Condizioni e casi di impugnabilità dei piani urbanistici attuativi

GIUDIZIO --> IMPUGNAZIONE --> PIANI URBANISTICI --> PIANI ATTUATIVI

Sintesi: La localizzazione del programma costruttivo di edilizia residenziale pubblica, per essere un provvedimento finalizzato ad imprimere al bene la specifica qualità che lo destina all’utilità pubblica ed all’espropriazione, è per questo immediatamente e direttamente lesivo della sfera giuridica del destinatario e, pertanto, impugnabile.


Estratto: «1.2. Parimenti da respingere è l’eccezione di inammissibilità del ricorso, dal momento che la localizzazione del programma costruttivo di edilizia residenziale pubblica, per essere un provvedimento finalizzato ad imprimere al bene la specifica qualità che lo destina all’utilità pubblica ed all’espropriazione, è per questo immediatamente e direttamente lesivo della sfera giuridica del destinatario e, pertanto, impugnabile (Cons. St. Sez. IV, 12.1.2005, n. 52).L’ interesse all'impugnazione del programma deriva dalla circostanza che la sua approvazione, comportando la dichiarazione di indifferibilità ed urgenza di tutte le opere ivi previste, incide sul diritto dei proprietari, con effetto immediatamente lesivo data la suscettibilità delle aree ad essere espropriate.»

Sintesi: Nel procedimento di formazione della pianificazione del territorio sono dotati di rilevanza esterna, e come tali sono autonomamente impugnabili, solamente le deliberazioni di adozione e di approvazione dei piani e non, invece, l'atto con il quale il Comune controdeduce alle osservazioni dei privati. Ciò perché si tratta di atti privi di un autonomo contenuto provvedimentale, che assolvono ad una mera funzione ad un tempo consultiva e propositiva.

Estratto: «E’ da rilevare che le osservazioni ad una determinazione con la quale si adotta uno strumento urbanistico non costituiscono un meccanismo di tutela delle personali aspettative degli interessati, bensì una forma di collaborazione data dai cittadini alla formazione degli strumenti urbanistici stessi, con la conseguenza che il loro rigetto non richiede una dettagliata motivazione, essendo sufficiente che siano state esaminate e ragionevolmente ritenute in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del Piano (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 15 settembre 2010 n. 6911). È comunque opportuno ribadire, in via prettamente generale, che l'Amministrazione, nell'esercitare il potere pianificatorio ad essa attribuito, non è tenuta ad esternare in modo puntuale le ragioni delle proprie scelte, essendo sufficiente una ragionevole e coerente giustificazione delle linee portanti della pianificazione; né sussiste l'obbligo di una motivazione specifica ed analitica per le singole zone innovate, salva la necessità di una congrua indicazione delle diverse esigenze che si sono dovute conciliare e la coerenza delle soluzioni proposte con i criteri tecnico-urbanistici stabiliti per la formazione del Piano regolatore (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 5 gennaio 2011 n. 24). Infatti la discrezionalità insita nelle scelte pianificatorie esclude un obbligo di indicazione del pubblico interesse al mutamento della qualificazione di una zona urbanistica, rilevando a tal fine gli elementi risultanti dalla relazione illustrativa delle finalità del Piano (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 18 ottobre 2010 n. 7554).Nel caso di specie, dalla lettura della delibera gravata, emerge che con essa il Comune ha puntualmente controdedotto alle osservazioni sviluppate dalla Signora Sinceri che, sostanzialmente, doppiano le censure proposte nel ricorso giurisdizionale con il quale è stato chiesto l’annullamento della delibera con la quale era stato adottato il Piano di zona per il quale è controversia.D’altronde non va sottaciuto che il rigetto delle osservazioni proposte nel corso della formazione di uno strumento urbanistico – che, come si è più sopra anticipato, costituiscono una forma di collaborazione e consultazione dei privati - e che, dunque, vengono presentate dai privati interessati nell'ambito del processo di formazione del piano in itinere, hanno un rilievo meramente endoprocedimentale ed istruttorio, in ragione del fatto che le relative determinazioni restano assorbite nell'atto finale; ed infatti, in sede di delibera di approvazione del piano stesso, non è in assoluto inibito all’organo competente di orientarsi in senso opposto alla sua precedente manifestazione. Come la giurisprudenza ha più volte sottolineato, nel procedimento di formazione della pianificazione del territorio sono dotati di rilevanza esterna, e come tali sono autonomamente impugnabili, solamente le deliberazioni di adozione e di approvazione dei piani e non, invece, l'atto con il quale il Comune controdeduce alle osservazioni dei privati. Ciò perché si tratta di atti privi di un autonomo contenuto provvedimentale, che assolvono ad una mera funzione ad un tempo consultiva e propositiva (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 8 agosto 2008 n. 3922 e 6 maggio 2003 n. 2386).Quanto sopra si riverbera sul criterio di sufficienza della motivazione da applicare agli atti attraverso i quali l’ente locale respinge le osservazioni presentate dai privati. Da ciò la giurisprudenza, in modo del tutto consolidato, fa discendere la conseguenza che, proprio perché le osservazioni formulate dai proprietari interessati costituiscono un mero apporto collaborativo alla formazione degli strumenti urbanistici e non danno luogo a peculiari aspettative, il loro rigetto non richiede una dettagliata motivazione, essendo sufficiente che siano state esaminate e ragionevolmente ritenute in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano regolatore o della sua variante (cfr., tra le tante, Cons. Stato, IV, 1 marzo 2010 n. 1182). Posto che dalla semplice lettura della delibera 15 gennaio 2002 n. 4 si evince come le osservazioni a suo tempo poste dalla Signora Sinceri alla delibera di adozione del Piano di zona siano state, prima di essere respinte, analiticamente analizzate dall’organo consiliare del Comune di Fara Sabina, ne deriva che la delibera gravata con il primo ricorso recante motivi aggiunti sia scevra da illegittimità sotto il profilo della motivazione.»

Sintesi: E' la sola delibera di localizzazione del programma costruttivo, comportante la dichiarazione di pubblica utilità ad essere idonea a comprimere il diritto di proprietà; ne consegue che non è impugnabile il provvedimento avente valenza di mera proposta al competente organo consiliare di un piano di zona per l'edilizia economica popolare, inidonea come tale ad incidere immediatamente e in via diretta sulle ragioni proprietarie, tenuto conto della natura di atto endoprocedimentale che la caratterizza.

Estratto: «Ciò premesso, il Collegio deve anzitutto darsi carico dell’eccezione d’inammissibilità del ricorso introduttivo, sollevata dal Comune intimato, sul rilievo che farebbe difetto l’attualità dell’interesse sotteso al ricorso. L’eccezione deve essere condivisa. La domanda del ricorrente è, invero, volta ad ottenere l’annullamento della delibera giuntale 18.1.2008 n. 48, avente ad oggetto: “proposta per il Consiglio comunale …Piano di Zona Calcatore Localizzazione programmi costruttivi”. Si tratta, in effetti, di una mera “proposta di deliberazione per il Consiglio comunale”, inidonea come tale ad incidere immediatamente e in via diretta sulle ragioni proprietarie, tenuto conto della natura di atto endoprocedimentale che la caratterizza. Deve conseguentemente affermarsi che, alla stregua di quanto affermato dal Consiglio di Stato, con la sentenza Sez. IV, 5.6.2003, n. 4813, citata in memoria dall’ente comunale resistente, è la sola delibera di localizzazione del programma costruttivo, comportante la dichiarazione di pubblica utilità ad essere:…”idonea a comprimere il diritto di proprietà, con la conseguenza di essere immediatamente e direttamente lesiva della sfera giuridica dei destinatari”.Ne consegue che il ricorso introduttivo deve essere dichiarato inammissibile.»

GIUDIZIO --> IMPUGNAZIONE --> PIANI URBANISTICI --> PIANI ATTUATIVI --> PIANO DI LOTTIZZAZIONE

Sintesi: Il piano di lottizzazione ad iniziativa privata, valevole erga omnes come strumento urbanistico attuativo, è impugnabile dai terzi.

Estratto: «In particolare, la ricorrente contesta l’illegittima traslazione del tracciato stradale rispetto a quello previsto dal piano regolatore generale, disposta col piano convenzionato di lottizzazione Rossi, ad essa inopponibile.Ebbene, la proposizione di un simile ordine di censure postulava la necessaria impugnazione del citato piano di lottizzazione Rossi...
[...omissis...]

GIUDIZIO --> IMPUGNAZIONE --> PIANI URBANISTICI --> PIANI ATTUATIVI --> PROGRAMMA INTEGRATO DI INTERVENTO

Sintesi: Il documento comunale di inquadramento di larga massima del programma integrato di intervento non ha alcun carattere totalmente precettivo: da ciò deriva l'ammissibilità dell'impugnazione del programma integrato di intervento che sia proposta senza la preventiva impugnazione anche del documento di inquadramento.

Estratto: «11 – Il primo iniziale motivo di rilievo si lega ad un postulato particolare con avversativa e vista eccezione. Da un lato, invero, la parte collettiva ricorrente non ha messo in discussione in questa sede un presupposto documento comunale di inquadramento di larga massima del detto P.I.I., deducendo solo, dall’altro, la non osservanza dello stesso in sede di definizione di quest’ultimo.11.1 - Dall’altra parte si eccepisce – invece ed al contrario e a fini di postulazione di un rilievo di inammissibilità - la non intervenuta impugnativa del detto documento di inquadramento.11.2 - Entrambe le posizioni su descritte sono da disattendere. Infatti, nel caso, il detto documento di inquadramento non ha alcun carattere totalmente precettivo e/o cogente ed è intravedibile – per lo più - come atto di larga massima in funzione di mera asseverazione di fattibilità del citato PII (rilievo iniziale sub 2 a in fatto).11.2.1 –Ammesso peraltro che il citato documento di inquadramento funga, comunque, da sponda cogente per il P.I.I. in discorso, resta, comunque, evidente che la superficie coperta di interesse risulta chiaramente ivi definita e che la stessa non si scosta dai relativi parametri propedeutici fissati in tale primo atto. Così come è rilevabile dalle tavole di ogni progetto di quale sia – variegatamente – l’altezza massima di ogni edificio e della cui carenza di indicazione si lamenta la parte attrice. Ed il detto dato è definibile e rinvenibile anche a termini di P.I.I. Vanno così confutate quell’argomentazioni dei ricorrenti con le quali si assumono tali carenze. 11.2.2 – Analoga negativa sorte merita l’ulteriore rilievo interno, sempre inerente il primo iniziale motivo di censura, che si relaziona ai cd. standard aggiuntivi e qualitativi così come offerti e definiti a livello negoziale in dose per nulla risibile o simbolica. Ebbene, rispetto a tale soggettiva prospettazione di parte ricorrente che annota anche carenze definitorie ed argomentative, è solo il caso di rilevare che, nel caso medesimo, si tratta di un’offerta tecnica integrativa di carattere, appunto, negoziato e non imposto.11.2.2.1 – Mentre per la esatta percentuale degli standard a parcheggio va segnalato, al riguardo, che non pare possibile alcuna compensazione materiale o di altro tipo tra i c.d. standard aggiuntivi e quelli definibili, appunto, come dovuti.11.3 – VA comunque rilevato che, anche qualora il detto documento di inquadramento - che peraltro non risulta impugnato anche perché dello stesso non pare criticarsi alcunché -, fosse da intendersi di carattere cogente, così come definito dalle parti avverse alla ricorrente, ciò ovviamente non impedisce, là ove venissero individuate violazioni procedimentali o di altro tipo – le stesse esclusivamente attinenti o al diverso ed autonomo procedimento di formazione del citato P.I.I. od altresì relazionabili a vari e relativi segmenti sub-procedimentali asseritamente elusi e/o a violazioni sostanziali esclusivamente ancora attinenti ai soli atti di adozione ed approvazione dello stesso P.I.I. –, la possibilità di scrutarne il relativo contenuto, data la deducibile autonomia sostanziale e procedimentale di tutto ciò. Infatti le censure stesse, nei limiti ipotizzati non sarebbero rapportabili alle norme e alle indicazioni contenute nel detto documento di inquadramento preliminare ma alle sole norme di legge evocate in asserita violazione diretta”, senza alcuna intermediazione del c.d. atto di inquadramento.E tale conclusione ha valore, come si potrà dedurre, per il prosieguo.»

GIUDIZIO --> IMPUGNAZIONE --> PIANI URBANISTICI --> PIANI ATTUATIVI --> RECUPERO ONERI ASSEGNATARI

Sintesi: L’attività di recupero degli oneri aggiuntivi di esproprio, intrapresa dal Comune nei confronti degli assegnatari, si fonda sull’obbligazione di pagamento assunta nei confronti del Comune stesso, e quindi sul rapporto convenzionale stipulato tra le stesse parti. Ne consegue che il ricorso avverso gli atti di recupero di detti oneri, è volto alla contestazione di atti qualificabili non come provvedimentali ma paritetici, con conseguente caducazione delle censure centrate sul carattere asseritamente impugnatorio del ricorso e sulla sua asserita tardività.

Estratto: «5) Venendo ai motivi di ricorso, in via preliminare la parte resistente ne ha eccepito l’inammissibilità e la tardività, motivando la prima eccezione in base alla natura non provvedimentale della nota del 20.07.2011, contenente la richiesta di pagamento dei maggiori oneri sostenuti dal Comune; e radicando l’eccezione di tardività sulla mancata impugnazione nei termini del provvedimento n. 235 del 02.0407, avente ad oggetto la quantificazione dei predetti maggiori costi da parte del Comune di Collegno. Entrambe le eccezioni vanno disattese, sul rilievo che il ricorso è volto alla contestazione di atti qualificabili non come provvedimentali ma paritetici.La questione impone un cenno preliminare sulla natura della convenzione urbanistica e sulla posizione soggettiva vantata in essa dai soggetti contraenti.Quanto al primo aspetto, ad una tesi “privatistica”, che riconosce natura contrattuale alle convenzioni urbanistiche (costituenti accordi ex art. 11 L. 7 agosto 1990 n. 241), si oppone una tesi pubblicistica, che ne sottolinea invece l'afferenza al potere autoritativo e la funzione integrativa o sostitutiva rispetto al provvedimento amministrativo. Tale divaricazione di opinioni nasce dalla complessità dell’istituto, nel quale a profili di stampo giuspubblicistico (che giustificano l’attribuzione della materia alla giurisdizione del g.a.) si giustappone un corredo di tutele di impronta dichiaratamente contrattuale, coerente con l’autonomia negoziale esercitata dalle parti contraenti, in tutto ispirata e retta dalle norme del codice civile (Cons. St., sez. V, 06 febbraio 2007, n. 486).Analoghe ragioni di dubbio sussistono, oltre che in merito alla possibilità di configurare un rapporto pienamente paritario e sinallagmatico tra le parti dell’accordo urbanistico, anche in ordine alla qualificazione come diritto di credito della situazione soggettiva del privato che contrae con la p.a. L’origine di tali dubbi è nell’asserita inverosimiglianza di uno schema che, alle obbligazioni assunte dal privato, faccia corrispondere, quale "controprestazione", l'assunzione di altrettante obbligazioni a carico della pubblica amministrazione, nel quadro di un rapporto pienamente simmetrico tra le parti.In antitesi a questa ricostruzione si fa rilevare come dalla pubblica amministrazione possa esigersi, nel contesto dei rapporti regolati dalla convenzione urbanistica, un comportamento ispirato al criterio della buona fede, oltre che al doveroso perseguimento dell'interesse pubblico, ma non già una condotta qualificabile, in senso proprio, in termini di vera e propria obbligazione (cfr. T.A.R. Palermo sez. I, 07 maggio 2007, n. 1268; T.A.R. L'Aquila sez. I, 13 novembre 2008, n. 1218; T.A.R. Liguria sez. I, 21 ottobre 2009, n. 2859; T.A.R. Milano sez. II, 18 gennaio 2011, n. 104). Ciò in quanto la convenzione non esaurisce la potestà pubblicistica della p.a. la quale, come già esposto, può comunque, ai sensi dell'art. 11, comma 4 della L. 7 agosto 1990, n. 241, sciogliersi dall'accordo per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, nonché regolare unilateralmente ed autoritativamente i rapporti e le attività oggetto della convenzione.Pur a fronte delle incertezze sopra segnalate, si ritiene tuttavia pacifica l’insorgenza - per effetto della convenzione urbanistica - di obbligazioni a carico del soggetto privato, cui corrispondono altrettanti posizioni della pubblica amministrazione qualificabili come diritti di credito.La giurisprudenza è altresì concorde nel ritenere che, in caso di inadempimento della parte lottizzante o del suo avente causa, l'amministrazione debba poter contare su tutti i rimedi offerti dall'ordinamento ad un privato creditore per poter realizzare coattivamente il proprio interesse (cfr. T.A.R. Brescia, 13 agosto 2003, n. 1157; T.A.R. Toscana sez. I 16 settembre 2009, n. 1446; Cons. St., sez. IV, 23 Agosto 2010 n. 5904). Questi rimedi, appartenendo all'area della cosiddetta tutela specifica o satisfattoria diretta ad assicurare al creditore il raggiungimento del preciso interesse sottostante al diritto di cui è titolare, consentono all'amministrazione di ottenere l'assetto di interessi programmato dal negozio giuridico attraverso il comando giurisdizionale, che va ad integrare la fonte dell'obbligazione con effetti propri, e principalmente con l'effetto di assoggettare il debitore all'esecuzione forzata.Va da sé, infatti, che essendo la convenzione priva dei requisiti di esecutorietà ex art. 21 ter della legge n. 241/90, per dare forzata attuazione alle obbligazioni patrimoniali assunte con la stessa è necessario un provvedimento giurisdizionale (cfr. T.A.R. Veneto sez. II 13 luglio 2011, n. 1219 e 11 giugno 2009, n. 1731).Collegando i principi esposti al caso in esame, va osservato che l’attività di recupero degli oneri aggiuntivi di esproprio, intrapresa dal Comune di Collegno nei confronti della ricorrente, si fonda sull’obbligazione di pagamento assunta dal primo superficiario nei confronti del Comune, e quindi sul rapporto convenzionale in allora stipulato tra le stesse parti.Con gli atti impugnati l'Amministrazione si è limitata ad accertare e dichiarare l'inadempimento della controparte cessionaria del diritto di superficie, e a manifestare la volontà di conseguire il versamento nelle casse comunali dell'importo degli oneri aggiuntivi, a tal fine richiamando lo specifico obbligo contenuto nella convenzione. A tali atti non risulta essere stata attribuita forza provvedimentale autoritativa, non essendo stato in alcun modo evocato, a loro fondamento, il potere pubblicistico. La causa petendi di tali determinazioni risiede, infatti, unicamente nella convenzione urbanistica e nel diritto di credito che da essa scaturisce in favore della pubblica amministrazione. La tutela di tale posizione non implica, d’altronde, intermediazione autoritativa, in quanto l'accordo ex art. 11 delinea un assetto di interessi perseguibile solo attraverso l'adempimento di obbligazioni a carico dell'una e dell'altra parte del rapporto.Le determinazioni adottate dal Comune si inquadrano, quindi, nel contesto dei rimedi offerti dall’ordinamento a tutela del creditore e alle stesse non può che attribuirsi carattere vincolato e ricognitivo, fondandosi sulla mera applicazione dei rigidi criteri contemplati nel rapporto convenzionale.Si tratta, come detto, di fattispecie che, sebbene inseribile in un quadro finalizzato all'esercizio di "una pubblica funzione, volta al perseguimento di interessi di carattere generale, quale quello di consentire la realizzazione e lo sviluppo di interventi di promozione e sviluppo industriale", non viene per questo snaturata nella sua essenza consensuale.Cadono, pertanto, tutte le censure centrate sul carattere asseritamente impugnatorio del ricorso e sulla sua asserita tardività.Trattandosi di attività di carattere paritetico, quindi carenti di profili discrezionali, non trovano spazio neppure le ulteriori censure articolate sotto il profilo della carenza di motivazione degli atti contestati, non essendovi margine giuridico, in tale ambito, per la disamina degli elementi sintomatici dell’eccesso di potere.In ragione delle considerazioni che precedono, le domande formulate dalle parti, pur dichiaratamente intese a perseguire un intento caducatorio degli atti riportati in epigrafe, vanno riqualificate in termini di accertamento della pretesa creditoria fondata sulla convenzione e di condanna all’adempimento della stessa.»