Demanio marittimo e sviluppo economico della fascia costiera: la nascita del conflitto

Come è stato più volte sottolineato, la prevalenza della funzione turistico ricreativa dell'uso delle aree demaniali è stata il fattore determinante per lo sviluppo economico dell'intera fascia costiera, fino a quel momento limitata alle zone portuali ed alle aree limitrofe.

Questa modificazione dell'attività prevalente ha impresso un'accelerazione per la esatta e definitiva qualificazione giuridica degli operatori del settore turistico-ricreativo presenti nelle aree demaniali, riconosciuti pienamente come "imprenditori" dalla c.d. Legge quadro del 21 marzo 2001 n.135. [1]

La normativa in questione, emanata nello scorcio conclusivo della legislatura in cui fu approvata la riforma costituzionale del Titolo V, perseguiva l'indirizzo di ... _OMISSIS_ ...disciplina organica in materia di turismo con il fine sia di attuare immediatamente i precetti della coeva riforma attraverso il riconoscimento del ruolo dei comuni nel sistema in attuazione del principio di sussidiarietà, e dall'altro la competenza organizzativa regionale nella materia, ma all'interno di un disegno coordinato con lo Stato centrale [2].

In questo contesto furono inserite anche norme riguardanti i beni demaniali concessi per attività turistico-ricreative indicando precisi indirizzi entro i quali era consentito disporre con la disciplina attuativa, [3] contenuta poi nel Dpcm del 2002. [4]

Tra i diversi principi indicati vi erano attività ritenute rilevanti da organizzare in modo omogeneo, confermando tra queste le funzioni corre... _OMISSIS_ ...neazione, la fruizione turistica di arenili e le imprese di gestione di stabilimenti balneari, «definiti come pubblici esercizi attrezzati per la balneazione, l'elioterapia e per altre forme di benessere della persona» [5].

In pratica quindi, all'attività balneare veniva dato il riconoscimento ufficialmente come "impresa" a tutti gli effetti, con tutte le conseguenze che tale qualificazione comporta per i diversi operatori interessati in particolare, l'esposizione alle conseguenze derivanti dall'applicazione di tutte le normative rilevanti per l'attività economica fra le quali quelle per la tutela della concorrenza

Nel sistema delle concessioni demaniali marittime questa nuova qualificazione si collega all'altro elemento d... _OMISSIS_ ...ortanza rappresentato dall'introduzione del principio del rinnovo automatico, elemento giuridico quale "primo passo" per garantire una stabilità alla "neonata" impresa turistica balneare e consentendo così di presentarsi sul mercato, anche finanziario, con un titolo di relativa stabilità per effettuare investimenti ed ottenere crediti [6].

Il principio del rinnovo automatico disegnato dal legislatore, contemporaneo all'entrata in vigore della normativa in materia di turismo, è stato, in prima battuta, accettato nei diversi giudizi instaurati dalla sua entrata in vigore, ma successivamente oggetto di una ripetuta azione erosiva per effetto di pronunce della giurisprudenza amministrativa per le quali la mancata effettuazione di proce... _OMISSIS_ ...i per l'assegnazione delle concessioni è stata ritenuta lesiva del principio comunitario alla libertà di stabilimento delle imprese sul territorio dell'Unione, pienamente applicabile nell'ordinamento nazionale.

In sede di prime pronunce, infatti, la giurisprudenza si era orientata sostanzialmente in favore di un'applicazione della novella legislativa senza particolari formalità, proprio sul presupposto di una sostanziale prevalenza del nuovo dettato normativo sulle procedure concorsuali o comunque comparative nella gestione delle concessioni demaniali turistiche esistenti. [7]

Nel contempo alle decisioni sopra indicate, si è sviluppato un filone giurisprudenziale, sempre in materia di concessioni demaniali marittime, principalmente nell'ambito ... _OMISSIS_ ...à, in cui la prevalenza delle procedure concorsuali nell'individuazione del beneficiario assumeva una valenza sostanziale, sia come applicazione di una logica generale della gestione dei beni pubblici ma soprattutto quale momento attuativo dei principi comunitari sopra indicati di cui l'ordinamento è sempre più influenzato, con l'obiettivo di sviluppare il principio della concorrenza. [8]

Questi due filoni giurisprudenziali hanno trovato un momento di incontro con la sentenza del maggio 2009, nella quale, dopo un approfondito esame delle disposizioni normative vigenti in materia di concessioni demaniali marittime turistico ricreative, il Consiglio di Stato ha concluso sostanzialmente che non è possibile esimersi da una valutazione comparativa di domande presen... _OMISSIS_ ...enza anche laddove vi siano concessioni già esistenti disciplinate dalla normativa sul rinnovo automatico, tanto più quando vi siano leggi regionali che limitino il rilascio di nuovi titoli in attesa di una pianificazione urbanistica del litorale per finalità turistico ricreative [9].

Questa prima decisione è stata seguita, in un crescendo definibile "rossiniano" da altre della giurisdizione amministrativa in cui veniva rafforzata questa azione di "demolizione" giurisdizionale del diritto al rinnovo automatico, si è accompagnata la forte erosione del "diritto di insistenza" contenuto nell'articolo 37 del Codice della Navigazione, complice, sotto quest'ultimo profilo, la giurisprudenza contabile che ha ribadito l'esigenza di una s... _OMISSIS_ ...t;inspirata ai principi comunitari" in ottica specifica riguardante il beneficio diretto per l'Erario derivante dalla conduzione del bene pubblico, introducendo una condizione di particolare criticità per la tipologia di configurazione aziendale molto frammentata, ma di forte impatto economico come quella turistica in cui settore balneare raccoglie circa il 34,2% del totale delle presenze e rappresenta almeno il 63% del mercato turistico nazionale (fonte ISTAT). [10]

In questo quadro di per se sempre più confuso, si inserisce prepotentemente l'Unione Europea, la quale ha avviato, nel febbraio 2008, una specifica procedura di "messa in mora" dell'Italia proprio dell'articolo 37 2° comma, evidenziando il conflitto con la libertà di stabilimen... _OMISSIS_ ...e disposto dai Trattati dell'Unione della sua applicazione. [11]

La procedura è stata trattata dagli organismi competenti dell'Amministrazione statale, con la sostanziale accettazione delle critiche evidenziate dalla burocrazia europea, evidenziando nel «diritto di insistenza di profili di chiaro contrasto con i superiori dettami europei» . [12]

La critica espressa dall'Unione al "diritto di insistenza" si è avviata contestualmente allo svolgimento delle procedure interne di recepimento della Direttiva Servizi (2006/123/CE c.d. Bolkestein) che si pone l'obiettivo di eliminare o ridurre le restrizioni ancora presenti nelle legislazioni degli Stati membri che impediscono il regolare svolgimento della concorrenza.

... _OMISSIS_ ...o di questa contestuali...


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