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PREFAZIONE DELL'EDITORE
Da Gaio e Ulpiano alle leggi Galli e Cutrera, venti secoli di pensiero giuridico non sono bastati a dare ordine ad una materia, il demanio fluviale, sfuggente e inafferrabile quanto l’aqua profluens.
La scarna disciplina dell’art. 822 c.c., smarrita nell’attuale convulso «spostamento del baricentro del sistema delle acque pubbliche verso il regime di utilizzo, piuttosto che sul regime di proprietà», come dice la Corte Costituzionale, rende arduo per l’interprete orientarsi nell’immenso problema della demarcazione tra la sfera del dominio pubblico e quella del dominio privato, da un lato, e del rapporto tra la natura del demanio necessario e il processo di acquisizione alla mano pubblica dei beni ad esso strumentali, dall’altro.
Gli argini sono pubblici, privati o entrambe le cose? In che senso si può distinguere tra sponde interne ed esterne del corso d’acqua? Qual è la relazione tra l’acqua pubblica e ciò che la contiene? È sufficiente farla scorrere sul terreno privato per creare un alveo demaniale? Esiste una demanializzazione di fatto? Com’è nato, come funziona e quali sono i limiti del criterio tralaticio del limite delle piene ordinarie? Chi è il soggetto titolare del demanio fluviale e chi ne è responsabile? I ponti appartengono al demanio fluviale o stradale?
Quest’opera affronta i problemi più spinosi nel solco di un’evoluzione tormentata e complessa che ha conosciuto la sacralità della proprietà privata nel diritto romano e nello ius commune, l’arbitrio del potere politico nel diritto feudale, la tutela della volontà individuale nella concezione illuministica, la progressiva pubblicizzazione delle acque a partire dalle codificazioni post napoleoniche, la funzionalizzazione sociale della proprietà nel secondo dopoguerra, la pervasiva e frammentata normativa ambientale contemporanea.
Ma l’approccio dell’Autore si mantiene freddo, asettico, pragmatico, lineare: il vaglio del diritto vivente, della prassi e della giurisprudenza, analizzata nel massimo dettaglio, avviene in rigorosa coerenza con i “fondamentali” codicistici (nozione di bene composto, di beni accessori e pertinenze, limiti dell’accessione orizzontale) e con il diritto positivo, in particolare la normativa in tema di espropriazione per pubblica utilità. Ne risultano indicazioni precise, valorizzando in modo originale e ragionato la fondamentale distinzione tra l’“essere” della demanialità e il “divenire” della demanializzazione.
RECENSIONE INDIPENDENTE
Il tema del demanio fluviale, pur risalendo sostanzialmente al diritto romano, non ha mai suscitato particolare ed autonoma attenzione tra i nostri studiosi che lo hanno tradizionalmente considerato un breve capitolo dei beni demaniali, oggetto invece di numerose pubblicazioni. Lo dimostrano, del resto, i due soli studi, che gli sono stati dedicati in tanti decenni: l’ articolo di F. Benvenuti, sessanta anni or sono e la voce “Il demanio fluviale e lacustre” curata da V. Satta nel 2015 nell’ambito dello studio su l’Acqua, Mare, Laghi e Fiumi di Morante ed Izzo.
D’altra parte, la giurisprudenza, per tutto il 900’ ha offerto pochissime massime su singole questioni attinenti al nostro tema che hanno subito una improvvisa e repentina impennata soltanto dopo l’anno 2000 allorché Corte di Cassazione e giudici amministrativi sono stati chiamati sempre più spesso a risolvere numerosi problemi inerenti a questo demanio, per decenni apparsi pacifici, ma che in effetti erano stati soltanto trascurati e mai esaminati.
Da qui l’interesse suscitato dallo studio di Paolo Loro sul tema specifico del “Fiume” che, per la prima volta nel panorama dottrinario italiano, ne affronta tutti gli aspetti in modo completo, esaustivo e dinamico, avvalendosi di una competenza unica in questo settore, congiunta ad un rigore scientifico ineccepibile.
In tale ottica viene anzitutto svolta una puntuale disamina di tutti indistintamente i suoi elementi costitutivi (acqua, alveo, sponde, argini, golene e così via),regolarmente inquadrati nell’ambito delle tradizionali distinzioni del demanio (naturale ed artificiale; necessario ed eventuale; di fatto e di diritto), ciascuno dei quali è analizzato e nel contempo approfondito, talvolta risalendo perfino alla regolamentazione romana: il tutto coniugando egregiamente gli aspetti sottoposti “a precise leggi naturali presidiate dalla scienza” con quelli giuridici che l’autore trae ora dal codice civile, ora dalle leggi speciali senza mostrare disagio alcuno nel coordinare entrambe le fonti; ed evidenziando, anzi, la necessità di una loro interpretazione congiunta in chiave storico-evolutiva, nonché adeguata ai sempre mutevoli fenomeni interessanti il demanio idrico nel tempo e nello spazio.
Particolare attenzione merita il capitolo dedicato alle responsabilità gravanti su coloro che si trovino in un rapporto qualificato con il demanio fluviale, soprattutto per i danni derivati ai privati: oggi di grande attualità anche per il malvezzo dei soggetti pubblici di addebitarle a qualsiasi ente-terzo cui la legge abbia devoluto una qualche interferenza nel regime e nel deflusso delle acque, perciò oggetto di continua evoluzione giurisprudenziale. Per cui viene esposta in dettaglio tutta indistintamente la giurisprudenza che si è pronunciata sul tema, ovvero su profili similari, onde ricavarne regole e principi solidi, soprattutto in correlazione alle disposizioni dell’art.2051 cod. civ. che il lettore ben può recepire con l’assoluta certezza della loro attualità e completezza. Le quali acquistano maggior pregio allorché si scivola sull’argomento degli “altri soggetti” chiamati dalle Regioni a partecipare alla difesa idraulica del territorio nonché alla gestione del demanio idrico: perché questa volta la giurisprudenza, ancora in formazione, talvolta offre soluzioni inadeguate a cogliere i mutamenti che si sono succeduti, tale altra, decisioni contrastanti.
E qui l’autore si avvale della sua eccezionale conoscenza della materia, coinvolgendoci ora nelle problematiche rimaste insolute, ora nell’individuazione delle soluzioni più congrue e più in armonia con il quadro legislativo di riferimento: alle quali, dunque, da ora in avanti anche noi possiamo attingere.
Ma i capitoli di maggiore interesse risultano, all’evidenza, quelli in cui si affronta il complesso (e mai compiutamente risolto) tema dell’acquisto (o perdita) della qualifica demaniale, e quello conseguente della “perimetrazione della demanialità”: e ciò non soltanto perché inquadrabili nel tradizionale e mai sopito contrasto beni pubblici-beni privati, fonte di continue controversie, che ciascuna delle due categorie ha sempre tentato di risolvere a proprio favore, con il risultato di erodere i margini della proprietà privata, ovvero per converso di ampliarla a scapito di quella pubblica.
La giurisprudenza, infatti, ci ha abituati a dibattiti su singole e particolarissime questioni del demanio fluviale che richiedono a monte la conoscenza di principi e regole generali del settore; che la stessa presume regolarmente noti e costituenti dunque patrimonio comune. Laddove di essi non vi è traccia nella quasi nulla elaborazione dottrinaria della materia, né tanto meno nei pochi precedenti dei giudici ordinari ed amministrativi.
L’opera di Paolo Loro ha posto fine a questa singolare finzione e colmato, nel contempo, una pesante lacuna creando un vero e proprio manuale di istituzioni di diritto fluviale in cui l’acquisto-perdita e l’estensione della demanializzazione divengono finalmente un sistema compiuto e facilmente accessibile a qualsiasi lettore.
Accessione, contratto, assimilazione ed espropriazione, per un verso e prassi, pertinenze idrauliche, piene, sponde e così via dall’altro, scorrono con chiarezza davanti ai nostri occhi, riempendo la nostra conoscenza di un settore del demanio rimasto per decenni oscuro se non ignoto; e disvelando altresì (per la prima volta) l’assetto giuridico, nonché le singole questioni che ciascuno di essi pone nonché le soluzioni che, via via, sono state date: sia quelle sicure, che quelle ancora insufficienti o contrastanti, tutte esaminate dall’autore in dettaglio, una per una.
Si può concludere, dunque che il diritto del fiume ha trovato con quest’opera una collocazione di primissimo piano nelle biblioteche degli studiosi dei beni demaniali, ma si può facilmente prevedere che non minore interesse essa desterà per tutti i giudici chiamati a deciderne, come di consueto singoli aspetti: in passato lasciati soli dalla dottrina, ma ora costantemente assistiti da un sicuro ed appagante supporto con il quale diviene impossibile non confrontarsi prima di emettere decisioni, soprattutto se complesse e destinate a permanere nel tempo.
Pres. SALVATORE SALVAGO
Presidente onorario della prima sezione della Corte di Cassazione