Effetti della configurabilità di un atto come provvedimento impugnabile

Sintesi: Agli effetti della configurabilità di un atto come provvedimento impugnabile ciò che rileva è il carattere costitutivo degli effetti, che allo stesso si ricollegano, e la lesione degli interessi legittimi incisi si produce non nel momento in cui viene adottato l'atto applicativo, ma in quello in cui viene emanata la prescrizione, che identifica, per ciascun terreno, le opere permesse e quelle vietate, con conseguente impugnabilità immediata del piano.

Estratto: «7.- Con il quarto motivo di appello è stata dedotta la inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio per carenza di lesività immediata del P.P.A.E. in ragione della sua configurazione alla luce della strutturazione del procedimento impostato dalla Provincia di Ancona.L’artr. 10 della N.T.A., infatti, configurerebbe il Piano...
[...omissis...]

Sintesi: La mancata allegazione al provvedimento amministrativo definitivo degli atti presupposti, autonomi o endoprocedimentali, non determina la sua illegittimità, ma al più comporta la non decorrenza dei termini di decadenza.

Estratto: «Il motivo si rivela del pari infondato quanto al difetto di istruttoria e di motivazione, in relazione alla esatta individuazione delle opere abusive.Ed invero nell’atto è specificato l’iter procedimentale percorso in ragione della compiuta istruttoria, con il richiamo al verbale di sopralluogo redatto dagli agenti della P.G. della Procura della Repubblica in data 3/005/2008 e con la constatazione che le opere, da qualificarsi quali opere di nuova costruzione ex art. 31 D.P.R.. 380/01, sono state realizzate senza il prescritto permesso di costruire. Le stesse poi sono esattamente specificate nella loro consistenza quantitativa e qualitativa. A nulla rileva la circostanza che non siano stati precisati i dati catastali dell’area in cui insistono le opere medesime in quanto tali dati sono stati specificatamente indicati nel verbale redatto dagli agenti della P.G., che, in quanto richiamato nel provvedimento gravato, costituisce corredo motivazionale del medesimo. Al riguardo basti osservare che per consolidata giurisprudenza il provvedimento amministrativo è sufficientemente motivato con il richiamo per relationem ad altro atto (ex multis Consiglio di Stato , sez. IV, 16 ottobre 2006, n. 6165) che non deve essere allegato al provvedimento medesimo, essendo sufficiente che esso venga reso disponibile, rimettendo cioè la concreta disponibilità all’attivazione dell’interessato a mezzo del diritto di accesso ed eventualmente dei poteri di acquisizione istruttoria propri del giudice in sede giurisdizionale (T.A.R. Sicilia Palermo, sez. I, 23 maggio 2006, n. 1230).Ed invero, la mancata allegazione al provvedimento definitivo degli atti presupposti (autonomi o endoprocedimentali) non determina la sua illegittimità, ma al più comporta la non decorrenza dei termini di decadenza. Peraltro il motivo oltre che erroneo si rileva infondato atteso che per giurisprudenza costante l’indicazione dell’area di sedime non costituisce elemento essenziale dell’ingiunzione di demolizione ma solo dell’ordinanza di acquisizione : “siffatta specificazione è elemento essenziale del provvedimento di accertamento della mancata ottemperanza alla demolizione: la legge n. 47 del 1985 ha infatti distinto, nell’ambito dell’articolo 7, i due atti, di ingiunzione e acquisitivo, basando il primo sul presupposto dell’abuso, con il contenuto proprio della contestazione della trasgressione e dell’ordine di demolizione, e, il secondo, sul presupposto della verifica di inottemperanza al primo, con l’effetto proprio dell’acquisizione. Requisiti dell’ingiunzione di demolizione sono perciò l’esistenza della condizione che la rende vincolata, cioè l’accertata esecuzione di opere abusive, e il conseguente ordine di demolizione, non anche la specificazione puntuale della portata delle successive sanzioni, richiamate nell’atto quanto alla tipologia preordinata dalla legge, ma recate con successivo, eventuale provvedimento” (ex multis C.d.S., Sez. V, 26 gennaio 2000, n. 341; Consiglio di Stato Sezione IV26 settembre 2008 n. . 4659).»

Sintesi: Il regolamento, in quanto atto normativo, sfugge alla sequenza procedimentale delineata dalla legge n. 241 del 1990, trattandosi di atto rivolto verso una generalità di destinatari. Ne consegue che i destinatari della nuova disciplina regolamentare non hanno alcuna pretesa giuridicamente rilevante alla partecipazione procedimentale prevista dalla legge generale sul procedimento amministrativo.

Estratto: «In via preliminare va dato atto della ricostituzione del fascicolo, non rinvenuto in originale; in assenza di contestazione delle parti, può riconoscersi la correttezza delle operazione di ricostituzione degli atti depositati dalle parti. Nel merito, il ricorso non è meritevole di accoglimento.Occorre preliminarmente respingere le censure che denunziano vizi procedimentali – con particolare riguardo alla mancanza del giusto contraddittorio - dell’approvazione del nuovo regolamento di polizia mortuaria. È evidente che il regolamento, in quanto atto normativo, sfugge alla sequenza procedimentale delineata dalla legge n. 241 del 1990, trattandosi di atto rivolto verso una generalità di destinatari. Ne consegue che i destinatari della nuova disciplina regolamentare non hanno alcuna pretesa giuridicamente rilevante alla partecipazione procedimentale prevista dalla legge generale sul procedimento amministrativo.»

Sintesi: La lesività di un atto amministrativo non è ravvisabile soltanto nei casi in cui l’atto medesimo assuma valenza provvedimentale ma, altresì, nei casi in cui detto atto, pur intervenendo a distanza di alcuni mesi dall’avvio del procedimento, frustrando le aspettative del cittadino che interloquisce con la P.A., anziché definire l’esito dell’istruttoria, ponga a carico dell’istante degli adempimenti da eseguire in tempi irrealizzabili, per cause indipendenti dalla volontà del richiedente, lasciando così presagire l’esito infausto della sequenza procedimentale.

Estratto: «Preliminarmente, rileva il Collegio come l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dal patrocinio resistente debba essere disattesa, in considerazione dell’attitudine dell’atto impugnato ad arrecare un immediato pregiudizio all’istante. Ciò, in quanto, a differenza di quanto ritenuto dalla stessa amministrazione, la lesività di un atto amministrativo non è ravvisabile soltanto nei casi in cui l’atto medesimo assuma valenza provvedimentale ma, altresì, nei casi in cui detto atto, pur intervenendo a distanza di alcuni mesi dall’avvio del procedimento, frustrando le aspettative del cittadino che interloquisce con la P.A., anziché definire l’esito dell’istruttoria, ponga a carico dell’istante degli adempimenti (come, nel caso che qui occupa, la richiesta di pareri ad articolazioni interne alla stessa P.A. procedente) da eseguire in tempi irrealizzabili, per cause indipendenti dalla volontà del richiedente (10 giorni, pena “l’archiviazione della domanda”), lasciando così presagire l’esito infausto della sequenza procedimentale.L’eccezione va, pertanto, disattesa.Dev’essere a questo punto esaminata l’eccezione di improcedibilità del ricorso, ricavabile dall’ultima memoria della difesa comunale, da porre in correlazione alla richiesta avversaria, di declaratoria di cessazione della materia del contendere, con condanna alle spese della resistente amministrazione. Sul punto, il Collegio osserva come, in disparte al momento la domanda risarcitoria e tenuto conto della domanda formulata in via principale da parte ricorrente nel ricorso introduttivo, deve ritenersi che la concessione rilasciata dal Comune in data 21.09.2006 (preceduta dalla rimozione delle panchine/fioriere antistanti i locali dell’esponente) risulti conforme alle istanze della ricorrente e idonea a realizzare in via amministrativa l'interesse che la ricorrente stessa voleva conseguire in sede giurisdizionale, rendendo del tutto inutile, al riguardo, la pronuncia giudiziale come originariamente richiesta.»

Sintesi: I regolamenti sono atti formalmente amministrativi ma sostanzialmente normativi e contengono, dunque, di regola, prescrizioni che hanno i caratteri della generalità ed astrattezza: essi, di regola, non sono idonei ad incidere direttamente sulla sfera giuridica dei destinatari e pertanto vanno impugnati solo unitamente al provvedimento applicativo.

Sintesi: Le prescrizioni immediatamente lesive dei regolamenti devono essere impugnate immediatamente, e non unitamente all'atto applicativo.

Estratto: «1.1 Ad avviso della difesa dell’amministrazione comunale, il ricorso è stato proposto tardivamente e ciò in quanto Enel doveva impugnare immediatamente la delibera n. 29 del 19.6.2001 con cui veniva approvato il regolamento per il sottosuolo, conosciuta con comunicazione protocollata il 25.7.2001.
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Sintesi: Il principio della necessaria preventiva impugnazione dell'atto presupposto vale solo quando si deducono vizi propri di quell'atto che si riflettono sull'atto consequenziale ovvero se l'assetto degli interessi coinvolti sia stato comunque definito dall'atto presupposto non impugnato. Ciò non esclude l'autonoma impugnabilità dell'atto consequenziale per vizi suoi propri e relativamente a situazioni nelle quali la definizione del pubblico interesse non sia stata consolidata dall'atto collegato per presupposizione.

Estratto: «2. L’eccezione di inammissibilità per omessa notifica del ricorso al Presidente della Repubblica, al Ministero dell’Interno e alla prefettura di Milano è infondata.2.1 Il commissario nominato ai sensi dell’art. 141 d.P.R. n. 267/2000 è un organo - sia pure straordinario - del Comune. 2.2 Le impugnazioni proposte avverso i provvedimenti adottati da tale organo vanno, pertanto, notificate al Comune, in persona del rappresentante legale in carica, che può essere lo stesso commissario ovvero il sindaco, ove al momento della notifica si siano già insediati gli organi ordinari dell'amministrazione comunale. (T.A.R. Puglia Lecce, sez. I, 7 luglio 2005, n. 3647; Tribunale sup.re acque, 27 giugno 1994, n. 40; T.A.R. Abruzzo Pescara, 30 maggio 2007, n. 570)3. E’ parimenti priva di fondamento l’eccezione di inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione della direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 3.3.1999.3.1 Per costante giurisprudenza, “il principio della necessaria preventiva impugnazione dell'atto presupposto vale solo quando si deducono vizi propri di quell'atto che si riflettono sull'atto consequenziale ovvero se l'assetto degli interessi coinvolti sia stato comunque definito dall'atto presupposto non impugnato. Ciò non esclude l'autonoma impugnabilità dell'atto consequenziale per vizi suoi propri e relativamente a situazioni nelle quali la definizione del pubblico interesse non sia stata consolidata dall'atto collegato per presupposizione” (Cons. Stato, sez. IV, 10 febbraio 2000, n. 721).»

Sintesi: I regolamenti sono atti formalmente amministrativi ma sostanzialmente normativi e contengono, dunque, di regola, prescrizioni che hanno i caratteri della generalità ed astrattezza. Per tale ragione, essi non sono idonei ad incidere direttamente sulla sfera giuridica dei destinatari e possono, quindi, essere impugnati solo unitamente al provvedimento che ne costituisca la concreta applicazione.

Estratto: «5. L'ammissibilità del gravame rileva, invece, sotto un diverso profilo. 5.1. Con il presente ricorso Enel Distribuzione s.p.a. impugna unicamente il regolamento per la sistemazione nel sottosuolo degli impianti tecnologici adottato dal Comune di Carate Brianza e non, anche, gli atti che ad esso danno applicazione.5.2 I regolamenti sono atti formalmente amministrativi ma sostanzialmente normativi e contengono, dunque, di regola, prescrizioni che hanno i caratteri della generalità ed astrattezza. Per tale ragione, la giurisprudenza ritiene che non siano idonei ad incidere direttamente sulla sfera giuridica dei destinatari e che possano, quindi, essere impugnati solo unitamente al provvedimento che ne costituisca la concreta applicazione.5.3 Alcuni regolamenti, i c.d. regolamenti volizione - azione, tuttavia, contengono previsioni che incidono direttamente sulla sfera soggettiva dei destinatari: in tali casi l’insorgere dell’interesse a ricorrere è immediato e non deve attendere l’adozione dell’atto applicativo (Cons. Stato, sez. VI, 3 maggio 2000, n. 2581; Cons. Stato, Sez. IV, 12 ottobre 1999, n. 1558; Sez. VI, 6 giugno 1995, n. 556; Sez. IV, 19 ottobre 1993, n. 897, Sez. IV, 24 marzo 1981, n. 279).5.4 Al fine di valutare l’ammissibilità dell’impugnativa diretta ed immediata del regolamento in questione occorre, dunque, effettuare una valutazione in ordine al carattere programmatico o immediatamente lesivo delle disposizioni di volta in volta censurate.»

Sintesi: In tema di atti impugnabili innanzi al giudice amministrativo, nel caso dei cosiddetti regolamenti volizione-azione, i quali contengono previsioni che incidono direttamente sulla sfera soggettiva dei destinatari, l’insorgere dell’interesse a ricorrere è immediato e non deve attendere l’adozione dell’atto applicativo dei regolamenti stessi.

Estratto: «5. L'ammissibilità del gravame rileva, invece, sotto un diverso profilo. 5.1. Con il presente ricorso Enel Distribuzione s.p.a. impugna unicamente il regolamento per la sistemazione nel sottosuolo degli impianti tecnologici adottato dal Comune di Carate Brianza e non, anche, gli atti che ad esso danno applicazione.
[...omissis: vedi sopra...]

Sintesi: L'atto amministrativo fondato su più motivi autonomi è da considerarsi legittimo quando anche uno solo di essi sia idoneo a sostenerlo.

Estratto: «2. Il ricorso è infondato.2.1. La censura contenuta nel primo motivo non coglie nel segno atteso che, per giurisprudenza ormai granitica, “l'art. 3, comma terzo, della l. n. 241 del 1990, nel consentire la motivazione per relationem, non impone la materiale messa a disposizione o la contestuale comunicazione degli atti richiamati, essendo sufficiente l'indicazione dei medesimi atti: la "disponibilità" non coincide necessariamente con l'allegazione materiale dell'atto ma con la sua conoscibilità” (T.A.R. Lazio Roma, sez. III, 27 ottobre 2008, n. 9158).Peraltro, nel caso di specie, il susseguirsi di istanze e dinieghi motivati sempre con la stessa carenza documentale, ha dato luogo ad altrettanti procedimenti con relative istruttorie delle quali il ricorrente era perfettamente edotto avendovi partecipato, con l’ovvia conseguenza che i “reiterati pareri negativi della Polizia locale” sono atti a costui ben noti.In ogni caso è insegnamento giurisprudenziale costante che l'atto amministrativo fondato su più motivi autonomi è da considerarsi legittimo quando anche uno solo di essi sia idoneo a sostenerlo (cfr. in tal senso: T.A.R. Lazio Roma, sez. III, 9 ottobre 2008, n. 8845).»

Sintesi: Nonostante i provvedimenti di natura regolamentare non possano, di regola, essere autonomamente impugnati, in quanto non ledono l'interesse legittimo dei singoli, ma siano impugnabili solo nel momento in cui trovino concreta attuazione con provvedimento applicativo, lesivo delle posizioni soggettive, tuttavia, allorché, per il suo contenuto concreto, la norma regolamentare sia tale da potere incidere sulla sfera giuridica di determinati soggetti, la stessa, non solo può, ma deve essere direttamente impugnata, senza attendere l'atto applicativo che ne dia concreta esecuzione.

Estratto: «Preliminarmente va rilevato che l'Amministrazione comunale, costituendosi in giudizio ha, in primo luogo, eccepito la tardività del gravame.2.1. Osserva il Collegio che, nonostante i provvedimenti di natura regolamentare non possano, di regola, essere autonomamente impugnati, in quanto non ledono l'interesse legittimo dei singoli, ma siano impugnabili solo nel momento in cui trovino concreta attuazione con provvedimento applicativo, lesivo delle posizioni soggettive, tuttavia, allorché, per il suo contenuto concreto, la norma regolamentare sia tale da potere incidere sulla sfera giuridica di determinati soggetti, la stessa, non solo può, ma deve essere direttamente impugnata, senza attendere l'atto applicativo che ne dia concreta esecuzione (T.A.R. Toscana, sez. II, 7 novembre 2003 n. 5706; Consiglio di Stato, sez. IV, 22 giugno 2006, n. 3947)Detta affermazione condurrebbe, in effetti, a problematiche considerazioni in ordine alla tempestività del ricorso in esame.3. Ritiene, tuttavia, il Collegio che, nella fattispecie, si possa prescindere dall'esame analitico dell'eccezione di irricevibilità in quanto il ricorso si palesa infondato nel merito.In proposito, deve rammentarsi che con le sentenze n. 8249 del 6 dicembre 2005 e n. 1610 del 13 aprile 2005 questo Tribunale ha avuto modo di pronunciarsi su analoghe questioni concludendo per la legittimità dei provvedimenti impugnati.»

Sintesi: E' impugnabile in sede giurisdizionale, in quanto lesiva di posizioni giuridiche esterne, ogni determinazione amministrativa idonea a produrre un definitivo arresto procedimentale, specie per quanto attiene ai c.d."interessi pretensivi", i quali non altrimenti potrebbero essere tutelati se non azionando l'interesse (strumentale) all'eliminazione dell'atto o del comportamento preclusivo del successivo sviluppo del procedimento amministrativo.

Estratto: «è diretta a censurare un parere, reso dall’amministrazione comunale su richiesta dell’autorità regionale, giovandosi di quel principio giurisprudenziale, che costituisce ius receptum, secondo il quale è impugnabile in sede giurisdizionale, in quanto lesiva di posizioni giuridiche esterne, ogni determinazione amministrativa idonea a produrre un definitivo arresto procedimentale, specie per quanto attiene ai c.d."interessi pretensivi" (quelli, cioè, che aspettano da un provvedimento positivo della p.a. il loro concreto soddisfacimento), i quali non altrimenti potrebbero essere tutelati se non azionando l'interesse (strumentale) all'eliminazione dell'atto o del comportamento preclusivo del successivo sviluppo del procedimento amministrativo. (Consiglio Stato , sez. VI, 09 giugno 2005, n. 3043).»