Concessione di beni del demanio marittimo: inquadramento normativo delle fattispecie

L'intero articolato codicistico attinente all'istituto della concessione di beni del demanio marittimo risulta in buona misura fondato sulla bipartizione dei manufatti da realizzare nell'area concessa e da questa sostanziale distinzione (opere di "difficile rimozione" e opere di "facile rimozione") derivano le differenti procedure da attuare per la corretta amministrazione della materia [1].

Come è noto, le condizioni aprioristicamente necessari... _OMISSIS_ ... della tipologia dell'atto amministrativo necessario a regolamentare il rapporto concessorio si desumono dal combinato disposto degli articoli 36 del codice della navigazione e 8 e 9 del relativo regolamento di esecuzione.

Tralasciando le opzioni legate alla sola durata temporale della concessione, di scarso rilievo per quanto in attuale trattazione, si pongono in evidenza le differenze afferenti alla natura delle costruzioni: laddove sia prevista la realizzazione d... _OMISSIS_ ...bili deve sempre farsi ricorso alla redazione di un "atto pubblico" [2] o, come usualmente definito, "atto formale".

La circostanza dell'inamovibilità mette in luce due aspetti: il primo, di ordine schiettamente formale (scelta della tipologia del titolo amministrativo necessario a regolamentare la concessione), incide soprattutto sull'attività dell'amministrazione concedente; il secondo, di ordine sostanziale, investe invece in modo significativ... _OMISSIS_ ...concessionario.

Infatti il principio generale dell'accessione di cui all'articolo 934 del codice civile, viene – dall'articolo 49 del codice della navigazione [3] – in primis, circoscritto – nel suo automatismo [4] – alla sola ipotesi delle "opere non amovibili" e, secondariamente, ampliato (con specifica deroga alle previsioni dell'articolo 936 cod. civ.) con esclusione del diritto all'indennizzo al momento dell'acquisizione dei ma... _OMISSIS_ ...eni statali.

Le facoltà attribuite all'amministrazione concedente e allo Stato le potestà statali nella questione vengono poi ribadite dall'articolo 31 del regolamento [5].

Effettuate queste necessarie premesse, si deve tuttavia osservare che non esiste una norma di legge o comunque regolamentare che definisca le caratteristiche tecniche delle opere appartenenti all'una o all'altra categoria. Tale lacuna a livello normativo, in un ambito di tale rilie... _OMISSIS_ ...mata soltanto mediante l'emanazione di successive circolari ministeriali.

La prima di tali direttive è la nota circolare del Ministero della marina mercantile n. 53, serie II, del 18 luglio 1962, secondo la quale – sulla base di un parere reso dal Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici [6] – gli impianti realizzati nell'ambito delle concessioni demaniali marittime possono essere distinti in tre categorie principali:


permanen... _OMISSIS_ ...ici costruiti col sistema tradizionale, a struttura unita a fondazione profonda o isolata o diffusa, saldamente collegata con il terreno»);
inamovibili («strutture stabili in muratura, in cemento armato, in sistema misto, con elementi di prefabbricazione di notevole peso la cui rimozione comporti necessariamente la distruzione sostanziale del manufatto»);
amovibili o di facile sgombero o a carattere transitorio o semipermanenti (... _OMISSIS_ ... cui strutture possono essere effettuate con montaggio di parti elementari come quelle ad esempio costruite con strutture prefabbricate a scheletro leggero di cemento armato, normale o precompresso, di acciaio, di legno o altro materiale leggero, con o senza muri di tompagno, costruite con copertura smontabile, fondazioni isolate o diffuse, che possono essere ricostruite altrove, con semplice rimontaggio e senza che la rimozione stessa comporti la distruzione parziale o totale de... _OMISSIS_ ...uo;).

Tale tripartizione è stata successivamente ribadita dall'allora competente Dicastero della marina mercantile con circolare n. 271 del 27 maggio 1991, previa conferma del Consiglio superiore dei lavori pubblici: infatti, tale consesso, in data 24 ottobre 1990, pur riconoscendo l'incontrovertibile evoluzione della tecnica costruttiva verificatasi nel corso degli anni, ha ritenuto di non ravvisare «motivi concreti per rivedere o aggiungere ulteriori spe... _OMISSIS_ ...uanto a suo tempo fu detto. Ulteriori aggiunte infatti potrebbero risultare non solo affatto chiarificatrici, ma addirittura rappresentare un appesantimento al giudizio logico, proprio del tecnico, che deve valutare, sulla base delle proprie conoscenze ed in modo non equivoco, alla luce della chiara e netta distinzione di legge».

L'Amministrazione centrale dello Stato era comunque già intervenuta sulla questione con la circolare n. 97 del 12 novembre 1966, con... _OMISSIS_ ...a affermata la possibilità di disciplinare con licenza anche le concessioni relative alla costruzione di manufatti non rientranti a pieno titolo nella tipologia della facile amovibilità, purché si trattasse di «impianti che non rivestano una loro ben definita individualità, dal lato giuridico, economico e comunque commerciale, individualità che sola, potrebbe giustificare come agevole e proficua la acquisizione delle stesse allo Stato, al termine della concessione» [7... _OMISSIS_ ...| In altri termini era stato stabilito il principio di una sostanziale assimilazione delle opere di "difficile rimozione", la cui acquisizione non fosse stata ritenuta economicamente vantaggiosa per lo Stato, a quelle di "facile rimozione".

Con la circolare n. 120, serie I, del 24 maggio 2001 [8], il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha ulteriormente e dettagliatamente precisato le tipologie delle opere in relazione alla forma dell'... _OMISSIS_ ...sciplinare le differenti concessioni:

TIPOLOGIA
DEFINIZIONE
FORMA
CONCESSIONE
A
Costruzioni in muratura ordinaria con solaio in cemento armato semplice o misto.
... _OMISSIS_ ... ATTO FORMALE
B
Costruzioni in muratura ordinaria con solaio in pannelli prefabbricati su piattaforma in cemento armato. ATTO FORMALE C Strutture prefabbricate realizzate su piattaforma... _OMISSIS_ ...ato incernierate o appoggiate con calcestruzzo in basamento. LICENZA D Strutture prefabbricate appoggiate sul suolo o interrate. LICENZA E Opere, ... _OMISSIS_ ...ufatti diversi da fabbricati ed assimilabili alle tipologie A e B. ATTO FORMALE F Opere, impianti e manufatti diversi da fabbricati ed assimilabili alle tipologie C e D. LICENZA G ... _OMISSIS_ ... Opere, impianti e manufatti totalmente interrati/immersi LICENZA In definitiva, secondo la citata direttiva statale, «gli impianti, i manufatti e le opere realizzati o da realizzare sul demanio marittimo e nel mare territoriale si considerano di "difficile rimozione" quando rientrano nelle tipologie contraddistinte dalle le... _OMISSIS_ ...ellip;), mentre si considerano di "facile rimozione" quelle contraddistinte dalla lettera C, D, F e G».

Tali indirizzi devono essere considerati tuttora vigenti e quindi vincolanti per i Comuni, in quanto, come più volte chiarito da dottrina e giurisprudenza, il conferimento agli enti locali delle attività amministrative sul demanio marittimo attiene alle sole funzioni gestionali, con esplicita esclusione di quelle erariali e dominicali, alle qu... _OMISSIS_ ...in esame deve essere ricondotta.

L'uso della ripartizione delle costruzioni realizzata dalla tabella sopra riportata è poi divenuto indispensabile per la compilazione del modello standardizzato di domanda, denominato D1 [9], che impone al concessionario di scegliere esclusivamente una delle lettere previste per identificare la tipologia dei manufatti.

Con circolare n. 22 del 25 maggio 2009, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, nell'effet... _OMISSIS_ ... di ricognizione delle indicazioni impartite nel corso del tempo, ha ribadito la validità dei contenuti delle circolari n. 120/2001 e n. 53/1962, andando tuttavia a rinnovare la precisazione che i manufatti «di facile sgombero o rimozione» sono «quelli le cui strutture possono essere effettuate con montaggio di parti elementari come quelle costruite con strutture prefabbricate a scheletro leggero di cemento armato, normale o precompresso, di acciaio, di legno o a... _OMISSIS_ ...leggero, con o senza muri di tompagno, costruiti con copertura smontabile, fondazioni isolate o diffuse che possono essere ricostruiti altrove con semplice rimontaggio e senza che la rimozione comporti la loro distruzione totale o parziale.

Le piattaforme o solette – al pari delle palificazioni in legno – costituenti la base su cui poggiano gli impianti, le opere e i manufatti non costituiscono una componente del manufatto stesso e quindi a nulla rileva... _OMISSIS_ ...no o meno danneggiate o distrutte in fase di smontaggio degli impianti, delle opere e dei manufatti».

Si deve comunque rammentare che le Capitanerie di porto, utilizzando la previsione dell'articolo 12 del regolamento di esecuzione del codice della navigazione, in occasione sia di richiesta di nuove concessioni, sia di richiesta di modificazione di quelle esistenti, seguivano molto spesso la prassi di richiedere il qualificato parere tecnico dell'Ufficio del g... _OMISSIS_ ... le opere marittime in ordine all'ascrivibilità delle opere proposte dal concessionario o aspirante tale.

Una declaratoria in un senso o nell'altro del menzionato ente tecnico, quindi, consentiva all'amministrazione marittima di "scegliere" la forma del provvedimento autorizzativo nonché di optare per la successiva acquisizione delle opere tra le pertinenze demaniali marittime e ciò, beninteso, su conforme avviso dell'amministrazione finanziaria (ai sensi ... _OMISSIS_ ...3 del reg. cod. nav.).

Sulla questione in trattazione si innesta tuttavia l'ulteriore problematica rappresentata dalla c.d. riforma "Bassanini" con la quale, a seguito del...