La natura di atto complesso dello strumento urbanistico generale: conseguenze per l'impugnabilità

GIUDIZIO --> IMPUGNAZIONE --> PIANI URBANISTICI --> PIANI GENERALI

Sintesi: Il ricorso avverso le disposizioni di piano regolatore va notificato a pena d’inammissibilità alla Regione e al Comune, in considerazione della natura complessa dell’atto impugnato e del concorso della volontà di entrambi gli enti alla sua formazione definitiva.


Estratto: «1. Il primo motivo, con il quale la società ricorrente contesta la legittimità dell’art. 20 delle n.t.a. del vigente strumento urbanistico comunale (nella parte in cui non prevede deroghe alle altezze massime degli edifici industriali nelle zone D1, quanto al computo dei volumi tecnici e delle sovrastrutture per fini tecnologici), è inammissibile per omessa notifica alla Regione Piemonte. La giurisprudenza è infatti concorde nel ritenere che il ricorso avverso le disposizioni di piano regolatore vada notificato a pena d’inammissibilità anche alla Regione, oltre che al Comune, in considerazione della natura complessa dell’atto impugnato e del concorso della volontà di entrambi gli enti alla sua formazione definitiva (cfr. TAR Piemonte, sez. II, 12 gennaio 2012 n. 51 ed i numerosi precedenti ivi richiamati).»

Sintesi: Le prescrizioni di dettaglio contenute nelle n.t.a. del p.r.g., che, per la loro natura regolamentare, sono suscettibili di ripetuta applicazione ed esplicano effetto lesivo nel momento in cui è adottato l’atto applicativo, e possono quindi formare oggetto di censura in occasione della impugnazione di quest’ultimo.

Sintesi: Le prescrizioni che in via immediata stabiliscono le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata dalla pianificazione (nel cui ambito rientrano le norme di c.d. zonizzazione; di destinazione di aree a soddisfare gli standard urbanistici; di localizzazione di opere pubbliche o di interesse collettivo) devono essere immediatamente impugnate nel termine decadenziale a partire dalla pubblicazione dello strumento pianificatorio.

Estratto: «Vanno disattese le eccezioni di inammissibilità dell’impugnativa formulate dal Comune appellante;- la nota comunale del 7 febbraio 2006, di comunicazione del contrasto rispetto alla disciplina urbanistica della d.i.a. presentata dal gestore di telefonia mobile, su cui si è innestato il contenzioso avanti al Tribunale regionale...
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Sintesi: L'impugnazione della delibera di approvazione dello strumento urbanistico è ammissibile anche in caso di omessa impugnazione del rigetto delle osservazioni presentate dal ricorrente nel corso del procedimento di approvazione.

Estratto: «Come si è visto innanzi, la difesa del Comune ascrive peraltro il mutamento di destinazione del mappale in questione ad altri atti, ritenuti presupposti rispetto alla stessa deliberazione consiliare n. 31 del 2004, e segnatamente costituiti:a) dalla deliberazione del Consiglio Comunale di Schio n. 72 del 3 giugno 2002...
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GIUDIZIO --> IMPUGNAZIONE --> PIANI URBANISTICI --> PIANI GENERALI --> ADOZIONE

Sintesi: La natura di atto complesso dello strumento urbanistico generale, che è risultato della cooperazione dell’Autorità comunale e di quella regionale, importa che entrambe devono qualificarsi come amministrazioni emananti con la conseguente necessità di notificare l’impugnazione dello strumento urbanistico ad entrambe a pena di inammissibilità.

Estratto: «3. In via del tutto preliminare, il Collegio non può esimersi dal rilevare la possibile sussistenza di un ulteriore profilo di inammissibilità del ricorso di primo grado, che si aggiunge a quelli prospettati dall’Amministrazione e riproposti col primo motivo d’appello.Infatti, risulta dagli atti che l’atto introduttivo del giudizio fu notificato alla sola Regione Piemonte e non anche alla Comunità Montana Val Pellice, in violazione del noto principio per cui, stante la natura di atto complesso dello strumento urbanistico generale, che è risultato della cooperazione delle due Autorità comunale e regionale, entrambe vanno qualificate come amministrazioni emananti con la conseguente necessità di notificare l’impugnazione a entrambe a pena di inammissibilità (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 16 luglio 2008, nr. 3560).Che tale schema sia applicabile anche alla vicenda che qui occupa si evince agevolmente dall’art. 16 della citata legge regionale nr. 56 del 1977, il quale, nel disciplinare il P.R.G.I., rinvia, quanto alla sua formazione, al precedente art. 15, che, per il P.R.G., è ispirato al tradizionale modello del concorso tra l’Amministrazione comunale, che predispone lo strumento, e l’Amministrazione regionale, che lo approva.Se dunque l’omessa evocazione in giudizio della Comunità Montana può forse spiegare la non piena comprensione della vicenda amministrativa esaminata da parte del primo giudice (nel senso di non aver colto, come meglio appresso si dirà, la portata relativa dei contributi di Regione e Comunità Montana sulla versione definitiva e approvata del P.R.G.I. de quo), questa Sezione ha, tuttavia, ritenuto di potersi astenere dal rappresentare alle parti il suindicato profilo di inammissibilità, come prescritto dall’art. 73, comma 3, cod. proc. amm., dal momento che risulta per tabulas la fondatezza nel merito dell’appello regionale: ciò che, in modo assorbente, esonera anche dall’esame degli ulteriori profili di possibile inammissibilità del ricorso originario riproposti col primo mezzo dell’odierno gravame.»

Sintesi: L'impugnazione della delibera di adozione dello strumento urbanistico, sebbene immediatamente lesiva, costituisce soltanto una facoltà, in quanto i vizi ad essa riferibili possono essere dedotti in sede di impugnazione della deliberazione di approvazione.

Estratto: «3. Sempre in via preliminare, le difese resistenti (in specie comunali) hanno formulato alcune eccezioni, nei termini di inammissibilità per carenza di interesse e di irricevibilità per tardività, in ordine agli atti di approvazione degli strumenti urbanistici attuativi nonché di precedente variante al puc.
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Sintesi: L’impugnazione dell’atto di adozione di uno strumento urbanistico costituisce per il soggetto da esso inciso una mera facoltà e non un obbligo, trattandosi di un rimedio inteso ad ampliare l’area di tutela del soggetto leso prima che la definitiva volontà dell’Amministrazione si formalizzi nella determinazione finale.

Estratto: «In via preliminare, va precisato che l’impugnazione dell’atto di adozione di uno strumento urbanistico costituisce per il soggetto da esso inciso una mera facoltà e non un obbligo, trattandosi di un rimedio inteso ad ampliare l’area di tutela del soggetto leso prima che la definitiva volontà dell’Amministrazione si formalizzi nella determinazione finale (cfr. da ultimo TAR Milano Sez. IV Sent. n. 1760 del 9.6.2010), per cui va affermata la ricevibilità del ricorso in esame anche con riferimento alla Del. G.M. n. 471 del 22.11.2010 (pubblicata nell’Albo Pretorio dal 25.11.2010 al 9.12.2010), i cui i relativi vizi sono stati legittimamente dedotti in sede di impugnazione del provvedimento di approvazione dello strumento urbanistico di cui è causa (C.C. n. 30 del 21.4.2011, pubblicata nell’Albo Pretorio dal 15.6.2011 al 29.6.2011); impugnazione avvenuta entro il termine decadenziale di cui al combinato disposto degli artt. 29 e 41, comma 2, Cod. Proc. Amm..»

Sintesi: L’impugnazione della delibera di adozione dello strumento urbanistico, sebbene immediatamente lesiva, costituisce soltanto una facoltà, in quanto i vizi ad essa riferibili possono essere dedotti in sede d'impugnazione della deliberazione di approvazione.

Estratto: «E’ ben noto, infatti, che la deliberazione con la quale il Consiglio Comunale adotta il Piano regolatore generale o una sua Variante può formare oggetto di immediata impugnazione quando ad essa consegua la eliminazione o la limitazione dello jus aedificandi, ovvero delle prescrizioni vincolistiche, ma ciò costituisce una semplice facoltà e non già un onere, con la conseguenza che il suo mancato esercizio non comporta alcuna preclusione circa l’impugnazione della successiva approvazione del Piano medesimo da parte della Giunta Regionale.Il Piano regolatore è, infatti, un atto complesso, composto da due atti distinti, l’atto di adozione e l’atto di approvazione, con la conseguenza che la mancata impugnazione del secondo non comporta necessariamente la cessazione di interesse alla decisione del ricorso presentato contro il primo, a meno che l’approvazione non comporti modifiche delle prescrizioni e previsioni impugnate; e posto – altresì – che l’impugnazione della delibera di adozione dello strumento urbanistico, sebbene immediatamente lesiva, costituisce soltanto una facoltà, in quanto i vizi ad essa riferibili possono essere dedotti in sede di impugnazione della deliberazione di approvazione (cfr. sul punto, ex plurimis, Cons. Stato , Sez. IV, 13 gennaio 2010 n. 50).Nel caso di specie non consta che Nuova Sport abbia proposto innanzi al T.A.R. l’impugnazione avverso la deliberazione di approvazione dello strumento urbanistico in epoca successiva al termine decadenziale di sessanta giorni dalla sua conoscenza, anche a quel tempo contemplato dall’allora vigente art. 21 della L. 6 dicembre 1971 n. 1034, come modificato dagli artt. 1 e 3 della L. 21 luglio 2000 n. 205: e proprio in conseguenza di ciò, quindi, la censura del Comune relativa alla tardività del ricorso proposto in primo grado sub R.G. 528 del 2001 da Nuova Sport non può che essere respinta.»

Sintesi: La mancata impugnazione della deliberazione di adozione di una variante non ha alcun effetto preclusivo in ordine all’impugnazione della deliberazione di approvazione del piano urbanistico, in quanto gli interessati hanno solo la facoltà e non l’onere di impugnare la deliberazione di adozione.

Estratto: «Quanto, poi, alla tardività dell’impugnativa, va evidenziato che secondo un costante e consolidato orientamento degli organi di giustizia amministrativa (cfr., da ultimo, T.A.R. Piemonte, sez. I, 21 maggio 2010, n. 2431) nell’ipotesi in cui un vincolo espropriativo venga introdotto...
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Sintesi: Il piano regolatore generale, una volta adottato, nella misura in cui è suscettibile d’applicazione, è atto immediatamente lesivo e direttamente impugnabile.

Estratto: «2.4.2. In seguito la nuova previsione è stata approvata dalla Regione, e la deliberazione regionale ha costituito a sua volta oggetto di ricorso straordinario.Peraltro, non è così venuto meno l’interesse alla decisione del presente gravame: il piano regolatore, una volta adottato, nella misura in cui è suscettibile d’applicazione, è atto immediatamente lesivo e direttamente impugnabile; il suo eventuale annullamento comporta, da un canto, il travolgimento del successivo provvedimento d’approvazione, e, dall’altro, l’improcedibilità dell’eventuale impugnazione proposta avverso l’atto d’approvazione, il quale non sostituisce il primo, ma confluisce con esso in un atto complesso (cfr., ex multis, C.d.S., IV, 13 gennaio 2010, n. 50).»

Sintesi: La compiuta conoscenza degli atti prodromici alla formazione dello strumento urbanistico, e sinanco l’atto di adozione, non determinano l’insorgere di alcun onere di immediata impugnazione in capo ai soggetti che si ritengono lesi da quell’atto di pianificazione territoriale.

Estratto: «1. Preliminarmente, va esaminata l’eccezione con la quale il Comune resistente eccepisce l’inammissibilità del ricorso introduttivo, per essere questo gravame proposto avverso atti già noti ed impugnati con altri ricorsi – iscritti ai nn. 4945/04 R.G. e 315/05 R.G. – e soprattutto, per tardività dello stesso, in quanto notificato in epoca (28 settembre 2006) ben successiva alla conoscenza degli atti impugnati, ed in epoca comunque successiva alla avvenuta approvazione tacita (per decorso del termine) dello strumento urbanistico, che lo stesso ente individua nella data del 16 giugno 2006. L’eccezione non può essere accolta sotto entrambi i sollevati profili.In ordine al primo punto, si deve rilevare che la compiuta conoscenza degli atti prodromici alla formazione dello strumento urbanistico, e sinanco l’atto di adozione, non determinano l’insorgere di alcun onere di immediata impugnazione in capo ai soggetti che si ritengono lesi da quell’atto di pianificazione territoriale. E’, infatti, noto che il PRG costituisce atto giuridico complesso, nascente dalla fusione di due diverse volontà ascrivibili a enti pubblici separati, e che solo l’approvazione da parte della Regione conclude il procedimento amministrativo e rende efficace l’atto pianificatorio, che fino a quel momento rimane solo “adottato” dal Consiglio comunale. Da questa struttura a formazione progressiva, la giurisprudenza fa derivare un onere di tempestiva impugnazione solo nei confronti dell’atto conclusivo dell’iter procedimentale: l’approvazione regionale (Cons. Stato, 5467/2001); ferma rimanendo la facoltà (ma non l’onere) di impugnare anche la semplice adozione del PRG, ove contenga prescrizioni di immediata lesività. E’ stato, infatti, affermato che “l'impugnazione dell'adozione del piano regolatore, nella misura in cui sia suscettibile di applicazione e, quindi, immediatamente lesivo, costituisce una facoltà e non un onere, con la conseguenza che non può in alcun modo ritenersi che la mancata impugnazione dell'atto di adozione del Prg comporti "ex se" preclusione o decadenza nei confronti della successiva proposizione di un ricorso avverso la delibera di approvazione del Piano.” (Tar Lecce 2575/2006); “È ammissibile, anche se facoltativa e non obbligatoria, l'impugnazione degli atti "lato sensu" pianificatori - nella specie, variante generale al Prg - in pendenza dell'approvazione. ” (Tar Napoli, 1153/2004); “La delibera di adozione e quella di approvazione di una variante al Prg si pongono su un piano di distinta autonomia, per cui da un lato l'atto di adozione può essere oggetto di immediata impugnazione, se immediatamente lesivo, e dall'altro l'atto di approvazione può essere impugnato autonomamente e distintamente, senza che la mancata impugnazione del primo comporti preclusione o decadenza del diritto di ricorrere contro il piano approvato e senza che la mancata impugnazione del secondo comporti automaticamente il venir meno dell'interesse al ricorso già presentato contro il primo.” (Tar Milano, 5515/2004).In sostanza, il regime di impugnazione dello strumento urbanistico si pone su un piano di alternatività: a) ove le prescrizioni del piano “adottato” siano immediatamente lesive, il privato ha facoltà (ma non l’onere) di impugnarle in via immediata; in tal caso la mancata impugnazione della successiva “approvazione” non determina improcedibilità del relativo giudizio, dato che l’annullamento giurisdizionale produce un effetto immediatamente caducante sulla delibera di approvazione; b) in mancanza di impugnazione della delibera di adozione del Prg, il privato può sempre ricorrere – senza subire pregiudizi sul piano processuale – contro l’atto di definitiva approvazione di fonte regionale.Applicando i predetti principi al caso in esame si può concludere che i ricorrenti non incorrono in alcuna inammissibilità, avendo impugnato entro i termini, con i motivi aggiunti passati per la notifica il 26 giugno 2007, il decreto regionale di approvazione del PRG pubblicato sulla GURS del 27 aprile 2007. In ogni caso, il ricorso introduttivo è stato proposto avverso l’atto di “adozione” del nuovo strumento urbanistico, e tale impugnazione – passata per la notifica in data 28 settembre 2006 - appare tempestiva anche se si volesse accedere alla tesi sostenuta dalla difesa comunale circa l’avvenuta approvazione tacita del PRG, databile secondo lo stesso difensore al 16 giugno 2006.In conclusione, il gravame risulta tempestivo.»

Sintesi: L’immediata impugnazione della delibera di adozione del piano regolatore costituisce una facoltà, il cui mancato esercizio non produce alcuna preclusione sulla facoltà di impugnazione della delibera di definitiva approvazione del piano.

Estratto: «2. A tal fine occorre rilevare in punto di fatto che il comune ha riadottato il P.R.G. con la delibera C.C. n. 18 del 28 luglio 2005 (oggetto di impugnazione a mezzo dei II motivi aggiunti) e che la definitiva approvazione della regione ha ad oggetto quest’ultimo piano.In punto di diritto occorre invece osservare che la giurisprudenza amministrativa consolidata...
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Sintesi: Il piano regolatore (analogamente alle successive varianti), una volta adottato, nella misura in cui è suscettibile di applicazione, è atto immediatamente lesivo e direttamente impugnabile, ancorché la sua impugnazione costituisca una facoltà e non un onere, allo stesso modo e alle stesse condizioni in cui ciò avverrebbe in caso di piano approvato.

Sintesi: L’impugnazione immediata di un piano solo adottato, ma non ancora approvato, se è possibile, lo è solo nella misura in cui, per gli effetti ad esso connessi, costituisca un atto immediatamente lesivo nei confronti dei soggetti che ricorrono, come in ipotesi in cui sia configurabile in capo alla parte ricorrente l’esistenza di un vincolo espropriativo di cui viene lamentata l’illegittima reiterazione, ovvero l’applicazione di una misura di salvaguardia direttamente lesiva dell’interesse della parte medesima.

Estratto: «6. Con i ricorsi per motivi aggiunti parte ricorrente, ritenendo il carattere espropriativo delle predette destinazioni, ha impugnato i provvedimenti indicati epigrafe con i quali è stata adottata la variante parziale relativa alla reiterazione dei vincoli del Piano Regolatore Generale della Città di Messina approvato con D.D.R. n. 686/2002.7. Prima di esaminare le censure dedotte nei ricorsi per motivi aggiunti, il Collegio deve porsi la questione dell’ammissibilità dell’impugnativa relativamente ad un provvedimento di sola adozione della variante, tenuto anche conto che non è ancora intervenuta alcuna approvazione regionale. Deve in proposito osservarsi che, come chiarito dalla giurisprudenza amministrativa fin dalla decisione dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n.1/1983, il piano regolatore (analogamente alle successive varianti), una volta adottato, nella misura in cui è suscettibile di applicazione, è atto immediatamente lesivo e direttamente impugnabile, ancorché la sua impugnazione costituisca una facoltà e non un onere, allo stesso modo e alle stesse condizioni in cui ciò avverrebbe in caso di piano approvato. Agli effetti, infatti, della configurabilità di un atto come avente natura provvedimentale, ciò che rileva non è la sua collocazione al termine del procedimento, bensì il carattere costitutivo degli effetti, che all’atto stesso si ricollegano. Con la precisazione che l’eventuale annullamento dell’atto di adozione, comportando il venir meno di uno degli elementi necessari di un atto complesso il cui procedimento si conclude solo con l’approvazione, esplica effetti automaticamente caducanti e non meramente vizianti sul successivo provvedimento di approvazione, nella parte in cui lo stesso si limiti a confermare le previsioni già contenute nel piano adottato e fatto oggetto di impugnativa (ex plurimis, Cons. Stato, sez. IV, n.1743/2005). L’impugnazione immediata di un piano solo adottato, ma non ancora approvato, se è quindi possibile, lo è solo nella misura in cui, per gli effetti ad esso connessi (quali l’immediata applicazione di misure di salvaguardia ex art. 9 del D.P.R. 327/2007), costituisca un atto immediatamente lesivo nei confronti dei soggetti che ricorrono (Cons. di Stato, sez. VI, 1 marzo 2005, n.813). Pertanto, l’interesse a ricorrere potrebbe sussistere solo nella misura in cui sia configurabile in capo alla parte ricorrente l’esistenza di un vincolo espropriativo di cui viene lamentata l’illegittima reiterazione, ovvero l’applicazione di una misura di salvaguardia direttamente lesiva dell’interesse della parte ricorrente.»

Sintesi: Sono immediatamente impugnabili le previsioni immediatamente lesive recate da un PRG solo adottato.

Estratto: «In primo luogo parte appellante, reiterando quanto già formulato in primo grado, critica il mancato accoglimento delle eccezioni di inammissibilità e improcedibilità del ricorso di prime cure, sollevate sul rilievo della non avvenuta impugnazione da parte del ricorrente degli atti deliberativi della Giunta Regionale del Veneto del novembre del 1985 e del marzo del 1997 con cui veniva rispettivamente approvato il PRG del Comune di Marano di Valpolicella e riconfermata la destinazione urbanistica dell’area per cui è causa.Vale in proposito ribadire, a ragione della infondatezza di dette eccezioni, quanto già fatto presente dal Tar : le previsioni del PRG adottato, facendo venir meno la destinazione agricola, hanno, in riferimento alla posizione in concreto fatta valere dall’attuale appellato, una lesività immediata e diretta e tanto radica nel sig. Coati la legittimazione a contestare in via giurisdizionale, così come avvenuto, la legittimità di dette previsioni, senza dovere attendere l’approvazione dello strumento urbanistico e senza altresì la necessità di dover, in prosieguo, impugnare gli atti a valle del procedimento di formazione del PRG.Al riguardo non può non confermarsi l’orientamento espresso da questa Sezione circa l’ impugnabilità delle previsioni immediatamente lesive recate da un PRG solo adottato e la irrilevanza della omessa impugnazione del provvedimento di approvazione del PRG sull’ammissibilità del ricorso proposto avverso la delibera di adozione del Piano, tenuto conto degli effetti automaticamente caducanti e non meramente vizianti sul successivo provvedimento di approvazione ( cfr, tra le tante, decisione 13/4/2005 n.1743; idem 15/9/1998 n.1155).»

Sintesi: Il piano regolatore (analogamente alle successive varianti), una volta adottato, nella misura in cui è suscettibile di applicazione, è atto immediatamente lesivo e direttamente impugnabile, ancorché la sua impugnazione costituisca una facoltà e non un onere, allo stesso modo e alle stesse condizioni in cui ciò avverrebbe in caso di piano approvato.

Sintesi: L’impugnazione immediata di un piano solo adottato, ma non ancora approvato, se è possibile, lo è solo nella misura in cui, per gli effetti ad esso connessi (quali l’immediata applicazione di misure di salvaguardia ex art. 9 del D.P.R. 327/2007), costituisca un atto immediatamente lesivo nei confronti dei soggetti che ricorrono.

Estratto: «9. In via preliminare, deve essere esaminata la questione dell’ammissibilità dell’impugnativa relativamente ad un provvedimento di adozione della variante, tenuto conto che la difesa del Comune ha spiegato un’esplicita eccezione riferita, per l’appunto, alla carenza di interesse all’impugnativa del solo atto di adozione, in mancanza del provvedimento di approvazione da parte dell’amministrazione regionale. Deve in proposito osservarsi che, come chiarito dalla giurisprudenza amministrativa fin dalla decisione dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n.1/1983, il piano regolatore (analogamente alle successive varianti), una volta adottato, nella misura in cui è suscettibile di applicazione, è atto immediatamente lesivo e direttamente impugnabile, ancorché la sua impugnazione costituisca una facoltà e non un onere, allo stesso modo e alle stesse condizioni in cui ciò avverrebbe in caso di piano approvato. Agli effetti, infatti, della configurabilità di un atto come avente natura provvedimentale, ciò che rileva non è la sua collocazione al termine del procedimento, bensì il carattere costitutivo degli effetti, che all’atto stesso si ricollegano. Con la precisazione che l’eventuale annullamento dell’atto di adozione, comportando il venir meno di uno degli elementi necessari di un atto complesso il cui procedimento si conclude solo con l’approvazione, esplica effetti automaticamente caducanti e non meramente vizianti sul successivo provvedimento di approvazione, nella parte in cui lo stesso si limiti a confermare le previsioni già contenute nel piano adottato e fatto oggetto di impugnativa (ex plurimis, Cons. Stato, sez. IV, n.1743/2005). L’impugnazione immediata di un piano solo adottato, ma non ancora approvato, se è quindi possibile, lo è solo nella misura in cui, per gli effetti ad esso connessi (quali l’immediata applicazione di misure di salvaguardia ex art. 9 del D.P.R. 327/2007), costituisca un atto immediatamente lesivo nei confronti dei soggetti che ricorrono (Cons. di Stato, sez. VI, 1 marzo 2005, n.813). Nel caso di specie, quindi, sussiste l’interesse a ricorrere limitatamente alla parte di terreno inserita nel piano di risanamento Annunziata e destinata a AC- parco pubblico, sulla quale - come già affermato in motivazione sub 5) insiste un vincolo espropriativo legittimamente imposto.»

Sintesi: Poiché l'art. 3 della L. 6 agosto 1967 n. 765 ha conferito alle cosiddette misure di salvaguardia carattere di atto dovuto e necessariamente conseguenziale, deve ritenersi che la deliberazione comunale di adozione del piano regolatore generale, o d'una sua variante, che ne costituisce il presupposto, sia direttamente produttiva di effetti, senza necessità d'intermediazione di altra attività amministrativa, poiché il potere di modifica, attribuito all'autorità regionale in sede di approvazione, ha carattere di autonomo potere di revisione, e non di controllo di legittimità.

Sintesi: E' ammissibile il ricorso contro deliberazione comunale di adozione del piano regolatore generale, o d'una sua variante, ogni qualvolta l'interessato ne abbia avuto piena conoscenza, occasionata o no dall'applicazione della misura di salvaguardia, che costituisce solo il veicolo di conoscenza dell'atto deliberato.

Estratto: «La difesa del comune obietta innanzitutto che, secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale (recentemente confermato da Cons. di St., IV, 7.4.2009, n. 2180), la delibera di adozione del piano regolatore è direttamente impugnabile soltanto quando è suscettibile di immediata applicazione mediante le misure di salvaguardia...
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Sintesi: Il piano regolatore (analogamente alle successive varianti), una volta adottato, nella misura in cui è suscettibile di applicazione, è atto immediatamente lesivo e direttamente impugnabile, ancorché la sua impugnazione costituisca una facoltà e non un onere, allo stesso modo e alle stesse condizioni in cui ciò avverrebbe in caso di piano approvato.

Sintesi: L’impugnazione immediata di un piano solo adottato, ma non ancora approvato, se è possibile, lo è solo nella misura in cui, per gli effetti ad esso connessi (quali l’immediata applicazione di misure di salvaguardia), costituisca un atto immediatamente lesivo nei confronti dei soggetti che ricorrono, come in ipotesi in cui sia configurabile in capo alla parte ricorrente l’esistenza di un vincolo espropriativo di cui viene lamentata l’illegittima reiterazione.

Estratto: «8. Con i ricorsi per motivi aggiunti parte ricorrente, ritenendo il carattere espropriativo delle predette destinazioni, ha impugnato i provvedimenti indicati epigrafe con i quali è stata adottata la variante parziale relativa alla reiterazione dei vincoli del Piano Regolatore Generale della Città di Messina approvato con D.D.R. n. 686/2002.9.
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Sintesi: Il piano regolatore (analogamente alle successive varianti), una volta adottato, nella misura in cui è suscettibile di applicazione, è atto immediatamente lesivo e direttamente impugnabile, ancorché la sua impugnazione costituisca una facoltà e non un onere, allo stesso modo e alle stesse condizioni in cui ciò avverrebbe in caso di piano approvato.

Sintesi: L’impugnazione immediata di un piano solo adottato, ma non ancora approvato, se è possibile, lo è solo nella misura in cui, per gli effetti ad esso connessi (quali l’immediata applicazione di misure di salvaguardia ex art. 9 del D.P.R. 327/2007), costituisca un atto immediatamente lesivo nei confronti dei soggetti che ricorrono.

Estratto: «8. Con i ricorsi per motivi aggiunti parte ricorrente ha impugnato i provvedimenti indicati epigrafe con i quali è stata adottata la variante parziale relativa alla reiterazione dei vincoli del Piano Regolatore Generale della Città di Messina approvato con D.D.R. n. 686/2002.9. In via preliminare, deve essere esaminata la questione dell’ammissibilità dell’impugnativa relativamente ad un provvedimento di adozione della variante, tenuto conto che la difesa del Comune ha spiegato un’esplicita eccezione riferita, per l’appunto, alla carenza di interesse all’impugnativa del solo atto di adozione, in mancanza del provvedimento di approvazione da parte dell’amministrazione regionale. Deve in proposito osservarsi che, come chiarito dalla giurisprudenza amministrativa fin dalla decisione dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n.1/1983, il piano regolatore (analogamente alle successive varianti), una volta adottato, nella misura in cui è suscettibile di applicazione, è atto immediatamente lesivo e direttamente impugnabile, ancorché la sua impugnazione costituisca una facoltà e non un onere, allo stesso modo e alle stesse condizioni in cui ciò avverrebbe in caso di piano approvato. Agli effetti, infatti, della configurabilità di un atto come avente natura provvedimentale, ciò che rileva non è la sua collocazione al termine del procedimento, bensì il carattere costitutivo degli effetti, che all’atto stesso si ricollegano. Con la precisazione che l’eventuale annullamento dell’atto di adozione, comportando il venir meno di uno degli elementi necessari di un atto complesso il cui procedimento si conclude solo con l’approvazione, esplica effetti automaticamente caducanti e non meramente vizianti sul successivo provvedimento di approvazione, nella parte in cui lo stesso si limiti a confermare le previsioni già contenute nel piano adottato e fatto oggetto di impugnativa (ex plurimis, Cons. Stato, sez. IV, n.1743/2005). L’impugnazione immediata di un piano solo adottato, ma non ancora approvato, se è quindi possibile, lo è solo nella misura in cui, per gli effetti ad esso connessi (quali l’immediata applicazione di misure di salvaguardia ex art. 9 del D.P.R. 327/2007), costituisca un atto immediatamente lesivo nei confronti dei soggetti che ricorrono (Cons. di Stato, sez. VI, 1 marzo 2005, n.813). Nel caso di specie, quindi, sussiste l’interesse a ricorrere, tenuto conto che sul terreno dei ricorrenti insiste - come già affermato in motivazione sub 5) un vincolo espropriativo legittimamente imposto.»

Sintesi: L’immediata impugnazione dell'atto di adozione d’uno strumento urbanistico costituisce per il soggetto da esso inciso mera facoltà e non obbligo, trattandosi di rimedio inteso ad ampliare l'area di tutela di costui prima che la definitiva volontà dell'amministrazione si formalizzi nella determinazione finale.

Sintesi: La deliberazione con cui il consiglio comunale adotta il piano regolatore generale (o una sua variante) è suscettibile di autonoma impugnazione in sede giurisdizionale solo nel caso in cui ad essa consegua l’eliminazione o la limitazione, rispetto alla previgente disciplina urbanistica dell'area interessata, dello ius aedificandi.

Estratto: «L’eccezione di improcedibilità è infondata.La materia va anzitutto richiamata la decisione dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, sul noto caso Casa fiorita (decisione 16 giugno 1978, n. 17). Ad una attenta lettura della motivazione, tale decisione si segnala non tanto per avere affermato la – sia pure eccezionale – impugnabilità di atti prodromici all’approvazione di un piano urbanistico, quanto piuttosto per avere operato una ricostruzione del procedimento di approvazione del piano regolatore generale, che ha messo in luce la parziale, diretta efficacia del provvedimento conclusivo della fase comunale, rilevando come la delibera di adozione, per espressa previsione del legislatore, sia atto esso stesso in parte non meramente endoprocedimentale: “il legislatore ha ormai attribuito alla delibera di adozione il valore di atto autonomamente produttivo di effetti propri”. Dalla superiore conclusione l’Adunanza plenaria faceva discendere due corollari:- la ricostruzione in termini ampi della portata dell’effetto caducatorio dell’accoglimento dell’impugnativa: ancorché la ragione immediata della impugnabilità della delibera di adozione dovesse essere ricondotta alle misure di salvaguardia, gli effetti del giudicato di annullamento di tale delibera non si producevano “solo con riferimento al provvedimento di salvaguardia”; - la preclusione della possibilità di fare valere vizi afferenti la fase dell’adozione dopo l’approvazione del piano, ove tali vizi non fossero stati tempestivamente denunciati in sede giurisdizionale entro il termine decadenziale decorrente dalla “conoscenza della prescrizione lesiva” (indipendentemente, dunque, dalla notificazione della misura, salvo che questa costituisse il veicolo di conoscenza della delibera di adozione).L’importanza, e il limite, della decisione Casa Fiorita, si devono al fatto che l’Adunanza plenaria riconduceva l’effetto lesivo, che apre la strada all’impugnabilità, non già al contenuto sostanziale della previsione urbanistica in quanto tale, quanto piuttosto al carattere obbligatorio delle misure di salvaguardia, e dunque alla natura sostanzialmente vincolata del potere che si esprime negli atti applicativi.Questa prospettiva fu sovvertita alcuni anni dopo dalla stessa Adunanza plenaria nel caso Petricca (decisione 1° marzo 1983, n. 1). In questa decisione si pone in evidenza come il potere conformativo del diritto di proprietà immobiliare si esprima imprimendo all’area una determinata destinazione urbanistica: l’immediata lesività, e la conseguente, diretta impugnabilità, vengono allora ricondotti alla idoneità della prescrizione del piano adottato ad incidere sul regime dell’area medesima [non necessariamente con le misure di salvaguardia: La giurisprudenza più recente precisa questo requisito affermando che “la deliberazione con cui il consiglio comunale adotta il piano regolatore generale (o una sua variante) è suscettibile di autonoma impugnazione in sede giurisdizionale solo nel caso in cui ad essa consegua l’eliminazione o la limitazione, rispetto alla previgente disciplina urbanistica dell' area interessata, dello ius aedificandi” (Consiglio di Stato, sez. IV, decisione 29 gennaio 2008, n. 260)].Veniva così smontato anche uno dei corollari della decisione Casa Fiorita, quello relativo all’onere di immediata impugnazione del piano adottato: il carattere transitorio della lesione prodotta dalla delibera di adozione consente all’interessato di spostare in avanti, al momento dell’approvazione, la decisione relativa all’impugnativa. Conseguentemente, si ritiene oggi che “l’immediata impugnazione dell'atto di adozione d’uno strumento urbanistico costituisce per il soggetto da esso inciso mera facoltà e non obbligo, trattandosi di rimedio inteso ad ampliare l'area di tutela di costui prima che la definitiva volontà dell'amministrazione si formalizzi nella determinazione finale” (T.A.R. Lazio – Roma, sez. II, sentenza 12 marzo 2007, n. 2284); e che “Una volta impugnata la deliberazione comunale di adozione per vizi autonomi, essi si riflettono, con effetto caducante, anche sul provvedimento di approvazione. Come più volte rilevato da questo Consiglio, infatti, in caso di impugnazione del piano regolatore adottato, l'annullamento totale o parziale che eventualmente ne consegua ha efficacia caducante (e non semplicemente viziante) nei confronti del provvedimento di approvazione” (Consiglio di Stato, sez. VI, decisione 3 ottobre 2007 n. 5098).L’eccezione in esame è dunque infondata.»

Sintesi: Lo strumento urbanistico adottato è atto direttamente impugnabile, ancorché la sua impugnazione costituisca una facoltà.

Estratto: «1 Prima di passare all’esame del merito occorre statuire sull’eccezione, posta dal comune di Fiuggi, di inammissibilità rapportata alla proposizione del ricorso in pendenza dei termini per il perfezionamento della cd. variante semplificata ex articolo 4 della L.R. 2 luglio 1987, n. 36, quindi all’esistenza di prescrizioni non suscettive, allo stato, di produrre alcun immediato effetto lesivo. L’eccezione va disattesa, dovendosi precisare peraltro che non si ravvisa la necessità di verificare, in relazione a quanto opposto dalla ricorrente nella memoria depositata in data 7 novembre 2009, se la delibera de qua rientri di tra quelle assoggettabili alla procedura di cui alla predetta disposizione regionale.1.1 Sul punto va osservato che, come chiarito dalla giurisprudenza, a partire dalla decisione dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 1 del 9 marzo 1983, lo strumento urbanistico adottato è atto direttamente impugnabile, ancorché la sua impugnazione costituisca una facoltà. Sul tema poi si è specificato che: [ì] l’eventuale travolgimento del provvedimento di adozione comporta il venir meno di uno degli elementi necessari di un atto complesso il cui procedimento si conclude solo con l’approvazione e che lo stesso produce effetti caducanti, non solo vizianti, su quest’ultima (Consiglio di Stato, sez. IV, 13 aprile 2005, n. 1743); [ìì] l’impugnazione immediata di un piano solo adottato, ma non ancora approvato, se è possibile, lo è nella misura in cui, per gli effetti ad esso connessi, secondo i principi generali, costituisca un atto immediatamente lesivo (Consiglio di Stato, sez. VI, 1 marzo 2005, n. 813).1.2 Poste siffatte indicazioni l’eccezione va respinta, dovendosi preliminarmente rilevare che quanto rappresentato dal comune - proposizione del ricorso prima dello scadere dei termini previsti per la cd. procedura semplificata - è evenienza che si innesta nella fase di approvazione il che non elide la facoltà, nei sensi di cui sopra, di contestare la delibera di adozione.»

Sintesi: La mancata impugnazione dell’atto di adozione di uno strumento urbanistico non comporta ex se preclusione o decadenza nei confronti della successiva proposizione di un ricorso avverso la delibera di approvazione del Piano, nella cui sede sono deducibili vizii attinenti all’intera serie di atti intervenuti nel procedimento.

Estratto: «La censura di mancata individuazione degli immobili ex art. 27, comma 3, citato (pur ammissibile anche in carenza di impugnazione di detta deliberazione, valendo in materia il principio, secondo cui non può in alcun modo ritenersi che la mancata impugnazione dell’atto di adozione di uno strumento urbanistico comporti ex se preclusione o decadenza nei confronti della successiva proposizione di un ricorso avverso la delibera di approvazione del Piano, nella cui sede sono deducibili vizii attinenti all’intera serie di atti intervenuti nel procedimento), risulta pertanto infondata in fatto.»

Sintesi: Nell'ambito del procedimento di formazione degli strumenti urbanistici, caratterizzato dalla fase di adozione e dalla successiva fase di approvazione, le stesse si pongano su un piano di distinta autonomia, sì che l'atto di adozione può essere oggetto di immediata impugnazione, qualora immediatamente lesivo, nello stesso modo ed alle stesse condizioni del piano approvato.

Estratto: «4. – Il primo motivo di appello, con il quale si sostiene che il T.A.R. avrebbe dovuto dichiarare l’inammissibilità dell’impugnazione della deliberazione di adozione del P.I.P. per omessa impugnazione del successivo atto consiliare n. 66 in data 29 dicembre 2004 (con il quale l’Ente locale ha deliberato l’approvazione definitiva del Piano degli Insediamenti Produttivi, per cui è causa), è infondato.Va osservato in proposito che la giurisprudenza è ormai da tempo consolidata nel ritenere che, nell'ambito del procedimento di formazione degli strumenti urbanistici, caratterizzato dalla fase di adozione e dalla successiva fase di approvazione, le stesse si pongano su un piano di distinta autonomia, sì che l'atto di adozione può essere oggetto di immediata impugnazione, qualora immediatamente lesivo, nello stesso modo ed alle stesse condizioni del piano approvato (Cons. Stato, Ad. Plen., 7 febbraio 1983, n. 1).A sua volta, l'approvazione del piano dà vita ad un atto formalmente e sostanzialmente nuovo rispetto al piano adottato, per cui, configurandosi l'atto di adozione e quello di approvazione come due provvedimenti ben distinti, essi possono essere impugnati autonomamente e distintamente, senza che la mancata impugnazione del primo comporti preclusione o decadenza del diritto ad agire contro il piano approvato o che la mancata impugnazione del secondo comporti automaticamente il venir meno dell'interesse al ricorso già eventualmente presentato contro il primo (Cons. Stato, Sez. II, 21 gennaio 1998, n. 2907).L'omessa impugnazione del provvedimento di approvazione di un piano regolatore generale non determina, quindi, alcuna preclusione all'ammissibilità del ricorso proposto contro la delibera di adozione dello stesso strumento urbanistico, in quanto l'annullamento di quest'ultima, comportando il venir meno di uno degli elementi necessarii di un atto complesso il cui procedimento si conclude solo con l'approvazione, esplica effetti automaticamente caducanti e non meramente vizianti su quest’ultimo provvedimento, nella parte in cui lo stesso si limita a confermare le previsioni già contenute nel piano adottato e fatto oggetto di impugnativa.Nella fattispecie all'esame, peraltro, se è vero che fra gli atti impugnati con l’originario ricorso ed i successivi motivi aggiunti in esso proposti non rientra l’indicato atto di approvazione (sì che esso resta estraneo all’oggetto del presente giudizio), comunque quest’ultimo risulta esser stato impugnato con ricorso R.G. n. 7203/05 proposto dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania.»

Sintesi: L'immediata impugnazione dell'atto di adozione del P.R.G. costituisce per il soggetto da esso inciso, solo una facoltà e non un obbligo, trattandosi di rimedio inteso ad ampliare l'area di tutela di detto soggetto prima che la definitiva volontà dell'amministrazione si formalizzi nella determinazione finale.

Estratto: «3. – Quanto, invero, alla veduta eccezione di inammissibilità dell’impugnazione di primo grado, essa va disattesa, perché, secondo una consolidata giurisprudenza (Cons. Stato, Sez. IV, 27 giugno 2006, n. 4166), l'immediata impugnazione dell'atto di adozione del piano regolatore generale (e, nel caso di specie, dei criterii per l’insediamento di attività commerciali e direzionali espressamente integranti le NN.TT.A. del P.R.G.) costituisce, per il soggetto da esso inciso, solo una facoltà e non un obbligo, trattandosi di rimedio inteso ad ampliare l'area di tutela di detto soggetto prima che la definitiva volontà dell'amministrazione si formalizzi nella determinazione finale (nella fattispecie intervenuta con le deliberazioni nn. 154 e 155 oggetto del giudizio), con la conseguenza che il suo mancato esercizio non comporta alcuna preclusione (Cons. St., IV, 21 giugno 2001, n. 3341).»

Sintesi: Il piano regolatore, una volta adottato, nella misura in cui è suscettibile di applicazione, è atto immediatamente lesivo e direttamente impugnabile, ancorché la sua impugnazione costituisca una facoltà e non un onere, allo stesso modo e alle stesse condizioni in cui ciò avviene in caso di piano approvato.

Sintesi: L’impugnazione immediata di un piano solo adottato, ma non ancora approvato, è possibile nella misura in cui, secondo i principi generali, per gli effetti ad esso connessi (quali l’immediata applicazione di misure di salvaguardia), costituisca un atto immediatamente lesivo nei confronti di soggetti che ricorrono.

Estratto: «Per converso, l’intervenuta adozione della variante, che allo stato non è pervenuta a definizione, non comportando alcuna immediata lesione (neppure sub specie di misure di salvaguardia) in capo alla ricorrente, le cui proprietà restano, come detto, tuttora normate secondo la precedente destinazione impressa dall’impugnato originario P.R.G., non è autonomamente impugnabile ma solo con l’atto di approvazione.III.1) Deve in proposito osservasi che, come chiarito dalla giurisprudenza amministrativa fin dalla decisione dell’adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n.1 del 9 marzo 1983, il piano regolatore, una volta adottato, nella misura in cui è suscettibile di applicazione, è atto immediatamente lesivo e direttamente impugnabile, ancorché la sua impugnazione costituisca una facoltà e non un onere, allo stesso modo e alle stesse condizioni in cui ciò avviene in caso di piano approvato. Agli effetti, infatti, della configurabilità di un atto come avente natura provvedimentale, ciò che rileva non è la sua collocazione al termine del procedimento, bensì il carattere costitutivo degli effetti, che all’atto stesso si ricollegano.Con la precisazione che l’eventuale annullamento dell’atto di adozione, comportando il venir meno di uno degli elementi necessari di un atto complesso il cui procedimento si conclude solo con l’approvazione, esplica effetti automaticamente caducanti e non meramente vizianti sul successivo provvedimento di approvazione, nella parte in cui lo stesso si limiti a confermare le previsioni già contenute nel piano adottato e fatto oggetto di impugnativa (ex pluris, Cons. di Stato, sez.IV, n.1743/205; TAR Abruzzo, L’Aquila, n.341/2008).L’impugnazione immediata di un piano solo adottato, ma non ancora approvato, se è quindi possibile, lo è solo nella misura in cui, secondo i principi generali, per gli effetti ad esso connessi (quali l’immediata applicazione di misure di salvaguardia), costituisca un atto immediatamente lesivo nei confronti di soggetti che ricorrono (Cons. di Stato, sez.V, 20 ottobre 1988, n.592; Cons. di Stato, sez.VI, 1 marzo 2005, n.813).Deve quindi considerarsi inammissibile l’impugnazione della deliberazione comunale di adozione del piano regolatore in assenza di un qualsiasi atto, quale una misura di salvaguardia, direttamente lesivo dell’interesse del soggetto.III.2) Nel caso di specie, la ricorrente non si duole di alcuna misura direttamente lesiva nei suoi confronti dipendente dall’atto di adozione, ed analogo discorso è a farsi relativamente all’atto di controdeduzioni dalle osservazioni, le cui impugnative sono del pari da dichiararsi inammissibili.III.3) Va aggiunto che l’adozione del nuovo atto di pianificazione non introduce alcuna previsione in peius sulla proprietà della ricorrente (ed anzi elimina il vincolo espropriativo a verde pubblico imposto con il piano del 2002 e peraltro già decaduto per il decorso del quinquennio), il che conferma la conclusione di inammissibilità sopra enunciata.III.4) Il ricorso n.849/04 è dunque inammissibile per carenza attuale di interesse ed analoga statuizione deve assumersi con riguardo ai motivi aggiunti proposti nei restanti ricorsi avverso il medesimo atto di adozione.»