L'impugnazione degli atti definitivi dai cointeressati e controinteressati dal provvedimento

Sintesi: A fronte di provvedimenti di diniego, che, in quanto tali, non sono fonte di nuove utilità a favore di terzi, non vi sono controinteressati in senso tecnico-giuridico, ma eventualmente soltanto controinteressati in senso sostanziale o di fatto, nei confronti dei quali non sussiste l’onere di notifica del ricorso a pena di inammissibilità dello stesso.

Estratto: «20. Ugualmente infondato è il motivo di appello con il quale la società Imperatore s.r.l. lamenta che i motivi aggiunti proposti in primo grado dalla G. PO. (con i quali è stata impugnata la concessione n. 19598 del 2010, nella parte in cui, nel rinnovare la precedente concessione, non includeva l’area retrostante il fronte mare di ml 77 posto a sud dello stabilimento termale a ridosso del costone Agnone ed ha limitato l’efficacia temporale del rinnovo al 31.12.2013, in asserita violazione della proroga legale fino al 31.12.2015 disposta dall’art. 1, comma 18, d.l. n. 194/2009, conv. in l. n. 25/2010) avrebbero dovuto esserle notificati, in quanto, avendo presentato domanda per la concessione del tratto di spiaggia per cui è causa, rivestiva la posizione di controinteressata. 20.1. Vale, anzitutto, la considerazione secondo cui il ricorso proposto mediante motivi aggiunti è diretto a contestare, nella sostanza, un provvedimento di diniego (il diniego parziale della concessione relativa all’area retrostante il fronte mare di ml 77): è noto, al riguardo, che a fronte di provvedimenti di diniego, che, in quanto tali, non sono fonte di nuove utilità a favore di terzi, non vi sono controinteressati in senso tecnico-giuridico, ma eventualmente soltanto controinteressati in senso sostanziale o di fatto, nei confronti dei quali non sussiste l’onere di notifica del ricorso a pena di inammissibilità dello stesso. 20.2. A ciò va aggiunta la considerazione che nella specie il procedimento non aveva ad oggetto una gara per la concessione dell’area in questione, ma unicamente la proroga di un precedente titolo concessorio, rispetto al quale, essendo esclusa la partecipazione di terzi, non sono comunque configurabili posizioni di controinteresse.»

Sintesi: Il rilievo relativo alla mancanza di contraddittorio è preliminare anche rispetto all’esame delle questioni di giurisdizione, in quanto, senza un processo regolarmente instaurato non c’è nemmeno la giurisdizione stessa.

Estratto: «7. Va infine dichiarata irricevibile la domanda di restituzione dei canoni concessori versati asseritamente senza titolo dalla data di presentazione dell’istanza di acquisto. La stessa infatti è stata formulata in modo del tutto irrituale, al termine della memoria 23 marzo 2013, che non risulta notificata alla controparte: il rilievo relativo alla mancanza di contraddittorio, così come insegnato, fra le molte da Cass. S.U. 13 aprile 2012 n°5873 è preliminare anche rispetto all’esame delle questioni di giurisdizione, in quanto, senza un processo regolarmente instaurato non c’è nemmeno la giurisdizione stessa.»

Sintesi: La non immediata o non semplice “identificabilità” del controinteressato (che ben può dipendere anche dalla sua mancata indicazione nominativa nell’atto) rileva: nel caso in cui il ricorso sia stato notificato ad almeno un controinteressato, ai fini della integrazione del contraddittorio; nel caso di mancata notifica a tutti i controinteressati (uno o più), ai fini della eventuale concessione dell’errore scusabile e della rimessione in termini.

Estratto: «Tanto precisato, il Collegio ritiene che il ricorso introduttivo del giudizio di I grado doveva essere notificato anche al sig. T..Quest’ultimo, infatti, è il proprietario del terrazzo da cui si dipartono i pilastri e sulla quale si colloca l’intera struttura, che risulta costituire copertura di detto terrazzo, mentre la signora R. beneficia solo della terrazza scoperta collocata al di sopra di detta struttura.A fronte di tale dato di fatto – che individua in capo al sig. T. a tutta evidenza la posizione di controinteressato (non esclusa dalle argomentazioni degli appellati: pagg. 5 – 10 memoria 8 febbraio 2012) – non può essere condiviso quanto affermato dalla sentenza impugnata, che invece esclude tale posizione processuale sul rilievo che “il titolo edilizio, pur coinvolgendo - in via di mero fatto – i proprietari dell’unità abitativa posta al piano immediatamente sottostante la realizzanda terrazza, non li indica come richiedenti il titolo edilizio, né essi vi sono altrimenti menzionati”, di modo che “difetta l’elemento formale richiesto per l’individuazione del controinteressato”.Orbene, occorre osservare che:- per un verso, sul piano formale, la qualifica di controinteressato non si acquisisce solo con la menzione di tale soggetto da parte dell’atto amministrativo impugnato,ben potendo tale qualifica essere concretamente desunta dalla situazione di fatto e di diritto sulla quale incide il provvedimento amministrativo. In tal senso, l’art. 41, co. 2, Cpa, nel prescrivere che il ricorso introduttivo deve essere notificato “ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell’atto stesso”, lungi dall’identificare il (potenziale) controinteressato al ricorso solo nel o nei soggetti indicati nell’atto oggetto di impugnazione, intende esprimere solo un criterio di sufficiente instaurazione del rapporto processuale, tale da evitare la declaratoria di inammissibilità del ricorso instaurativo del giudizio;- per altro verso, una volta constatata la presenza di uno o più controiunteressati, il giudice non può non disporre l’integrazione del contraddittorio (art. 49 Cpa), altrimenti esponendo la sentenza all’eventuale ricorso per opposizione di terzo. La non immediata o non semplice “identificabilità” del controinteressata (che ben può dipendere anche dalla sua mancata indicazione nominativa nell’atto) rileva dunque: nel caso in cui il ricorso sia stato notificato ad almeno un controinteressato, ai fini della integrazione del contraddittorio; ovvero, nel caso di mancata notifica a tutti i controinteressati (uno o più), ai fini della eventuale concessione dell’errore scusabile e della rimessione in termini.La sentenza appellata non può, dunque, essere condivisa, laddove essa in modo non esatto non distingue tra “sussistenza” della posizione di controinteressato (che comporta necessariamente la costituzione del rapporto processuale anche nei suoi confronti) e “identificabilità” e/o “riconoscibilità” immediata di tale posizione, che invece comporta ben diverse conseguenze processuali, come sopra già indicate.Nel caso di specie, poiché in I grado il rapporto processuale si è costituito sia con l’amministrazione emanante l’atto impugnato (Comune di Lavagna, ancorché non costituito in giudizio), sia con almeno un controinteressato (R.S.G.), occorre procedere, ai sensi dell’art. 105 Cpa, all’annullamento della sentenza impugnata, stante il difetto di integrità del contraddittorio in I grado, con rimessione della causa al giudice di tale grado.»

Sintesi: Nel processo amministrativo le parti sostanziali non sempre sono tutte conosciute o agevolmente conoscibili (si pensi alla posizione di controinteressato, che può essere rivestita anche da soggetti non direttamente menzionati dal provvedimento impugnato e non identificabili dal ricorrente): di modo che non può addivenirsi a interpretazioni che espongano l’attività processuale e istruttoria al rischio costante di una invalidazione ex post per effetto della comparizione in giudizio di parti che, pur essendo tali sul piano sostanziale, erano rimaste in precedenza estranee al giudizio stesso.

Estratto: «3.2. Del pari infondato è il secondo motivo d’appello, col quale si assume la nullità della verificazione disposta dal primo giudice, per violazione del contraddittorio.Al riguardo, come correttamente ricostruito dalla stessa appellante, giova evidenziare che quest’ultima si è costituita in giudizio dinanzi al T.A.R. in data 25 gennaio 2010, laddove l’ordinanza che ha disposto la verificazione risulta adottata alla precedente udienza del 13 gennaio 2010; detta ordinanza risulta essere stata poi comunicata al verificatore solo in data 28 gennaio successivo, e le operazioni di verificazione si sono svolte in epoca ancora posteriore.Orbene, la Sezione non intende disconoscere affatto l’indirizzo che, già in epoca anteriore all’entrata in vigore del Codice del processo amministrativo (che ha consacrato expressis verbis il principio del rispetto del contraddittorio anche in relazione alla verificazione, oltre che alla C.T.U.), riteneva che le operazioni di verificazione andassero svolte assicurando il contraddittorio tra le parti (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 8 marzo 2012, nr. 1343; id., 29 novembre 2000, nr. 6335).Tuttavia, occorre ribadire che nella specie trovava applicazione la disciplina contenuta nell’art. 26 del r.d. 17 agosto 1907, nr. 642, il quale benvero prevede l’obbligo di dare comunicazione alle “parti” della data di avvio delle operazioni di verificazione; tuttavia, deve convenirsi con quanto ritenuto dal primo giudice nel senso che detta previsione non può che riferirsi alle sole parti ritualmente costituite in giudizio, e non già a qualsiasi parte del rapporto sostanziale dedotto in controversia.Tale conclusione s’impone in considerazione della peculiarità del processo amministrativo, nel quale le suindicate parti sostanziali non sempre sono tutte conosciute o agevolmente conoscibili (si pensi alla posizione di controinteressato, che può essere rivestita anche da soggetti non direttamente menzionati dal provvedimento impugnato e non identificabili dal ricorrente): di modo che non può addivenirsi a interpretazioni che espongano l’attività processuale e istruttoria al rischio costante di una invalidazione ex post per effetto della comparizione in giudizio di parti che, pur essendo tali sul piano sostanziale, erano rimaste in precedenza estranee al giudizio stesso.Né la situazione muta per il fatto che, nel caso che qui occupa, l’odierna appellante si è costituita in giudizio, sibbene dopo l’udienza in cui è stata disposta la verificazione, ma prima dell’avvio delle operazioni istruttorie e prima ancora che l’ordinanza venisse comunicata all’organismo verificatore; infatti, alla stregua del citato art. 26 del r.d. nr. 642 del 1907 il soggetto cui incombe l’onere di dare comunicazione alle parti (nel senso precisato) dell’avvio delle attività di verificazione è lo stesso organismo verificatore, il quale, per l’individuazione delle “parti” da avvisare, non può che basarsi sul provvedimento giudiziale che gli ha conferito l’incarico, senza alcun onere di accertare quanto avvenuto nel corso del giudizio successivamente allo stesso.Infine, con riguardo all’ulteriore assunto di parte appellante secondo cui nella specie neanche al Comune sarebbe stato assicurato il contraddittorio, lo stesso da un lato risulta contraddetto per tabulas dalla relazione di verificazione redatta in prime cure, laddove risulta la presenza in occasione del sopralluogo di un tecnico delegato dall’Amministrazione comunale, e comunque tende a stigmatizzare un vizio che, quand’anche sussistente, la istante non avrebbe interesse a lamentare, spettando ciò al Comune stesso il quale, a differenza dell’odierna appellante, certamente era già costituito al momento dell’emanazione dell’ordinanza che ha disposto l’incombente istruttorio, e che però non ha inteso proporre autonoma impugnazione sul punto.»

Sintesi: Per "controinteressato pretermesso tout court" si intende, ai fini della legittimazione alla proposizione dell'opposizione di terzo, il soggetto avente un interesse analogo e contrario a quello che legittima la proposizione del ricorso, che sia nominativamente individuato nel provvedimento impugnato, o comunque sulla base di questo agevolmente identificabile, e che non sia stato parte formale del giudizio in quanto, anche in caso di mancata o nulla notifica dell'atto introduttivo della controversia, il giudice non lo abbia comunque ritenuto presente in giudizio, emettendo la pronuncia anche nei suoi confronti.

Estratto: «Osserva in proposito il Collegio che, per costante giurisprudenza, l’opposizione di terzo può essere proposta nel processo amministrativo dai controinteressati pretermessi tout court, dai controinteressati pretermessi perché sopravvenuti, dai controinteressati non facilmente identificabili e, più in generale, dai terzi titolari di una situazione giuridica autonoma ed incompatibile, rispetto a quella riferibile alla parte risultata vittoriosa per effetto della sentenza oggetto di opposizione. «Controinteressato pretermesso tout court è, in particolare, il soggetto avente un interesse analogo e contrario a quello che legittima la proposizione del ricorso che sia nominativamente individuato nel provvedimento impugnato, o comunque sulla base di questo agevolmente identificabile; che non sia stato parte formale del giudizio in quanto, anche in caso di mancata o nulla notifica dell'atto introduttivo della controversia, il giudice non lo abbia comunque ritenuto presente in giudizio, emettendo la pronuncia anche nei suoi confronti» (in questi termini, da ultimo, C.d.S., Sez. VI, 15 luglio 2010, n. 4578 che riprende i punti fermi di recente disegnati da Ad. Plen., 11 gennaio 2007, n. 2).Né tale quadro di legittimazione deve dirsi mutato per effetto dell’entrata in vigore del codice del processo amministrativo il quale richiama espressamente, all’art. 108, comma 1, l’ipotesi del terzo che «titolare di una posizione autonoma e incompatibile, può fare opposizione contro una sentenza del tribunale amministrativo regionale o del Consiglio di Stato pronunciata tra altri soggetti, ancorché passata in giudicato, quando pregiudica i suoi diritti o interessi legittimi», scegliendo una formula certamente meno neutra di quella adoperata dal codice di rito civile all’art. 404, primo comma, con l’ampio riferimento al carattere pregiudizievole degli interessi del terzo rivestito dalla pronuncia opposta.Ed infatti, è stato condivisibilmente osservato da autorevole dottrina, formatasi all’indomani dell’entra in vigore del nuovo codice di rito amministrativo, come in primo luogo la rima interpretativa della norma in esame debba essere ricercata partendo dalla constatazione che l’opposizione di terzo, in ambito processuale amministrativo, è strumento precipuo di tutela del litisconsorte pretermesso e, pertanto, certamente l’intentio della codificazione non poteva essere quella di mutilare l’istituto della parte casistica maggiormente pregnante.»

Sintesi: In linea di principio, non può disconoscersi che l’effetto sanante della costituzione spontanea in giudizio del controinteressato, pacificamente riconosciuto nelle ipotesi di eventuali irregolarità della notificazione, non si verifica nel caso in cui la notificazione sia stata totalmente omessa.

Sintesi: Nel caso di inesistenza della notificazione ai controinteressati, l’effetto sanante non si produce allorché l’intervento spontaneo avvenga oltre il termine utile per la proposizione.

Estratto: «Invero, la giurisprudenza(Cons. Stato, IV Sez., n. 2923/09; 5863/04) ha affermato che, in linea di principio, non può disconoscersi che l’effetto sanante della costituzione spontanea in giudizio del controinteressato (pacificamente riconosciuto nelle ipotesi di eventuali irregolarità della notificazione) non si verifica nel caso in cui la notificazione sia stata totalmente omessa (Sez. VI, n. 2991 del 30 maggio 2003), non potendo, l'intervento in giudizio, porre nel nulla gli effetti della decadenza dall’impugnazione, che si producono allo scadere del termine per la sua proposizione.La medesima giurisprudenza ha avuto anche modo di avvertire che l’effetto sanante non si produce, nel caso di inesistenza della notificazione, allorché l’intervento spontaneo avvenga oltre il termine utile per la proposizione dell’impugnazione.Al contrario, la giurisprudenza ha argomentato che, ove l’intervento ad opponendum si sia verificato nel segmento temporale fra la conoscenza del provvedimento impugnato ed i termini per la proposizione del ricorso, la spontaneità della costituzione, per di più intesa a tutelare, nel merito, gli interessi dell’opponente, rende superflua la notificazione, essendosi il contraddittorio, comunque, costituito, ed essendo, dunque, raggiunto lo scopo della prescrizione tassativa(cfr., in termini, decc. nn.. 2923/09 e 5863/04 citt.).»

Sintesi: L'impugnazione degli atti di determinazione della controprestazione dovuta per l'assegnazione di alloggi ai non abbieni non richiede alcuna notifica ai controinteressati, che non sussistono rispetto ad atti di questo tipo.

Estratto: «3.1 Si è costituito il Comune di Nardodipace, eccependo, innanzi tutto, l’inammissibilità del ricorso per difetto di notifica ai controinteressati, costituiti dai soggetti che hanno un interesse qualificato alla conservazione dell’atto, ed al Responsabile del servizio tecnico comunale.Le eccezioni sono palesemente infondate.È agevole osservare che rispetto agli atti impugnati in questa sede non possono rinvenirsi soggetti controinteressati, posto che possono considerarsi tali quei soggetti che, non solo abbiano interesse contrario all’annullamento dell’atto, ma siano individuati o agevolmente individuabili in base al contenuto dell’atto (requisito formale).Quanto alla mancata notifica al Responsabile dell’Ufficio Tecnico, autore degli atti impugnati, è noto che la notifica del ricorso deve intendersi validamente effettuata anche presso il legale rappresentante dell’Ente, non essendo necessaria la notifica all’organo che ha emanato l’atto (ex plurimis, Cons. St., sez. IV, 16 maggio 1991 n. 386).»

Sintesi: Il ricorso avverso la determinazione della tariffa relativa al servizio idrico deve essere notificato anche al concessionario del servizio, che riveste la qualifica di controinteressato.

Estratto: «1. Rileva in via preliminare il Collegio l’inammissibilità del ricorso stante la mancata, tempestiva, notifica alla Società Acque di Caltanissetta s.p.a., controinteressata in ordine al ricorso in esame.Invero, il presente giudizio ha ad oggetto la determinazione della tariffa relativa al servizio idrico, nonché la determinazione del canone di concessione...
[...omissis...]

Sintesi: La regola della notificazione ad almeno un controinteressato vale anche per lo speciale giudizio d'accesso agli atti amministrativi disciplinato dall'art. 25 l. 7 agosto 1990 n. 241: in tal caso designa colui al quale si riferiscono i documenti di cui è chiesto l'accesso e che per ciò stesso può avere interesse ad opporsi alla loro visione.

Estratto: «Il ricorso è inammissibile per omessa notificazione ai soggetti controinteressati Lega Navale Italiana Sezione di Pozzuoli e Sudcantieri S.p.A., indicati, sostanzialmente come tali, dalla medesima società ricorrente nell’istanza indirizzata alla Regione Campania.«La regola della notificazione ad almeno un controinteressato vale anche per lo speciale giudizio d'accesso agli atti amministrativi disciplinato dall'art. 25 l. 7 agosto 1990 n. 241. È naturale che, se riferita a tale giudizio, la nozione di controinteressato suscita un adattamento e designi colui al quale si riferiscono i documenti di cui è chiesto l'accesso e che per ciò stesso può avere interesse ad opporsi alla loro visione. Deve, peraltro, trattarsi di soggetti " determinati ", ossia soggetti la cui esistenza e la cui identificazione siano certe e note prima dell'accesso» (T.A.R. Lazio Roma, III, 23 gennaio 2007, n. 435).»

Sintesi: Il singolo utente del servizio idrico non si configura quale controinteressato dell'impugnazione della delibera dell'A.A.T.O. relativa al rimborso agli enti locali delle rate dei mutui accesi per il servizio idrico, ma al netto dei contributi concessi a qualunque titolo dallo Stato o da altri enti pubblici.

Estratto: «2. Prima di dirimere tale questione occorre respingere l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado sollevata dall’appellante ATO sotto il profilo della mancata notifica ad almeno uno della platea degli utenti del servizio idrico, da considerare quali controinteressati. Questi ultimi, infatti, in via preliminare, non sono portatori di un interesse analogo e contrario a quello che legittima la posizione del ricorrente, poiché l’effetto sostanziale potenziale, cioè in prospettiva, della deliberazione impugnata, se da un lato è quello di attenuare, in una certa misura, l’ammontare (futuro) della tariffa (all’atto della sua successiva formale determinazione), dall’altro è anche quello di aggravare la situazione di bilancio del Comune ricorrente, che sarebbe costretto, a fronte dell’esecuzione della delibera impugnata, a compensare la minore posta attiva con un incremento della fiscalità locale. Dunque difetta, allo stato, rispetto al singolo utente, quell’attuale effetto vantaggioso, univoco e qualificato, che ne connota la posizione quale controinteressato.Tale argomento, inerente all’elemento sostanziale della configurazione di controinteressato, ed alla non attuale configurabilità di un vantaggio sostanziale già acquisito nella sfera degli utenti, rinvia anche a quello formale; come infatti eccepito dal Comune in memoria, una deliberazione volta alla determinazione di elementi da conteggiare nella successiva quantificazione tariffaria ha natura di atto generale, e ciò rileva specialmente quando una delibera come quella impugnata necessita di ulteriori atti esecutivi, come appunto si è avuto nel caso con la deliberazione 27 marzo 2007, n.269, con cui la stessa ATO ha effettivamente definito l’importo del canone dovuto ai Comuni in espressa applicazione del criterio stabilito nella precedente deliberazione qui impugnata. Questa Sezione, al riguardo, ha già avuto modo di precisare che “la figura del controinteressato in senso formale ricorre soltanto nel caso in cui l’atto impugnato si riferisca direttamente ed immediatamente a soggetti, singolarmente individuabili, che, per effetto dell’atto, abbiano già acquisito una posizione giuridica di vantaggio e, dunque, nell’ipotesi di atto generale, ove l’impugnazione sopravvenga allorché l’atto abbia già avuto applicazione. Di contro, qualora l’individuazione o individuabilità dei beneficiari dell’atto generale sia rinvenibile aliunde, in quanto il beneficio (nel caso comunque, come s’è visto, di incerto conseguimento) in esso previsto sia in ipotesi applicabile a categorie di soggetti genericamente suscettibili di trarre vantaggio dall’atto per effetto di una successiva rideterminazione delle posizioni conseguite in seguito all’applicazione di precedenti provvedimenti, non sussiste l’onere del ricorrente di costituire il contraddittorio nei confronti di costoro, poiché differenti istituti, quali l’intervento e l’opposizione di terzo, assolvono all’esigenza di garantirne la tutela nel processo, senza che per questo gli stessi possano considerarsi, sin dall’atto della proposizione del ricorso, contraddittori necessari” (VI 7 febbraio 2004, n.402).»