Inammissibilità dell'impugnazione di atti endoprocedimentali: casistica

Sintesi: Il mero invito a regolarizzare per il profilo urbanistico-edilizio l’originario impianto, senza alcun connotato contenutistico decisorio o comminatorio, non esprime gli elementi di puntualizzazione definitiva della situazione giuridica presa in esame e manca di autonoma idoneità lesiva della sfera giuridica del destinatario, conseguendone che esso, non avendo contenuto provvedimentale, non è autonomamente impugnabile.

Estratto: «III) Il secondo ricorso (n. 2826/2004), volto avverso la nota con la quale il Comune invita la società ricorrente a regolarizzare sotto il profilo edilizio-urbanistico mediante domanda di autorizzazione in sanatoria l’originaria installazione S.R.B. da implementare, contrariamente a quanto si ribadisce dalla società ricorrente nella memoria difensiva depositata il 13/5/2004, è inammissibile per difetto d’interesse a ricorrere.L’atto impugnato, infatti, concretandosi in un mero invito a regolarizzare per il profilo urbanistico-edilizio l’originario impianto senza alcun connotato contenutistico decisorio o comminatorio, non esprime gli elementi di puntualizzazione definitiva della situazione giuridica presa in esame e manca di autonoma idoneità lesiva della sfera giuridica del destinatario, conseguendone che esso, non avendo contenuto provvedimentale, non è autonomamente impugnabile, e ciò stante anche la ritenuta fondatezza del ricorso principale ed a prescindere dell’avvenuta fiscalizzazione dell’abuso.Il ricorso, pertanto, è inammissibile per carenza d’interesse a ricorrere.»

Estratto: «- rilevato altresì che il Comune ha riattivato il procedimento amministrativo a suo tempo sospeso, ed ha emesso il provvedimento impugnato con il presente ricorso;- considerato che il suddetto provvedimento è, nella sostanza e nella forma, una comunicazione di avvio del procedimento amministrativo finalizzato all’acquisizione del terreno oggetto della mancata demolizione, e che esso, per giurisprudenza costante, non costituisce atto autonomamente lesivo e, pertanto, non può essere impugnato; - ritenuto dunque che il presente ricorso è inammissibile in quanto rivolto avverso un provvedimento amministrativo non autonomamente impugnabile.»

Sintesi: E' inammissibile il ricorso rivolto avverso l'avviso di avvio del procedimento volto all'acquisizione del immobile abusivo realizato sulla fascia di rispetto dalla battigia.

Sintesi: E' inammissibile l'impugnazione della nota con la quale l'amministrazione si limita a declinare la propria competenza sulla questione prospettata dall'interessato e ad indicare l’articolazione territoriale competente ratione loci.

Estratto: «2.1. Con la nota impugnata la Direzione generale per i porti del resistente Ministero, nel dare riscontro alla richiesta del ricorrente di ottenere un chiarimento circa le attuali competenze delle capitanerie di porto, ha affermato che “da un primo esame della questione, questa Direzione generale non ha compiti di amministrazione attiva, radicata, invece, in capo alla Capitaneria di porto di Gaeta”.Il medesimo ufficio centrale ha peraltro ricordato, sempre nel medesimo atto, di aver già “tenuto in debita rilevanza le motivazioni addotte dal sig. A. in data 16 settembre 2011, richiedendo notizie alla Capitaneria di porto di Gaeta”, e ha invitato quest’ultima a fornire riscontro alla richiesta di informazioni.Dalla piana lettura della nota si evince, ad avviso del Collegio, come dalla stessa esuli qualsivoglia portata precettiva (quanto meno nei confronti di terzi e in particolare del destinatario), essendosi la direzione generale limitata a declinare la propria competenza sulla “questione” prospettata dal ricorrente e a indicare l’articolazione territoriale del Ministero “competente” ratione loci. E sulla base di tale rilievo l’ufficio centrale ha reiterato la richiesta di notizie già in precedenza rivolta alla Capitaneria di porto di Gaeta.Non è cioè condivisibile l’interpretazione data dal ricorrente (o almeno che il ricorrente sembra dare) alla locuzione “amministrazione attiva”, atteso che dal contesto dell’atto non risultano elementi idonei a convincere del suo utilizzo nel senso in cui essa è ordinariamente usata in ambito giuridico-amministrativo (ove indica le complessive attribuzioni volte alla cura di un particolare interesse pubblico da parte di un determinato soggetto, secondo specifiche norme di legge), trattandosi piuttosto di un’espressione cui la direzione ha fatto ricorso in modo atecnico (stante la finalità di individuare, appunto, l’articolazione ministeriale “competente” a trattare l’affare).Del resto, se anche si volesse per mera ipotesi assumere l’anzidetta locuzione nel suo senso più pregnante, lo stesso istante pare addebitare alla Capitaneria di porto di Gaeta l’esercizio (asseritamente) illegittimo di attribuzioni non già di amministrazione attiva (es. provvedimenti collegati alle vicende del rapporto concessorio, ivi inclusi rilascio, modifica, revoca o decadenza delle concessioni), sibbene di controllo (come da lui stesso riconosciuto allorché fa riferimento appunto ai “controlli di polizia amministrativa, di natura preventiva”; cfr. cit. pag. 12 ric.).L’assenza di autoritatività (nei confronti del ricorrente) della nota impugnata comporta pertanto l’inammissibilità della domanda di annullamento (per carenza di lesione diretta, concreta e attuale).»

Sintesi: Non potendosi ravvisare alcun dovere in capo all’amministrazione di pronunciarsi sulle diffide alla stessa indirizzate, la comunicazione predisposta in risposta alle dette diffide non assume valore provvedimentale ed esattamente l’impugnazione deve essere in parte qua dichiarata inammissibile.

Estratto: «2.3.2. Nel caso di specie, peraltro, non avendo il giudice adito sospeso gli atti, la adozione da parte del Comune di provvedimenti autonomi di natura interinale/sospensiva ovvero ancora direttamente sanzionatori avrebbe dovuto essere supportata da valutazioni ampiamente discrezionali e non direttamente sovrapponibili a quelle riposanti negli asseriti vizi di illegittimità connotanti gli atti impugnati.Ne discende quindi che, non potendosi ravvisare alcun dovere in capo all’amministrazione di pronunciarsi sulle diffide alla stessa indirizzate da parte appellante, la comunicazione predisposta in risposta alle dette diffide non assumeva valore provvedimentale ed esattamente l’impugnazione è stata in parte qua dichiarata inammissibile, dovendosi per incidens comunque aggiungere che, se anche alla stessa fosse stato possibile attribuire il negato spessore provvedimentale la motivazione posta a supporto della reiezione appare non soltanto esauriente ma anche, per le già chiarite ragioni, condivisibile.»

Sintesi: Nel procedimento di sanatoria edilizia di cui all'art. 32, l. 28 febbraio 1985 n. 47, la concreta lesività dei pareri espressi dall'autorità, si manifesta - di norma - solo nel momento in cui gli stessi sono trasposti o richiamati nell'atto finale che definisce la domanda di sanatoria edilizia.

Estratto: «In via preliminare il Collegio deve farsi carico dell'eccezione d’inammissibilità del ricorso, sollevata dalla difesa dell’Ente comunale resistente, avendo il ricorrente - con il ricorso originario -impugnato una serie di atti endoprocedimentali sottesi al rilascio del condono edilizio (n. 724/1994).E’ stato al riguardo rilevato che, in assenza del provvedimento finale che definisca l’iter amministrativo intrapreso con l’originaria istanza di condono, gli impugnati atti non sarebbero immediatamente lesivi della sfera giuridica del ricorrente.La suesposta eccezione deve essere accolta.Rileva, in proposito, il Collegio che alla luce del costante indirizzo del Giudice amministrativo: … “nel procedimento di sanatoria edilizia di cui all'art. 32, l. 28 febbraio 1985 n. 47, la concreta lesività dei pareri espressi dall'autorità, si manifestano - di norma - solo nel momento in cui gli stessi sono trasposti o richiamati nell'atto finale che definisce la domanda di sanatoria edilizia (Consiglio Stato , sez. V, 10 febbraio 2004 , n. 480). Il parere emesso dall’ente comunale, non è idoneo in altri termini ad incidere in via immediata sull'interesse del ricorrente, la cui concreta lesione scaturisce solo dal provvedimento conclusivo ossia dal rilascio della concessione in sanatoria al controinteressato ed oggetto, nel presente ricorso, dei motivi aggiunti. Solo quest'ultimo atto è direttamente ed immediatamente lesivo ed è contro di esso, pertanto, che deve dirigersi l'impugnazione, in quanto gli altri atti o hanno carattere meramente endoprocedimentale ovvero non risultano impugnabili, se non unitamente al provvedimento conclusivo, in quanto non immediatamente lesivi.Ne discende che il ricorso originario, avente ad oggetto il parere favorevole ex art. 32 della L. 47/85 in favore dei controinteressati, deve essere dichiarato inammissibile.»

Sintesi: Se è vero che in linea generale l'atto di diffida rivolto dall'Amministrazione ad un privato, affinché desista da un determinato comportamento, costituisce atto meramente preparatorio, impugnabile solo con l'eventuale provvedimento conclusivo del procedimento, diverso è il caso in cui la “diffida” vada ad incidere su attività in corso di svolgimento, inibendone in concreto la prosecuzione a prescindere dalla eventuale emanazione del provvedimento di revoca del titolo abilitativo: in tal caso, infatti, non può disconoscersi la natura immediatamente lesiva del provvedimento con cui si intima la cessazione immediata dell’attività.

Estratto: «In via preliminare, deve essere respinta l’eccezione di carenza di interesse all’impugnazione in considerazione della natura monitoria dell’atto impugnato. Deve infatti rilevarsi che è connaturale allo stesso esercizio della giurisdizione il potere del Giudice di qualificare il provvedimento adottato dall’amministrazione, al di la del nomen juris utilizzato (T.A.R. Lazio Roma, sez. I, 06 dicembre 2010 , n. 35388).Nel caso in esame, con la formula della “diffida a proseguire” nell’attività, nella sostanza si intima alla ricorrente l’immediata cessazione immediata dell’attività di somministrazione alimenti e bevande, già in corso di svolgimento presso il chiosco sito alla via Caracciolo, fronte civico 11. Se è vero, quindi, che in linea generale l'atto di diffida rivolto dall'Amministrazione ad un privato, affinché desista da un determinato comportamento, costituisce atto meramente preparatorio, impugnabile solo con l'eventuale provvedimento conclusivo del procedimento (T.A.R. Piemonte Torino, sez. I, 21 aprile 2010 , n. 2069), diverso è il caso in cui la “diffida” vada ad incidere su attività in corso di svolgimento, inibendone in concreto la prosecuzione a prescindere dalla eventuale emanazione del provvedimento di revoca del titolo abilitativo. In tal caso, infatti, non può disconoscersi la natura immediatamente lesiva del provvedimento con cui si intima la cessazione immediata dell’attività.In particolare, in materia di attività commerciali, la giurisprudenza di questa Sezione, nell’interpretare la relativa disciplina normativa, è costante nel riconoscere portata lesiva autonoma a tale tipologia di provvedimenti, in considerazione della circostanza della finalità tipicamente inibitoria e latu sensu sanzionatoria e, quindi, non meramente endoprocedimentale, rispetto all’emanazione dei provvedimenti di revoca dell’autorizzazione commerciale. Sotto tale profilo, pertanto, il provvedimento prot.n. 1810 del 12/05/2011 deve quindi ritenersi immediatamente lesivo dell’interesse della ricorrente alla prosecuzione dell’attività di cui trattasi. Ed invero, nella comunicazione inoltrata al Comune di Napoli in data 5.05.2011, la ricorrente aveva rappresentato non una mera “intenzione” di spostare il Chiosco dalla via Caracciolo fronte Chalet delle Palme – rispetto alla quale poteva ipotizzarsi un mero atto di “diffida” dell’amministrazione- bensì di avere, effettivamente, già trasferito il proprio chiosco, con relativo svolgimento dell’attività, alla via Caracciolo fronte civico n.11, con conseguente ordine del Comune di Napoli di procedere alla immediata cessazione dell’attività in tale sito.»

Sintesi: E' inammissibile l'impugnazione dell'atto endoprocedimentale con cui l’A.R.P.A. si limita ad esprimere un parere circa la localizzazione di un impianto, senza con ciò vincolare l’esercizio dei poteri del Comune, trattandosi di un atto inidoneo a ledere direttamente la posizione soggettiva del privato.

Estratto: «Entrambe le amministrazioni resistenti eccepiscono l’inammissibilità del ricorso, siccome non avente ad oggetto atti ad efficacia provvedimentale.L’eccezione è fondata.Il provvedimento sindacale impugnato in principalità è, infatti, una semplice comunicazione con la quale la Società titolare dell’impianto viene informata circa l’orientamento comunale sfavorevole alla permanenza dell’impianto oltre la scadenza della concessione.Il tenore letterale dell’atto è inequivoco: “… la scrivente amministrazione, pur non intendendo al momento rescindere dagli impegni presi … segnala il proprio intendimento a non favorire fin d’ora in alcun modo la presenza di detto impianto e comunque a consentirne la permanenza non oltre l’esaurimento naturale del predetto disciplinare. Si assicura comunque la disponibilità del Comune ad esaminare eventuali ipotesi di rilocalizzazione dell’impianto …”.L’atto contenente una mera informativa circa l’orientamento che l’amministrazione intende assumere in una determinata materia non ha carattere provvedimentale e non dispiega alcuna efficacia direttamente lesiva degli interessi del suo destinatario, potendo la lesività apprezzarsi solo con riferimento ai successivi atti con cui l’amministrazione abbia eventualmente dato attuazione all’intendimento così annunciato.Quanto alla relazione A.R.P.A., si tratta, invece, di un atto endoprocedimentale con cui l’Agenzia regionale si è limitata ad esprimere un parere circa la localizzazione dell’impianto, senza con ciò vincolare l’esercizio dei poteri del Comune: deve escludersi, perciò, che la relazione in esame fosse idonea a ledere direttamente la posizione soggettiva azionata in giudizio dalla ricorrente.»

Sintesi: E' inammissibile, in quanto rivolta avverso un atto privo di natura provvedimentale, l'impugnazione della comunicazione con cui la società preposta alla gestione dei servizi cimiteriali fornisce, in risposta ad una specifica richiesta del privato, ragguagli circa la normativa che governa la fattispecie e chiarisce il proprio orientamento interpretativo al riguardo.

Estratto: «5) Il ricorso introduttivo deve essere dichiarato inammissibile in quanto, come eccepito dalla difesa comunale, rivolto avverso un atto che non riveste natura provvedimentale.L’impugnata nota del 26 marzo 2009, infatti, è una semplice comunicazione con cui la Società preposta alla gestione dei servizi cimiteriali del Comune di Torino fornisce, in risposta ad una specifica richiesta del privato, ragguagli circa la normativa che governa la fattispecie e chiarisce il proprio orientamento interpretativo al riguardo.Trattasi, in sintesi, di mero adempimento ad un obbligo informativo, come tale privo di carattere autoritativo e insuscettibile di arrecare una immediata lesione alla sfera giuridica del ricorrente.Si soggiunge, quale autonoma causa di inammissibilità del ricorso, che il ricorrente sarebbe comunque privo di legittimazione ad impugnare la nota in parola, siccome inviata ad un terzo soggetto (il fratello Luigi C.) in risposta alla richiesta di chiarimenti formulata dal medesimo.E’ inammissibile, infine, l’impugnazione delle disposizioni regolamentari del Comune di Torino, in difetto di atti applicativi e stante il carattere non immediatamente precettivo delle stesse.»

Sintesi: Il verbale di accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione da parte della Polizia Municipale è atto endoprocedimentale con valore meramente ricognitivo di un dato di fatto ed è, quindi, privo di qualsivoglia valenza provvedimentale.

Estratto: «8.1. Passando ora all’esame del ricorso per motivi aggiunti, va detto che esso è rivolto avverso il verbale della Polizia Municipale del Comune di Serrara Fontana con cui si è accertata l’inottemperanza all’ordine di demolizione impugnata con ricorso principale.8.2. Non sussistono ragioni per discostarsi dal consolidato orientamento, pienamente condiviso dal Collegio, secondo cui il verbale di accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione da parte della Polizia Municipale è atto endoprocedimentale con valore meramente ricognitivo di un dato di fatto (ossia, appunto, della mancata ottemperanza) ed è, quindi, privo di qualsivoglia valenza provvedimentale (ex multis, T.A.R. Campania Napoli, sez. II, 27 agosto 2010 , n. 17245; Cons.giust.amm. Sicilia , sez. giurisd., 12 novembre 2008 , n. 930; T.A.R. Lombardia Brescia, sez. I, 14 maggio 2010 , n. 1730). Le doglianze qui proposte, pertanto, dovranno essere rivolte contro l’eventuale provvedimento di acquisizione adottato dall’amministrazione competente.»

Sintesi: E' ammissibile l'impugnazione del provvedimento che conclude la procedura preliminare di screening prevista dall’art. 20 del d.lgs. n. 152 del 2006.

Estratto: «5.– Chiarito ciò, si deve esaminare, in via preliminare, l’eccezione con la quale la Regione assume che il ricorso sia inammissibile per mancanza di lesività dell’atto impugnato.L’eccezione è destituita di fondamento. Dalla descrizione del contenuto della norma di disciplina del procedimento risulta in modo chiaro che il legislatore ha attribuito una sua autonomia al predetto sub-procedimento, essendo lo stesso «caratterizzato dalla partecipazione dei soggetti interessati e destinato a concludersi con un atto avente natura provvedimentale, soggetto a pubblicazione» (Cons. Stato, sez. IV, 3 marzo 2009, n. 1213).»

Sintesi: La comunicazione di archiviazione della pratica edilizia, determinando la preclusione dell’intervento, costituisce un provvedimento impugnabile.

Estratto: «La società ricorrente, in data 29.6.2006, ha richiesto “l’atto di assenso per la realizzazione dei lavori come da progetto allegato …”.A fronte di tale richiesta, l’Amministrazione ha emesso il provvedimento impugnato che si chiude con l’affermazione che “si provvederà all’archiviazione della pratica”. Tale atto non può essere qualificato come un puro e semplice parere, trattandosi di un vero e proprio diniego di assenso, così rilevante da determinare la preclusione dell’intervento, come dimostrano tanto le richiamate norme del P.R.G. e del Regolamento Urbanistico, quanto i contenuti del provvedimento impugnato, che, come si è visto, espressamente dispone l’archiviazione della pratica.»

Sintesi: E' inammissibile l'impugnazione del sopralluogo posto in essere nell’ambito di attività meramente esecutiva delle senzioni edilizie, in quanto privo di valore provvedimentale e di lesività.

Estratto: «Pertanto, va respinto il gravame di cui alla lettera a) della rubrica.Quanto alla ulteriore impugnazione rubricata sub b), la stessa va dichiarata inammissibile per carenza di interesse, in quanto avente ad oggetto un atto (ovvero una informativa della Polizia Municipale) infraprocedimentale, posto in essere nell’ambito di attività meramente esecutiva, e perciò privo di valore provvedimentale e di lesività.»

Sintesi: Una nota di comunicazione di parere di un organo consultivo, tanto più se accompagnata dall’esplicita riserva di emettere successivamente i provvedimenti del caso, è un mero atto amministrativo e non un provvedimento.

Estratto: «In tale quadro normativo e’ evidente l’erroneita’ delle conclusioni alle quali il giudice di merito e’ pervenuto nel caso di specie, attribuendo ad una nota sindacale, di comunicazione del parere della commissione, il significato di riconoscimento del diritto al contributo e di emissione di concessione edilizia. Al riguardo e’ da considerare che una nota di comunicazione di parere di un organo consultivo, tanto piu’ se accompagnata dall’esplicita riserva di emettere successivamente i provvedimenti del caso, e’ un mero atto amministrativo (nella specie: di comunicazione) e non un provvedimento. Sono dunque esatti i rilievi critici del ricorrente che, nell’interpretazione degli atti amministrativi, l’indagine sulla volonta’ obiettivata nell’atto e’ subordinata al rispetto della natura dell’atto medesimo (Cass. 24 luglio 1991 n. 8313), sicche’, essendo l’identificazione dell’atto un antecedente logico rispetto alla sua interpretazione, non e’ consentito attribuire all’atto un contenuto incompatibile con la sua natura; e che del resto negli stessi provvedimenti amministrativi, trattandosi di atti unilaterali, e non essendovi spazio per la ricerca della comune volonta’ delle parti (art. 1362 c.c.), l’indagine sulla volonta’ non potrebbe andare oltre il dato letterale (Cass. 13 gennaio 1994 n. 304).»

Sintesi: Gli atti che impediscono il compimento del percorso preordinato all’ottenimento dell’autorizzazione unica per gli impianti di energia elettrica di cui all'articolo 1, comma 1, del D.L. 7 febbraio 2002, n. 7, sono immediatamente lesivi e, come tali, autonomamente impugnabili.

Estratto: «Le eccezioni vanno disattese. Alla prima può opporsi che, diversamente da quanto presupposto, le successive delibere di adozione del documento R.I.R. attengono proprio all’oggetto dell’originario ricorso, in quanto atti al contenuto dei quali va ricondotta la verifica di compatibilità o meno di un insediamento interessante un’area a “rischio di incidente rilevante”; le esigenze di concentrazione proprie dei motivi aggiunti, sì come configurati dalla novella del 2000, sono pertanto di manifesta evidenza. AceaElectrabel poi deve ritenersi di certo legittimata in ragione dell’istanza presentata ai sensi della legge 55/2002, positivamente delibata a distinti fini in altre sedi amministrative, come certificato, dall’autorizzazione integrata ambientale (decreto ministeriale 0000301 del 20 aprile 2009) recentemente conseguita che concorre con l’autorizzazione unica alla quale si connette l’esito procedimentale ora contestato. Quanto invece all’interesse al ricorso, non può revocarsi in dubbio che i provvedimenti impugnati impediscono il compimento del percorso preordinato all’ottenimento dell’autorizzazione unica da rilasciarsi a cura del Ministero delle Attività Produttive (articolo 1, comma 1, della legge 55 del 2002); tale effetto manifesta il carattere lesivo degli stessi , quindi l’utilità conseguibile dal richiesto annullamento di per sé suscettivo di consentire la prosecuzione della fase presupposta per il rilascio dell’autorizzazione. Detta indicazione introduce la verifica dell’eccezione posta dal comune con memoria depositata in data odierna, circa l’inammissibilità e/o improcedibilità delle impugnative in ragione del rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale, richiamante il decreto di compatibilità ambientale del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio n. 1329 del 5 dicembre 2005. Anche detta eccezione va respinta. Ed, infatti, alla stessa può opporsi che, quantunque l’articolo 2, comma 2, della legge 55 del 2002 collochi nell’autorizzazione unica anche l’autorizzazione ambientale integrata, l’articolo 8 del decreto ministeriale 0000301 del 20 aprile 2009, esplicitamente dispone che l‘autorizzazione integrata ambientale, nel caso, sostituisce “tutte le autorizzazioni, pareri, visti, nulla osta in materia ambientale” (comma 1), “… ferma la necessità per il gestore di acquisire gli eventuali ulteriori titoli abilitativi previsti dall’ordinamento per l’esercizio dell’impianto.”. In definitiva nulla si rinviene in esito alla sussistenza delle altre condizioni abilitanti alla costruzione ed all’esercizio il che comporta che AceaElectrabel rimane, comunque, obbligata a conseguire anche l’autorizzazione unica e che persiste quindi l’interesse a definire la domanda di annullamento degli atti impugnati.»

Sintesi: Gli atti antecedenti all'autorizzazione comunale alla coltivazione di cava sono privi di autonoma efficacia lesiva, per cui sono da considerarsi endoprocedimentali e il ricorso proposto contro di essi è inammissibile.

Estratto: «1 Deve innanzitutto essere dichiarata, in assenza di accordo tra le parti, la tardività della memoria depositata dalla ricorrente in data 28.9.2009, in quanto depositata oltre i termini di cui all’art. 23 c.4 della legge legge 1034/1971.2 Il ricorso è, in ogni caso, inammissibile.
[...omissis...]