L'alternatività tra il ricorso straordinario e quello giurisdizionale

Sintesi: Il principio di alternatività tra ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e ricorso giurisdizionale, sancita dall’art. 8, comma 2, del D.P.R. 24.11 1971, n. 1199, opera in maniera incontrastata allorquando l’atto impugnato in sede giurisdizionale è il medesimo di quello già impugnato in sede straordinaria, ma, in linea di massima, si ammette anche in caso di ricorso giurisdizionale proposto avverso un atto conseguente ad un atto presupposto già impugnato in sede di ricorso straordinario.

Sintesi: Il principio di alternatività tra ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e ricorso giurisdizionale, sancita dall’art. 8, comma 2, del D.P.R. 24.11 1971, n. 1199, riprende vigore allorquando, avverso l’atto conseguente e successivo ad atto presupposto già impugnato in sede giurisdizionale, vengano fatti valere, in via derivata, quali motivi di impugnazione, unicamente vizi afferenti all’atto presupposto già impugnato con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.

Estratto: «2. Il principio di alternatività opera in maniera incontrastata allorquando l’atto impugnato in sede giurisdizionale è il medesimo di quello già impugnato in sede straordinaria, ma, in linea di massima, si ammette anche in caso di ricorso giurisdizionale proposto avverso un atto conseguente ad un atto presupposto già impugnato in sede di ricorso straordinario.Al riguardo il principio di alternatività riprende vigore allorquando, avverso l’atto conseguente e successivo ad atto presupposto già impugnato in sede giurisdizionale, vengano fatti valere, in via derivata, quali motivi di impugnazione, unicamente vizi afferenti all’atto presupposto già impugnato con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica. 3. In proposito si afferma in giurisprudenza che: «Il ricorso giurisdizionale avverso l’atto conseguente, successivo all’atto presupposto impugnato in sede di ricorso straordinario è ammissibile, ma sono inammissibili quei motivi di ricorso (o anche l’intero ricorso, se i motivi di ricorso sono volti a far valere l’illegittimità del provvedimento conseguente esclusivamente per vizi propri degli atti presupposti già impugnati in sede straordinaria) volti a far valere l’illegittimità derivata del provvedimento conseguente per vizi degli atti presupposti impugnati in sede straordinaria; vuoi perché si tratta di atti non impugnati in sede giurisdizionale, attinenti a posizioni di interesse legittimo, delle quali il giudice non può conoscere neppure “incidenter tantum”; vuoi per la preclusione derivante, rispetto agli atti presupposti (e ad essi soltanto) dall’operare del principio di alternatività, con conseguente rischio di contrasto di giudicati; vuoi, infine, per la preclusione derivante dalla perdurante validità ed efficacia - allo stato - del provvedimento presupposto la cui esecutività non risulta essere stata sospesa neppure in sede giustiziale» (T.A.R. Liguria, Sez. I, 28.1.2011, n. 169 ed 11 dicembre 2012, n. 1589); ed, ancora: «Il principio di alternatività è rivolto a prevenire ogni possibile contrasto in ordine al medesimo oggetto per cui opera non solo nel caso di impugnativa diretta del medesimo atto, ma con riguardo anche agli atti presupposti e comunque connessi» (C. di S., Sez. 1¸ 29 aprile 2010, n. 584); «Il principio dell’alternatività fra ricorso straordinario e tutela in sede giurisdizionale opera non solo nei casi di impugnativa diretta del medesimo atto, ma con riguardo anche agli atti presupposti, connessi e conseguenti, nel caso in cui, muovendo dall’illegittimità degli stessi, si intenda far valere l’invalidità del provvedimento terminale» (T.A.R. Lazio, Roma, 30 agosto 2010, n. 31952).»

Sintesi: Il cumulo tra rimedio giurisdizionale e rimedio straordinario deve essere escluso quando i due rimedi sono diretti avverso atti, formalmente distinti, ma direttamente consequenziali, e comunque le controversie siano tuttavia connotate da un'obiettiva identità di petitum e di causa petendi: la ratio delle norme che regolano il principio di alternatività è infatti quella di evitare l'inutile proliferazione dei ricorsi ed il pericolo di pronunce contrastanti di organi appartenenti allo stesso ramo di giustizia.

Sintesi: La regola dell'alternatività tra il ricorso straordinario al Capo dello Stato e quello giurisdizionale, sancita dall'art. 8 d.P.R. 24 novembre 1971 n. 1199, deve sempre ritenersi operante non solo nei casi in cui le due diverse impugnative riguardano atti direttamente connessi e consequenziali, ma anche nei casi nei quali queste siano sostanzialmente caratterizzate dall’identità del contendere e della relativa "ratio" (nella specie: diniego di sanatoria e sanzione edilizia).

Estratto: «___ 2. Con il secondo motivo si lamenta che il Tar avrebbe erroneamente affermato che il diniego di sanatoria del 27 settembre 2005 non sarebbe stato impugnato tempestivamente e che quindi l’ordinanza di demolizione sarebbe meramente consequenziale. La sentenza non avrebbe tenuto conto che il medesimo provvedimento era stato impugnato con ricorso straordinario al capo dello Stato (allegato al doc. 1 dei motivi aggiunti) e quindi avrebbe violato, per disapplicazione, il d.p.r. n. 1199/71.L’assunto non convince.A parte, naturalmente, i casi nei quali vi sia identità formale tra i due provvedimenti impugnati, il cumulo tra rimedio giurisdizionale e rimedio straordinario -- seppure debba essere applicato in modo rigoroso e circoscritto-- deve però essere comunque escluso quando i due rimedi sono diretti avverso atti, formalmente distinti, ma direttamente consequenziali, e comunque le controversie siano tuttavia connotate da un'obiettiva identità di petitum e di causa petendi. La ratio delle norme che regolano il principio di alternatività è infatti quella di evitare l'inutile proliferazione dei ricorsi ed il pericolo di pronunce contrastanti di organi appartenenti allo stesso ramo di giustizia (cfr. Consiglio Stato , sez. III, 15 novembre 2010 , n. 1963; Consiglio Stato, sez. I, 29 aprile 2010 , n. 584; Consiglio Stato , sez. III, 24 marzo 2009, n. 616; Consiglio Stato , sez. V, 05 febbraio 2007, n. 454; Consiglio Stato , sez. III, 23 settembre 2008 , n. 734, Consiglio Stato , sez. IV, 21 aprile 2005, n. 1852; ecc. ). La regola dell' alternatività tra il ricorso straordinario al Capo dello Stato e quello giurisdizionale, sancita dall'art. 8 d.P.R. 24 novembre 1971 n. 1199, deve sempre ritenersi operante nei casi, come quello in esame, nel quale le due diverse impugnative non solo riguardano atti direttamente connessi e consequenziali, ma nei casi nei quali queste siano sostanzialmente caratterizzate dall’identità del contendere e della relativa "ratio". Nel caso di specie, la natura stessa dei motivi che seguono conferma la sussistenza di un unico petitum sostanziale, essendo tutti i diversi rimedi azionati dall’appellante diretti ad ottenere in sostanza la salvaguardia dei box abusivi (cfr. arg. ex Consiglio Stato , sez. III, 08 gennaio 2010 , n. 3719).»

Sintesi: Le preclusioni derivanti dal principio di alternatività tra ricorso giurisdizionale e ricorso straordinario valgono soltanto per gli atti oggetto di duplice impugnazione oppure per i profili di illegittimità derivati dagli atti medesimi, ma non invece per le censure che non sono suscettibili di essere influenzate dall'esito del ricorso straordinario.

Estratto: «Il Comune di Viareggio ha eccepito l’inammissibilità del ricorso, in conseguenza dell’avvenuta impugnazione, con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, della deliberazione della giunta comunale n. 39 del 29.1.2008 e degli atti connessi, stante il principio di alternatività tra ricorso giurisdizionale e ricorso straordinario.Il rilievo è fondato limitatamente alla prima censura, nella parte riguardante l’illegittimità derivata dalla deliberazione precedentemente impugnata.Invero le preclusioni derivanti dal suddetto principio valgono solo per gli atti oggetto di duplice impugnazione, oppure per i profili di illegittimità derivati dagli atti medesimi.Orbene, solo la deliberazione della giunta comunale n. 39 del 29.1.2008 è impugnata col precedente ricorso, e solo il primo motivo dell’impugnativa in esame è incentrato sull’illegittimità derivata dalla deliberazione stessa, con la conseguenza che tutti i profili di illegittimità ad essa riferiti sono attratti al giudizio già pendente. Invece le altre censure, autonomamente dedotte e prescindenti dalla determinazione oggetto di ricorso straordinario, non essendo suscettibili di essere influenzate dall’esito di quest’ultimo non incontrano alcuna preclusione (TAR Liguria, I, 28.1.2011, n. 169).Non depone in senso contrario il fatto che il ricorso straordinario avesse ad oggetto anche gli atti prodromici o consequenziali (documento n. 23 depositato in giudizio dalla ricorrente), in quanto tale generica formula di stile è inidonea a comprendere i successivi provvedimenti specificati nel ricorso in epigrafe (Cons. Stato, V, 11.1.2011, n. 80).La valutazione di inammissibilità vale anche per la prima censura dedotta con motivi aggiunti, nella parte incentrata sull’illegittimità scaturita, in via riflessa, dalla predetta deliberazione.»

Sintesi: La regola dell'alternatività tra il ricorso straordinario al Capo dello Stato e quello giurisdizionale, sancita dall'art. 8 D.P.R. n. 1199/1971, pur non essendo suscettibile d'interpretazione analogica, allorché le due impugnative riguardino atti distinti, deve comunque ritenersi operante nel caso in cui dopo l'impugnativa in sede giurisdizionale dell'atto presupposto venga successivamente impugnato in sede straordinaria l'atto conseguente, al fine di dimostrarne l'illegittimità derivata; tale principio è da ritenersi ugualmente valido nella situazione inversa in cui l'atto presupposto sia stato precedentemente impugnato in sede straordinaria.

Estratto: «Condivide il Collegio l’orientamento giurisprudenziale secondo il quale la regola dell'alternatività tra il ricorso straordinario al Capo dello Stato e quello giurisdizionale, sancita dall'art. 8 d.P.R. 24 novembre 1971 n. 1199, pur non essendo suscettibile di interpretazione analogica, allorché le due impugnative riguardino atti distinti...
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Sintesi: L’operatività del principio di alternatività espresso nell’art. 8, comma 2, del d. P. R. n. 1199 del 1971 e nell’art. 20, comma 4, della legge n. 1034 del 1971, testualmente riferito al caso di ricorsi proposti, nelle diverse sedi giurisdizionale e straordinaria, avverso gli stessi atti, è stata progressivamente estesa, in via d’interpretazione giurisprudenziale, all’ipotesi dell’impugnativa di atti distinti, purché legati tra loro da un nesso di presupposizione.

Sintesi: Un ricorso al TAR, proposto avverso un provvedimento, consequenziale ad un atto, precedentemente impugnato in sede straordinaria, oltre a violare la regola della necessaria presentazione di motivi aggiunti, contro i provvedimenti connessi a quello originariamente impugnato, impedisce, in pratica, anche il ricorso all’istituto, alternativo, della riunione dei due (o più) ricorsi, proposti separatamente (nella stessa sede, giurisdizionale o straordinaria), con conseguente frustrazione dell’esigenza, di tutela della speditezza e della concertazione giudiziale.

Estratto: «Il Collegio, aderendo alla prima delle eccezioni, sollevate dalla difesa dell’Amministrazione Comunale, ritiene che il ricorso debba essere dichiarato inammissibile, per violazione del principio di alternatività tra ricorso straordinario e ricorso giurisdizionale.
[...omissis...]

Sintesi: Inammissibile il ricorso avverso provvedimenti già gravati da ricorso straordinario al Capo dello Stato, rimedio, come è noto, alternativo al ricorso giurisdizionale.

Estratto: «Venendo a questo punto all’esame degli altri provvedimenti oggetto di impugnativa, deve essere evidenziato che il presente ricorso giurisdizionale è inammissibile con riferimento all’impugnazione della delibera di G.M. n. 360 del 5-11-1998 e del decreto di occupazione del 17-11-1998, considerato che tali atti sono stati già gravati ( nell’anno 1999) da ricorso straordinario al Capo dello Stato, rimedio, come è noto, alternativo al ricorso giurisdizionale.Tale ricorso straordinario, per come emerge dalla avvenuta istruttoria, è ancora pendente.»

Sintesi: È inammissibile, per violazione del principio di alternatività tra ricorso giurisdizionale e ricorso straordinario al Capo dello Stato, la censura con cui in sede giurisdizionale si inferisce l'illegittimità del secondo bando di gara integralmente derivata dalle presunte illegittimità della pregressa mancata aggiudicazione, denunciate con ricorso straordinario al Capo dello Stato.

Sintesi: Il principio dell'alternatività subisce delle attenuazioni nei casi in cui: a) dopo l'impugnativa in sede giurisdizionale dell'atto presupposto, venga impugnato in sede straordinaria l'atto conseguente, al fine di dimostrarne l'illegittimità derivata dalla dedotta invalidità dell'atto presupposto (e viceversa); b) le censure rivolte avverso l'atto conseguente risultino tutte finalizzate a contestare, in concreto, la legittimità dell'atto presupposto; c) sia impugnato un provvedimento già impugnato in sede straordinaria da altri interessati; d) col nuovo ricorso vengano sollevate questioni solo in parte coincidenti con quelle che ebbero a formare oggetto dell'altro ricorso, in quanto non dedotte o non rilevate.

Estratto: «Passando ai motivi di ricorso il primo, come evidenziato da tutte le controparti, è inammissibile per il principio dell’alternatività tra ricorso straordinario al Capo dello Stato e ricorso giurisdizionale; la censura inferisce una illegittimità del secondo bando di gara integralmente derivata dalle presunte illegittimità della pregressa mancata aggiudicazione, denunciate con ricorso straordinario al Capo dello Stato, di cui per relationem richiama i motivi. Come chiarito dal Consiglio di Stato sez. II nella pronuncia 29.5.2007 n. 945, che si riporta integralmente sul punto: “Vale ricordare che la regola dell'alternatività di cui al combinato disposto dell'art. 8 comma 2 del D.P.R. n. 1199 del 1971 e dell'art. 20 comma 4 della legge 6 dicembre 1971 n. 1034, seppure diversamente formulata nelle due disposizioni (la seconda sembra introdurre un concetto di alternatività più ampio) è stata tradizionalmente interpretata nel senso che, per il suo carattere limitativo dell' esercizio del diritto di azione, non sarebbe suscettibile di applicazione analogica o estensiva, oltre, cioè, il caso di impugnazioni del medesimo atto (Ad. plen: 15 marzo 1989 n. 5). La apparente rigidità del principio è stata tuttavia attenuata con riferimento a talune ipotesi (ben riassunte nel parere della sez. III, 5 dicembre 2006, n. 4301), quali:1) nel caso in cui, dopo l'impugnativa in sede giurisdizionale dell'atto presupposto, venga impugnato in sede straordinaria l'atto conseguente, al fine di dimostrarne l'illegittimità derivata dalla dedotta invalidità dell'atto presupposto (Sez. IV, 21 aprile 2005 n. 1852; Sez. III, 4 dicembre 2001 n. 1968/01; Sez. I, 1 marzo 2000 n. 2454; Sez. I, 3 febbraio 1999 n. 981/98; Sez. II, 14 dicembre 1994 n. 1409);2) nella situazione inversa, quando cioè l'atto presupposto è statoprecedentemente già impugnato in sede straordinaria (Sez. IV, 21 aprile 2005, n. 1852);3) ove le censure rivolte avverso l'atto conseguente risultino tutte finalizzate a contestare, in concreto, la legittimità dell'atto presupposto (Sez. IV, 21 aprile 2005 n. 1852);4) nel caso in cui venga impugnato un provvedimento già impugnato in sede straordinaria da altri interessati (Sez. VI, n. 4194 del 2003);5) nel caso in cui - tenuto conto che il giudicato copre il dedotto ed il deducibile - col nuovo ricorso vengano sollevate questioni solo in parte coincidenti con quelle che ebbero a formare oggetto dell'altro ricorso, in quanto non dedotte o non rilevate (Sez. IV, 31 dicembre 2003, n. 9292; Sez. IV, 7 dicembre 2000, n. 6502)”.La censura è dunque inammissibile.»

Sintesi: L’impugnativa in sede di ricorso straordinario al capo dello stato di un atto presupposto non preclude l’impugnativa giurisdizionale dell’atto applicativo o conseguente.

Estratto: «Occorre preliminarmente superare l’eccezione di inammissibilità del ricorso principale sollevata dalla difesa del comune e della controinteressata, sotto il profilo della violazione del principio di alternatività di cui all’art. 8 del D.P.R. 24.11.1971, n. 1199, avendo la società Gestione eventi precedentemente impugnato il bando (atto presupposto rispetto a quelli gravati in questa sede) con ricorso straordinario al Capo dello Stato.L’eccezione è infondata.Come recentemente affermato dalla Sezione, “il principio di alternatività tra ricorso straordinario e ricorso giurisdizionale espresso dall’art. 8, comma 2, d.p.r. 24 novembre 1971 n. 1199 e dall’art. 34 comma 2, r.d. 26 giugno 1924 n. 1054, applicabile al giudizio innanzi ai tribunali amministrativi regionali dall’art. 19, comma 1, l. 6 dicembre 1971 n. 1034 è stato diversamente inteso dalla giurisprudenza: 1) in senso più rigoroso e restrittivo l’impugnativa in sede straordinaria di un atto presupposto non è stata ritenuta precludere l’impugnativa giurisdizionale dell’atto applicativo o conseguente (C.S. IV 19.6.1985 n. 238, C.S. IV, 13.3.1989 n. 158); 2) in senso più ampio la proposizione del ricorso straordinario avverso l’atto presupposto è stata ritenuta precludere l’ammissibilità dell’impugnativa giurisdizionale dell’atto presupposto (C.S. IV 22.4.2005 n. 1852, TAR Sicilia, Catania, 1842/2008). […] il Collegio ritiene che meriti adesione il primo orientamento, avuto riguardo al tenore letterale delle norme che sanciscono la regola dell’alternatività (le citate disposizioni si esprimono al singolare: “provvedimento” e “atto”) e all’esigenza di non comprimere la tutela giurisdizionale in violazione degli artt. 24 e 113 Costituzione” (così T.A.R. Liguria, II, 19.3.2009, n. 344).»

Sintesi: In ipotesi di pendenza di ricorso straordinario proposto al Capo dello Stato, il giudice amministrativo non può decidere della medesima questione in via incidentale, stante il carattere di alternativià di detti rimedi.

Estratto: «In ordine alla domanda di risarcimento del danno per la perdita della proprietà, assume carattere pregiudiziale la questione della legittimità o meno del decreto di espropriazione n. 602/1999, in ordine alla quale pende il ricorso straordinario proposto dai ricorrenti al Capo dello Stato; questione che, stante appunto la pendenza di tale ricorso ed il carattere di alternatività di detta impugnazione, il Tribunale non può vagliare in via incidentale. Conseguentemente il giudizio va sospeso in attesa della definizione del ricorso straordinario.»

Estratto: «Il principio, testé enunciato, non potrebbe del resto esser derogato, in virtù della dedotta diversità degli atti impugnati con il ricorso straordinario e con quello proposto in sede giurisdizionale, rispettivamente inerenti, secondo il ricorrente, soltanto alla pianificazione urbanistica (il primo) ed al successivo e distinto procedimento ablatorio (il secondo)...
[...omissis...]

Sintesi: L’operatività del principio di alternatività tra ricorso straordinario e ricorso giurisdizionale espresso nell’art. 8, comma 2, del DPR n. 1199 del 1971 e nell’art. 20, comma 4, della legge n. 1034 del 1971, testualmente riferito al caso di ricorsi proposti nelle diverse sedi giurisdizionale e straordinaria, avverso gli stessi atti, è stata progressivamente estesa, in via d’interpretazione giurisprudenziale, all’ipotesi dell’impugnativa di atti distinti, purché legati tra loro da un nesso di presupposizione.

Sintesi: La regola dell’alternatività tra il ricorso straordinario al Capo dello Stato e quello giurisdizionale, allorché le due impugnative riguardino atti distinti, pur non essendo suscettibile di interpretazione analogica, deve comunque ritenersi operante nel caso in cui dopo l’impugnativa in sede giurisdizionale dell’atto presupposto, venga successivamente impugnato in sede straordinaria l’atto conseguente. Tale principio è da ritenersi ugualmente valido nella situazione inversa in cui l’atto presupposto sia stato precedentemente impugnato in sede straordinaria.

Estratto: «Il Collegio, aderendo all’eccezione, sollevata dalla difesa dell’Amministrazione Comunale, ritiene che il ricorso debba essere dichiarato inammissibile, per violazione del principio di alternatività tra ricorso straordinario e ricorso giurisdizionale. L’operatività del principio in questione, espresso nell’art. 8, comma 2, del d. P. R. n. 1199 del 1971 (“Quando l’atto sia stato impugnato con ricorso giurisdizionale, non è ammesso il ricorso straordinario da parte dello stesso interessato”) e nell’art. 20, comma 4, della legge n. 1034 del 1971 (“Quando sia stato promosso ricorso al tribunale amministrativo regionale è escluso il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica”), testualmente riferito al caso di ricorsi proposti, nelle diverse sedi giurisdizionale e straordinaria, avverso gli stessi atti, è stata progressivamente estesa, in via d’interpretazione giurisprudenziale, all’ipotesi dell’impugnativa di atti distinti, purché legati tra loro da un nesso di presupposizione. In particolare, s’è affermato che: “La regola dell’alternatività tra il ricorso straordinario al Capo dello Stato e quello giurisdizionale, sancita dall’art. 8 d. P. R. 24 novembre 1971 n. 1199, pur non essendo suscettibile di interpretazione analogica, allorché le due impugnative riguardino atti distinti, deve comunque ritenersi operante nel caso in cui dopo l’impugnativa in sede giurisdizionale dell’atto presupposto venga successivamente impugnato in sede straordinaria l’atto conseguente, al fine di dimostrarne l’illegittimità derivata dalla dedotta invalidità dell’atto presupposto; ciò per l’identità sostanziale delle due impugnative in relazione alla “ratio” della norma summenzionata, la quale appare volta ad impedire un possibile contrasto di giudizi in ordine al medesimo oggetto. Tale principio è da ritenersi ugualmente valido nella situazione inversa in cui come nella fattispecie l’atto presupposto sia stato precedentemente impugnato in sede straordinaria” (Consiglio Stato, sez. IV, 21 aprile 2005, n. 1852).»

Sintesi: L’applicazione del principio dell’alternatività tra ricorso straordinario e ricorso giurisdizionale è imposta dall’esigenza di evitare che si possa formare un contrasto tra giudicati.