Rinnovo e tipologie di concessioni demaniali

Con riguardo alle concessioni demaniali marittime occorre premettere che «il rinnovo – a differenza della proroga – implica l’esistenza di una nuova concessione in senso proprio, dopo l’estinzione della concessione precedente alla relativa scadenza, con automatica produzione degli effetti di cui all’art. 49 cod. nav.». Come abbiamo sostenuto infatti, il rinnovo implica una nuova concessione, che nulla ha a che vedere con la precedente concessione scaduta: per questi motivi, viene quindi a realizzarsi il c.d. effetto devolutivo di cui all’art. 49 cod. nav. per le opere non amovibili. Ciò pertanto implica che il nuovo rapporto concessorio ben possa prevedere un canone superiore rispetto a quello della concessione precedente, in quanto le opere non amovibili (sebbene costruite dal concessionario) sono entrate ex lege a far parte del demanio marittimo.

Ed infatti, la giurisprudenza è del tutto unanime nel ritener... _OMISSIS_ ...lo nel caso del rinnovo della concessione demaniale marittima, decorso il termine di durata iniziale, scaduta l’originaria concessione, si verifica ipso iure, ai sensi dell’art. 49 del cod. nav., la devoluzione a favore dello Stato delle opere non agevolmente rimuovibili realizzate dal concessionario nel periodo d’efficacia della concessione scaduta, fatta poi oggetto di rinnovo; il tutto con effetto legale automatico al demanio statale. Sicché, il rinnovo della concessione non posticipa affatto l’effetto traslativo della proprietà già prodottosi alla scadenza del termine di durata della concessione».

Occorre peraltro ricordare che il c.d. diritto di insistenza è stato abrogato dal nostro legislatore nel 2009 a seguito dell’emanazione e del recepimento della Direttiva Bolkestein e, parimenti, l’art. 10 della legge n. 88/2001 ha abrogato il c.d. rinnovo automatico delle concessioni demaniali marittime, formalmente p... _OMISSIS_ ...quo;art. 1 del D.L. n. 400/1993. Di talché, possiamo affermare che – fino alla formale abrogazione dei due istituti – era ben possibile che una concessione demaniale marittima potesse essere oggetto di rinnovo automatico. Tanto che la giurisprudenza amministrativa di merito affermava che «nel caso in cui il rinnovo della concessione demaniale marittima avvenga in forza dell’art. 10 della legge n. 88/2001 (oggi abrogato), in base al quale le concessioni di beni demaniali marittimi, tra le quali quelle concernenti la gestione di stabilimenti balneari, si rinnovano automaticamente per sei anni e così successivamente ad ogni scadenza, la vicenda giuridica è diversa e non assimilabile a quella del rinnovo “discrezionale” in quanto è lo stesso legislatore a sancire in via automatica la prosecuzione del rapporto concessorio senza che a tal fine sia necessaria una nuova manifestazione di volontà delle parti o, comunque, un rinnovato ese... _OMISSIS_ ...nzione pubblica afferente la gestione del bene. La concessione rinnovata si riallaccia, quindi, alla precedente senza alcuna soluzione di continuità costituendone la prosecuzione, che non può nemmeno essere impedita dall'invio di una disdetta da parte del concedente». Trattavasi, pertanto, della «famigerata» proroga automatica o ex lege, che ha fruttato due diverse procedure di infrazione, di cui una – allo stato attuale delle cose – ancora pendente.

In realtà parte della giurisprudenza aveva già proceduto alla disapplicazione della normativa interna contrastante con quella comunitaria ben prima dell’intervento della Corte di Giustizia, ma, purtroppo, il nostro legislatore fatica a stare al passo con i tempi e siamo ancora in attesa di un riordino completo della materia.

In conclusione, con riguardo alla possibile tutela dell’affidamento di un concessionario demaniale marittimo uscente, possiamo fare... _OMISSIS_ ...le (assolutamente condivisibili) di una recente pronuncia del T.A.R. Toscana, il quale ha affermato che «per quanto concerne la tutela di un legittimo affidamento in capo ai concessionari di beni del demanio marittimo, si ritiene che i concessionari dovrebbero ormai aver acquisito, da oltre un decennio, la piena consapevolezza che il diritto eurounitario osta alla proroga automatica e che, pertanto, al 31 dicembre 2020, le concessioni di cui sono titolari avrebbero perso definitivamente di efficacia, con obbligo per le amministrazioni di procedere al rilascio di nuovi titoli previo espletamento di procedure ad evidenza pubblica. La circostanza che in attesa di un riordino della normativa si sia dato corso a plurime proroghe, peraltro contrastanti con il diritto eurounitario, non vale perciò a fondare un legittimo affidamento circa ulteriori proroghe». Ne scaturisce peraltro che – in uno con quanto abbiamo già sostenuto in precedenza – «a fro... _OMISSIS_ ...intervenuta cessazione del rapporto concessorio demaniale marittimo, il titolare del titolo concessorio in questione può vantare un mero interesse di fatto a che l’amministrazione proceda ad una nuova concessione in suo favore e non già una situazione qualificata in qualità di concessionario uscente, con conseguente inconfigurabilità di alcun obbligo di proroga ex lege o da parte dell’amministrazione» .




LA CONCESSIONE PER L’OCCUPAZIONE DEL SUOLO PUBBLICO.

Richiamando quanto già sopra affermato in termini generali, possiamo qui ribadire brevemente come «una volta scaduta l’autorizzazione all’occupazione di suolo pubblico, il pagamento delle somme corrispondenti all’originario canone per l’occupazione non vale certo a legittimare per facta concludentia il rinnovo tacito del titolo di occupazione»: occorre infatti pur sempre un provvedimento espresso di affidame... _OMISSIS_ ...one di un bene pubblico.

Infatti, recentemente, si è affermato che «il provvedimento con cui la pubblica amministrazione assente ad una occupazione di suolo pubblico non può formarsi per silenzio assenso, tenuto conto della sua natura concessoria e dei rilevanti interessi pubblici connessi alla corretta pianificazione del territorio».

Il T.A.R. Marche afferma recisamente che «non sussiste un diritto al rinnovo della concessione per l’occupazione del suolo pubblico, nemmeno alle stesse condizioni»; in senso contrario, invece, il T.A.R. Lombardia riteneva che «la determinazione di non rinnovare, alla sua scadenza, la concessione per l’occupazione di suolo pubblico – oppure, analogamente, di revocarla qualora allo stato ancora legittimamente in corso di validità – e di esigere il ripristino dei luoghi è legittima se riposa su oggettive ragioni di pubblico interesse, che possono consistere, ... _OMISSIS_ ... rilievo ambientale dell’area di cui trattasi e nella necessità di procedere al recupero e alla riqualificazione di una zona della città», ovvero «nel caso in cui l’istanza del privato non sia conforme con il piano comunale che regola l’occupazione». Pertanto, a contrariis, il diniego di rinnovo di una concessione per l’occupazione del suolo pubblico poteva avvenire solo qualora venisse pregiudicato il supremo interesse pubblico, ben potendo quindi la concessione essere rinnovata quasi ad libitum.

Ad ogni buon conto, «il rilascio e il rinnovo di una concessione di plateatico costituisce atto discrezionale e, alla scadenza della concessione del plateatico, di norma, il titolare della concessione scaduta non può vantare una aspettativa giuridicamente tutelata al rinnovo della stessa, dovendo l’Amministrazione rideterminarsi sulla richiesta di rinnovo della concessione ad esito di una nuova istruttoria, te... _OMISSIS_ ...tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti al momento della nuova istruttoria».

Non dimentichiamo, peraltro, che «ogni concessione del suolo pubblico, essendo riferita all’utilizzazione di esso, sul quale i privati non possono acquisire posizioni di vantaggio permanenti, inaugura un nuovo rapporto tra il concessionario e l’amministrazione, e parallelamente rinnova l’interesse dei terzi a opporsi» e così accade – giocoforza – anche per il caso del rinnovo di una concessione già esistente, a seguito di formale istanza del concessionario.



LA NECESSITÀ DI EVIDENZA PUBBLICA.

Premesso e ribadito il divieto di rinnovo di una concessione demaniale, che «deriva dalla regola, di matrice comunitaria, per cui i beni pubblici contendibili non devono poter essere sottratti per un tempo eccessivo e senza gara al mercato e, quindi, alla possibilità degli op... _OMISSIS_ ...ci di ottenerne l’affidamento», vediamo ora se è possibile – in alcune specifiche condizioni – il rinnovo di una concessione demaniale.

Fermo restando che «l’aspettativa del concessionario scaduto al rinnovo del rapporto concessorio non può configurare una sorta di diritto di insistenza del concessionario stesso, perché il rinnovo equivale ad un nuovo affidamento e, come è noto, ogni nuovo affidamento deve svolgersi mediante gara pubblica», la risposta alla nostra domanda precedente è positiva.

Ed invero, come abbiamo in parte già accennato nei capitoli che precedono, ed in uno con la più recente giurisprudenza amministrativa, «la facoltà di procedere al rinnovo in favore del precedente concessionario senza alcuna procedura di evidenza pubblica è condizionata a specifici presupposti di legge, come la mancata presentazione di domande concorrenti. A tal fine non è previsto alcun termine decadenz... _OMISSIS_ ...sentazione di domande alternative da porre in competizione con l’istanza di rinnovo formulata dal precedente titolare della concessione, rilevando esclusivamente la circostanza che tali richieste pervengano in tempo utile».

E così, ogniqualvolta un concessionario già titolare di un rapporto concessorio sulla medesima area demaniale intenda chiedere il rinnovo della stessa concessione, occorre distinguere:
1. se la sua è l’unica domanda presentata in tempo utile, la Pubblica Amministrazione ben potrà concedere l’area demaniale allo stesso soggetto (fermo restando che l’instaurando rapporto concessorio è diverso dal precedente);
2. se invece vi sono più domande, oltre a quella del concessionario uscente, la Pubblica Amministrazione dovrà senz’altro procedere all’indizione di una gara pubblica, senza che vi sia alcuna preferenza di sorta per il concessionario precedente.

Si badi ch... _OMISSIS_ ...si di rilascio di una concessione demaniale, occorre pur sempre che la Pubblica Amministrazione ne dia adeguata pubblicità, al fine di ottenere la massima partecipazione possibile e di non impedire l’ingresso alla concessione predetta a – eventuali – nuovi operatori economici, pena la violazione delle normative comunitarie e l’illegittimità di una eventuale concessione così rinnovata. Si sottolinea altresì che «quando una concessione giunge a scadenza, il suo rinnovo è assimilabile ad una nuova concessione e, pertanto è soggetta al rispetto dei principi di evidenza pubblica da intendersi riferiti ai canoni di trasparenza, non discriminazione e parità di trattamento».

Ed infatti, «in forza dei principi euro-unitari e nazionali di libera di circolazione dei servizi, di par condicio, di imparzialità e di trasparenza, nonché in seguito alla soppressione … dell’istituto del diritto di insisten... _OMISSIS_ ...inistrazione concedente è obbligata ad assoggettare a procedura comparativa il rinnovo di una concessione demaniale, risultando solo così soddisfatto il prevalente interesse all’individuazione del soggetto contraente che offra migliori garanzie di positiva utilizzazione del bene per finalità di pubblico interesse».

Da quanto abbiamo finora esposto discende che – nella più ampia discrezionalità riconosciuta alla Pubblica Amministrazione – «una volta scaduta la concessione di beni pubblici, l’amministrazione concedente, qualora ritenga ancora coerente con l’interesse pubblico disporre ex novo l’affidamento in concessione del bene, deve rispettare i principi eurounitari, garantendo che la scelta del concessionario avvenga all’esito di una procedura ad evidenza pubblica».

Peraltro, la giurisprudenza amministrativa ha altresì – condivisibilmente – sottolineato c... _OMISSIS_ ...uo;obbligo di gara per il rinnovo della concessione non sussiste solo nel caso di interesse dell’amministrazione a modificare la destinazione del bene, ma anche ad aggiornare le condizioni di concessione. Infatti, la fissazione del termine di concessione comporta l’inattualità dell'atto dopo la sua scadenza e la necessità di creare una nuova forma di concorrenza per il mercato che attraverso la gara premi sia l’esigenza dell’ente che le migliori forze del mercato». In altre parole, ogniqualvolta la concessione giunga a scadenza e la Pubblica Am...