Verificare la tipologia delle costruzioni sul demanio marittimo: problematiche

Si è in precedenza accennato di come non vi siano precise fonti primarie o secondarie cui far riferimento per individuare i parametri tecnici necessari a stabilire l'appartenenza delle opere realizzate sul demanio marittimo alla categoria della "facile" o "difficile rimozione".

Ebbene, tale vuoto giuridico non è comunque l'unico che si incontra nell'esame dell'argomento in trattazione: infatti anche l'organo deputato ad effettuare la preventiva classificazione dei manufatti non risulta esplicitamente individuato mediante norma legislativa o regolamentare. Al fine di fornire un più ampio quadro di riferimento, è necessario ricordare ancora una volta lo schema amministrativo delineato dal testo originario del codice della navigazione: dal suo esame, si rileva che tutte le competenze afferenti il demanio marittimo erano attribuite alla richiamata terna di ministeri.

Sulla suddivisione de qua ha avuto modo di pronunciarsi l'A... _OMISSIS_ ...ale dello Stato affermando che «l'aspetto dominicale del demanio marittimo rientra nella competenza generale del Ministero delle Finanze, mentre l'aspetto funzionale attiene al particolare potere di amministrazione dell'Autorità Marittima» [1]. Gli specifici aspetti di carattere tecnico, invece, sono appannaggio del Ministero dei Lavori pubblici.

Ricapitolando, quindi, nell'ambito della trattazione di una pratica di concessione implicante la costruzione di opere sicuramente "non amovibili", alla Capitaneria di porto erano attribuiti i compiti connessi alla gestione della pratica amministrativa e al rilascio del provvedimento abilitante, all'Intendenza di finanza (oltre alla pronuncia sull'entità del canone) le valutazioni circa gli effetti che la concessione poteva avere sulla proprietà statale nonché la proficuità o meno dell'acquisizione delle realizzande opere, all'Ufficio del genio civile per le opere marittime la verifica preve... _OMISSIS_ ...gruità dei progetti presentati e la vigilanza sulla corretta esecuzione dei lavori [2].

Il medesimo percorso, però, non risulta completamente mutuato nel caso di realizzazione di opere "amovibili", per le quali il quadro normativo di riferimento prevede un iter assai più snello.

In relazione a quest'ultima fattispecie, è opportuno evidenziare come la prassi della richiesta di parere al genio civile utilizzata dalle autorità marittime periferiche si sia instaurata alcuni decenni dopo l'entrata in vigore del codice e del suo regolamento e, ancora una volta, trovi contezza in direttive ministeriali.

Tali indirizzi, peraltro, risultano esplicitati in modo sufficientemente chiaro soltanto con la circolare del Ministero della marina mercantile n. 167 del 26 marzo 1977 che, pur tuttavia, lasciava alle singole Capitanerie di porto la decisione se avvalersi o meno dell'ausilio dell'ente tecnico per la classificazione delle c... _OMISSIS_ ...F|
In considerazione della formula utilizzata – «qualora le singole fattispecie non presentino elementi chiari ed indubbi per la classificazione in una delle due categorie, codeste Capitanerie dovranno chiedere il parere dell'Ufficio del genio civile per le opere marittime» –, l'amministrazione centrale mostrava di ritenere come le istruzioni dettate con le precedenti circolari n. 53 e n. 97 (citate supra) non fossero sufficientemente adeguate perché gli uffici periferici potessero procedere in piena certezza di diritto [3].

Con un minimo di riflessione, non poteva essere altrimenti: con una tecnica delle costruzioni in continua evoluzione e con l'obbligo di acquisire il parere ex articolo 12 del regolamento soltanto per le concessioni da disciplinarsi con atto formale [4], la Capitaneria procedente era chiamata ad effettuare, in prima persona, la preliminare valutazione della richiesta.

E purtroppo, normalm... _OMISSIS_ ...tà marittime periferiche non erano (e non sono) dotate delle professionalità tecniche indispensabili ad accertare la corrispondenza dei progetti presentati alle specifiche dettate per le varie opere, e quindi era intuibile che potessero sorgere imbarazzi o talvolta essere assunte decisioni non perfettamente idonee.

Tuttavia, se sorgono dubbi circa le possibilità o modalità di coinvolgimento del Genio civile OO.MM. in sede di iter istruttorio sulle concessioni richieste per licenza, simili incertezze non esistono affatto circa la competenza attribuita allo stesso organo in sede di vigilanza durante la costruzione di manufatti sul demanio marittimo.

Infatti il prefato articolo 12, con il terzo comma, stabilisce chiaramente che «in ogni caso (cioè sia nell'ipotesi di obbligatorio esame preliminare della richiesta, sia nell'ipotesi di esame non indispensabile), l'esecuzione delle opere è soggetta alla vigilanza dell'ufficio del genio civil... _OMISSIS_ ...crizioni il concessionario deve attenersi».

Ulteriori argomenti a sostegno sono recati anche dalla disposizione contenuta dall'articolo 2 della legge n. 24/1953, laddove il legislatore si preoccupa di sottolineare che «le attribuzioni dell'Amministrazione dei lavori pubblici afferenti al demanio marittimo ed alle sue pertinenze indicate negli artt. 28 e 29 del codice della navigazione (…), nonché a tutte le costruzioni insistenti sul demanio o sulle pertinenze stesse, sono esercitate dall'Amministrazione centrale e dagli uffici del Genio civile per le opere marittime».

Dato atto che nell'assetto del sistema di competenze ante "riforma Bassanini" è individuabile un preciso soggetto in possesso delle capacità tecniche e legali necessarie ad annoverare le opere all'una o all'altra categoria e che tale figura è parte integrante dell'amministrazione centrale dello Stato, si è tuttavia accennato che, successivame... _OMISSIS_ ... l'eccezione delle aree escluse dal trasferimento di funzioni –, l'organo in questione si è dichiarato incompetente a proseguire la collaborazione.

Ovviamente le varie regioni, nell'ambito delle proprie autonome facoltà, hanno provveduto a dotarsi dei sistemi organizzativi necessari affinché l'attività amministrativa potesse proseguire senza intoppi.

Nondimeno, la problematica si pone allorquando lo Stato, che fino all'attualità ha conservato le proprie attribuzioni dominicali sui beni demaniali marittimi, intende verificare se le opere giudicate di "facile rimozione" (e disciplinate con licenza dagli enti locali) siano effettivamente tali oppure siano state realizzate secondo i requisiti previsti per quelle di "difficile rimozione" (e, pertanto, da incamerare come pertinenze).

È indubbio che il soggetto che rappresenta a tutti gli effetti la proprietà dello Stato è oggi l'Agenzia del demanio (che ha ... _OMISSIS_ ...tendenza di finanza): tuttavia, per quanto riportato in precedenza, essa non sembra investita della competenza "tecnica" a giudicare la questione, ma dovrebbe essere chiamata a pronunciarsi esclusivamente sulla proficuità o meno dell'acquisizione delle opere al patrimonio statale.

Infatti, anche se tale agenzia possiede al proprio interno qualificate professionalità tecniche, il suo eventuale giudizio sulla classificazione delle opere non risulta suffragato da alcun riferimento normativo (o addirittura sub-regolamentare). Per gli ovvi motivi di incompetenza settoriale, che si ritiene superfluo ripetere, anche la Capitaneria di porto deve ritenersi esclusa da tale facoltà.

In conclusione, a parere di chi scrive, l'unico soggetto che continua a mantenere le proprie attribuzioni nella subiecta materia è il Provveditorato Interregionale alle opere pubbliche (che, in forza di successive disposizioni legislative, si è sostituito all'Uffi... _OMISSIS_ ...ivile per le opere marittime assorbendone il personale ed assumendone le competenze [5]).

Quanto sopra per una serie di ragioni sia di ordine formale che di ordine logico. Innanzitutto, come detto, le intervenute modifiche circa la competenza "gestionale" dell'amministrazione dei beni demaniali marittimi non hanno in alcun modo toccato gli aspetti "dominicali" connessi, che sono rimasti di spettanza dello Stato.

Quindi, sebbene possa essere effettivamente venuto meno il fondamento normativo della collaborazione tra il nuovo soggetto concedente e l'ente tecnico, è personale convinzione dello scrivente che ogni altra funzione prevista dal quadro ordinamentale del codice e del relativo regolamento – non strettamente riferita alla gestione amministrativa, ma alla tutela della proprietà statale –, resta saldamente in capo all'ufficio indicato.

Intanto, conformemente all'indiscussa vigenza delle norme... _OMISSIS_ ..., l'Ufficio del genio civile OO. MM. ha "formalmente" vigilato sull'esecuzione di tutte le opere costruite sul demanio marittimo sino al momento in cui si è concretizzato il materiale trasferimento delle pratiche dalle Capitanerie di porto agli enti locali (anno 2002): così per le realizzazioni eseguite fino ad allora, non possono porsi dubbi circa la sua competenza [6].

Inoltre, poiché le costruzioni in ambito demaniale marittimo attengono, tra le altre cose, ad una competenza cui lo Stato non ha abdicato (anzi, negli ultimi anni, ha mostrato un interesse sempre maggiore alla questione dell'incameramento), non sembra potersi sostenere che anche le disposizioni contenute nel terzo comma dell'articolo 12 del reg. cod. nav. siano state totalmente conferite agli enti locali.

Quale senso può avere per un comune, in relazione alle finalità delle leggi "Bassanini", procedere "alle stime, ai computi e ai collaudi ne... _OMISSIS_ ...7] di particolari manufatti realizzati sul demanio marittimo? Peraltro manufatti sulla sorte dei quali (incameramento o demolizione) è soltanto lo Stato a decidere?

Infine, poiché è indubitabile che l'organo di cui si tratta abbia mantenuto intatte le proprie competenze in tutte le zone sottratte al conferimento delle funzioni amministrative e nelle quali permane la gestione delle Capitanerie di porto, non si comprende quali motivazioni possano essere condotte per sostenere la tesi di un'eventuale incapacità tecnico-giuridica del Provveditorato ad effettuare le identiche attività – si ripete, sempre per le medesime finalità e sempre in favore dello Stato – su aree comunque appartenenti al demanio marittimo, soltanto amministrate da altri enti.

Non si discute sulle ampie facoltà che Agenzia del demanio e Capitaneria di porto dispongono nell'ipotizzare l'errata classificazione di un'opera, ma si dubita fortemente che tali amministr... _OMISSIS_ ...essere considerate depositarie di legittimazione e/o competenza tecnica giuridicamente riconosciuta per definire un manufatto di "difficile" anziché di "facile" rimozione.

Come si è evidenziato, non essendo intervenuta alcuna modifica normativa atta a "traslare" le attribuzioni di ordine strettamente tecnico da un organismo statale ad un altro, l'unico soggetto in possesso dell'idoneità legale per giudicare l'appartenenza delle costruzioni presenti sul demanio marittimo alla corretta categoria – in base alle caratteristiche contenute nelle direttive di riferimento – permane, a tutt'oggi, il Provveditorato interregionale per le opere pubbliche.

Da quanto precede si ricava che eventuali contestazioni mosse nei confronti di opere realizzate dai concessionari, per essere correttamente fondate sotto il profilo giuridico-amministrativo, non possono basarsi su valutazioni estemporanee o comunque perizie tec... _OMISSIS_ ...e da altri enti, ma devono ricevere formale convalida dall'organo a ciò designato per legge.