i termini della pretesa del comune: dopo la ricezione di tale atto intercorse tra le parti un carteggio, con il quale la società di gestione del servizio e l’amministrazione comunale puntualizzarono le rispettive posizioni in diritto, senza tuttavia giungere ad alcun accordo. Intervenne poi il pagamento effettuato dall’originaria ricorrente della somma richiesta, accompagnato dalla riserva di ripetere l’indebito, come è stato poi esposto nel ricorso in trattazione. Tutto ciò premesso il collegio deve concordare con la prospettazione dell’amministrazione, che rileva che la ricorrente omise di impugnare per tempo la comunicazione 13.4.2000, prot. 6801 che conteneva tutti gli elementi lesivi lamentati con l’impugnazione proposta. Il pagamento della somma ritenuta indebita era infatti argomentato con il richiamo alla norma (art. 39 comma 4) del regolamento per l’applicazione del canone per l’occupazione degli spazi ed aree pubbliche, che era stato approvato con deliberazione consiliare 24.4.2000, n. 28, e che poteva quindi mettere le parti sull’avviso sui profili giuridici e i contenuti economici della pretesa comunale. Si intende con ciò che il regolamento non doveva considerarsi direttamente lesivo della situazione giuridica dedotta in giudizio, e che tale era invece la comunicazione applicativa della norma locale che non venne tempestivamente gravata. Ne consegue che non può darsi ingresso alla cognizione nel merito della pretesa dell’interessata, che ha impugnato il diniego opposto dall’amministrazione alla richiesta di rimborso dell’indebito, senza che fosse stato impugnato il precedente atto impositivo. L’atto gravato in principalità non è infatti denunciato per vizi propri, ma solo in via derivata, per cui la rilevata irricevibilità delle deduzioni proposte nei confronti della pretesa dell’amministrazione comporta la dichiarazione di inammissibilità del ricorso.»

Sintesi: Se è vero che, ai fini della decorrenza del termine per l'impugnazione, occorre la conoscenza piena del provvedimento causativo della lesione, è anche vero che la tutela dell'amministrato non può ritenersi operante ogni oltre limite temporale, di modo che l'attività dell'amministrazione siano soggette in definitivamente o per tempi dilatati alla possibilità di impugnazione, anche quando l'interessato non si renda parte diligente nel far valere la pretesa entro i limiti temporali assicuratigli dalla legge.

Estratto: «4- Dal quadro provvedimentale e documentale sopra esposto emerge con assoluta certezza che i due confinanti sin dal 1995 erano ben a conoscenza dell’iniziativa edificatoria avviata dal loro vicino e dei suoi contenuti progettuali negativamente incidenti sui loro dichiarati interessi dominicali a vedere rispettate le distanze dell’erigenda costruzione dagli edifici di loro proprietà. Quindi, se per un aspetto formale l’asserzione del TAR circa l’irrilevanza, ex se, della ampiamente citata nota del giugno 1999 a far scattare i termini decadenziali per l’impugnativa di una concessione ancora da venire è astrattamente esatta, per un aspetto concretamente sostanziale essa risulta errata, nella parte in cui non ha considerato la stessa comunicazione idonea ad evidenziare uno stato di preventiva, ampia consapevolezza e conoscenza contenutistica del progetto edificatorio, ripetesi da lungo tempo depositato presso gli uffici comunali e di cui i confinanti, come già detto, sin dal 1995 avevano dimostrato di conoscere l’esistenza ( addirittura indicando lo stesso numero di protocollo assunto e mantenuto dalla concessione finale del 1999 ) e mostrato concreto interesse a percepirne la reale portata; consapevolezza preliminare che avrebbe imposto ai Giudici di primo grado un’applicazione rigorosa e coerente con lo stato concreto dell’evoluzione procedimentale dei principi giurisprudenziali in materia di termini per impugnare le concessioni edilizie.5- A tale ultimo riguardo, è ampiamente noto l’avvertimento che se è vero che, ai fini della decorrenza del termine per l'impugnazione, occorre la conoscenza piena del provvedimento causativo della lesione, è anche vero che la tutela dell'amministrato non può ritenersi operante ogni oltre limite temporale ed in base ad elementi puramente esteriori e formali o atti d’iniziativa di parte ( quali richieste d’accesso, istanze, segnalazioni ) di modo che l'attività dell'amministrazione e le iniziative dei controinteressati siano soggette in definitivamente o per tempi dilatati alla possibilità di impugnazione, anche quando l'interessato non si renda parte diligente nel far valere la pretesa entro i limiti temporali assicuratigli dalla legge (Cons. St., sez. V, 11 settembre 2007 , n. 4809 ; sez. VI, 30 marzo 2004 , n. 1692).Pertanto, il consolidato orientamento giurisprudenziale ( per tutte v. Cons. St., sez. IV, 11/04/2007, n. 1654 ), il quale ritiene di norma insufficiente, ai fini della piena conoscenza del provvedimento abilitativo, del semplice cartello apposto in cantiere con l'indicazione dei soli estremi di detto provvedimento deve, tuttavia, essere coordinato con i pacifici principi in ordine alla conoscenza di fatto dell’ esecuzione di opere edili assertivamente abusive da parte del proprietario limitrofo ed alla decorrenza del termine per l' impugnazione del relativo titolo concessorio.Seppure è jus receptum che la conoscenza che fa scattare i termini per l’impugnazione di un titolo concessorio edilizio può intendersi acquisita da elementi di sicura presunzione, tra i quali tradizionalmente si annovera lo stato di avanzamento dei lavori, quando, cioè, le opere abbiano raggiunto uno stadio e una consistenza tali da renderne chiara l'illegittimità e la lesività per le posizioni soggettive del confinante (cfr. da ultimo Cons. Stato, sez. IV, 31 luglio 2008 , n. 3849 ; sez. IV, 12 febbraio 2007, n. 599; sez. V, 19 settembre 2007 , n. 4876; sez. V, 28 giugno 2004 , n. 4790; Sez. VI, 10 giugno 2003 n. 3265; Sez. IV 8 luglio 2002 n. 3805; Sez. VI 14 marzo 2002 n. 1533), tuttavia, anche questo principio non è assoluto, ciò che rileva essendo l’effettiva conoscenza anche preliminare ( come nella specie ) di un titolo abilitativo accompagnata dal mero inizio di una qualsiasi attività edilizia.6- Nella specie il TAR ha fatto un uso meramente astratto e scolastico dei ricordati principi, limitandosi a riportare ed applicare quello relativo all’insufficienza della mera affissione dei cartelli di cantiere, ma dimenticando di correlarlo alle altre acquisizioni testé riportate, in base alle quali – stante la preventiva conoscenza ( risalente addirittura al 1995 ), sopra evidenziata, dei dati progettuali, dei quali appunto, si segnalano e lamentano espressamente le “ lacune “ e la loro asserita violazione delle norme urbanistiche sulle distanze tra edifici limitrofi – il termine iniziale di decadenza non poteva non collimare – a differenza di quanto ritenuto in punto di diritto dal Giudice di prime cure - con l’affissione del cartello indicativo del titolo concessorio e quindi del suo avvenuto rilascio. Il fatto che la nota del volontario rappresentante degli appellati fosse anteriore al formale rilascio definitivo della concessione edilizia non rileva ai fini della decorrenza dei termini ( come invece ritenuto dai giudici di primo grado ). Con quell’atto, infatti, congiunto alla richiesta del 1995, gli interessati avevano mostrato, tramite il loro rappresentante volontario che agiva “ in nome e per conto “, di sapere l’esistenza di un titolo concessorio seppur non definitivo in quanto ancora non formalmente rilasciato, seppure in immediata prossimità di adozione finale, gli aspetti lesivi di tale titolo e gli atti ad esso presupposti. Sicché, in questa situazione, il termine non poteva che decorrere dall’affissione del cartello di cantiere accompagnato dall’inizio dei lavori di costruzione. E’ stato precisato dalla giurisprudenza che con la locuzione “piena conoscenza” del provvedimento lesivo – proprio ai fini della decorrenza del termine per l’impugnazione – non deve intendersi che il destinatario debba conoscere l’atto in tutti i suoi elementi, essendo invece sufficiente che egli sia stato edotto di quelli essenziali, quali l’autorità amministrativa che l’ha emanato, la data, il contenuto dispositivo ed il suo effetto lesivo (C.d..S., sez. IV, 21 dicembre 2001, n. 6339; sez. V, 6 ottobre 2003, n. 5873; 10 marzo 2003, n. 1275), con la conseguenza che in presenza di siffatti elementi sull’interessato incombe l’onere della immediata impugnazione, salva la possibilità di proporre motivi aggiunti ove dalla sua conoscenza integrale emergano ulteriori profili di illegittimità (da ultimo, C.d.S., sez. IV, 29/07/2008 ,n. 4176 ; id., 19 luglio 2007, n. 4072);»

Sintesi: La comunicazione con cui è ordinato ai proprietari di consentire l’accesso sui fondi ai professionisti incaricati delle indagini geognostiche strumentali all'elaborazione del progetto non costituisce giuridicamente (ma neanche sotto il profilo della percezione di lesività che il comune cittadino ne possa ricavare), un atto di avvio del procedimento espropriativo, potenzialmente dannoso per il destinatario; ne consegue che ta tale comunicazione non possono farsi decorrere i termini decadenziali di impugnazione del provvedimento (nel caso di specie) di apposizione del vincolo.

Estratto: «D’altra parte, la conclusione testé raggiunta non risulta per nulla inficiata dalla difesa dell’ente resistente (contenuta nella memoria del 9 aprile 2008), laddove si obbietta che i proprietari delle aree in questione erano stati a tempo debito informati delle iniziative intraprese dal Comune, allorché fu ordinato loro (con ordinanza n. 240 del 12.12.2003) di consentire l’accesso sui fondi ai professionisti incaricati delle indagini geognostiche strumentali alla elaborazione del progetto. A parte l’eccepita mancata notifica della predetta ordinanza al proprietario pro tempore dell’area (dante causa dell’odierna ricorrente), risulta dirimente la circostanza che l’atto richiamato dal Comune non costituisce giuridicamente (ma neanche sotto il profilo della percezione di lesività che il comune cittadino ne possa ricavare) in alcuna maniera un atto di avvio del procedimento espropriativo, potenzialmente dannoso per il destinatario, e tale da innescare “reazioni” procedimentali o processuali, non essendo assolutamente prevedibile l’esito delle indagini preventive, e la “direzione” che queste avrebbero potuto imprimere ad ogni eventuale progetto di opera pubblica.»

Sintesi: Non è l’avvio del procedimento, ma l’atto finale che lo conclude, a far sorgere in capo al destinatario l’onere di tempestiva impugnazione; ne consegue che i temini decadenziali di impugnazione non possono farsi decorrere dalla comunicazione di avvio del procedimento né dalla presentazione delle osservazioni, ma dal momento posteriore in cui il provvedimento è stato portato a conoscenza.

Estratto: «Né, infine, può assumere rilievo – ai fini della eccepita tardività del gravame – il fatto che la ricorrente avesse ricevuto comunicazione di avvio del procedimento di adozione della variante: in base ai principi generali non è l’avvio del procedimento, ma l’atto finale che lo conclude, a far sorgere in capo al destinatario l’onere di tempestiva impugnazione. E poiché non emerge dagli atti il momento in cui tale provvedimento finale sia stato comunicato alla ricorrente, si deve ritenere che tale effetto si sia realizzato solo con la comunicazione del 27.2.2007, richiamata dalla ricorrente stessa, con la quale è stato approvato il progetto esecutivo dell’opera. In analoga circostanza è stato deciso che “Poiché la presentazione di osservazioni non dà la prova rigorosa della piena conoscenza della deliberazione cui le osservazioni sono dirette, non si può far decorrere il termine per l’impugnazione del provvedimento dalla comunicazione del progetto di opera pubblica (nel caso di specie: approvazione della variante al prg) effettuata per l'eventuale proposizione di osservazioni, dovendo invece aver riguardo al momento posteriore in cui la deliberazione è stata portata a conoscenza legale o di fatto del soggetto interessato” (Tar Trentino Alto Adige - Trento n. 233/2005).»