Il demanio idrico e il procedimento di rilascio di concessioni

1. La nozione di demanio idrico

Il demanio idrico comprende tutte le acque destinate a fini di pubblico interesse: i fiumi, i torrenti, i laghi; le acque sorgenti (tranne quelle minerali e termali, che sono disciplinate come le miniere); le rive, i rivi e i fossati; le acque sotterranee quando sono portate in superficie; i ghiacciai; i porti e gli approdi per la navigazione interna. È bene ricordare che la base normativa è costituita dagli artt. 822 c.c. e 28 cod. nav. Le acque pubbliche fanno parte del demanio necessario dello Stato e ne seguono la disciplina; inoltre, la competenza in materia è ripartita tra Stato e Regioni (ai sensi dell’art. 117 Cost.) nel senso che alle Regioni spettano la tutela, la disciplina e l’utilizzazione delle risorse idriche; allo Stato invece è attribuita la funzione di programmazione generale della destinazione delle risorse idriche, la dichiarazione di pubblica utilità delle acque, l’imposizione di eventu... _OMISSIS_ ... limite di durata delle concessioni,…

I fiumi sono parte del demanio idrico sia ai sensi dell’art. 822 c.c. sia ai sensi dell’art. 28 cod. nav., e pertanto non possono esservi dubbi interpretativi in merito.

Si ritiene in primo luogo che «le norme a tutela dei corsi d’acqua prescindono dalla quantità di acqua che normalmente in essi scorre, in quanto un andamento torrentizio con piene occasionali non è certo fonte di pericoli minori di quelli che derivano da un flusso regolare e continuo».

Le Sezioni Unite hanno affermato che «gli alvei dei fiumi e dei torrenti, costituiti da quei tratti di terreno sui quali l’acqua scorre fino al limite delle piene normali, rientrano nell’ambito del demanio idrico, per cui le sponde o rive interne – ossia quelle zone soggette ad essere sommerse dalle piene ordinarie – sono comprese nel concetto di alveo e costituiscono quindi ... _OMISSIS_ ... a differenza delle sponde e rive esterne, le quali, essendo soggette alle sole piene straordinarie, appartengono, invece, ai proprietari dei fondi rivieraschi, e sulle quali può perciò insistere un manufatto occupato da persone».

La pronuncia è interessante perché tratta di un caso (attuale) di tacita sdemanializzazione del bene anteriormente all’entrata in vigore della legge n. 37/1994, che ha modificato l’art. 942 c.c. Infatti, se ora l’art. 942 c.c. stabilisce al primo comma che «i terreni abbandonati dalle acque correnti, che insensibilmente si ritirano da una delle rive portandosi sull’altra, appartengono al demanio pubblico, senza che il confinante della riva opposta possa reclamare il terreno perduto», in precedenza era invece il proprietario della riva incrementata a giovare del terreno che impercettibilmente si sottraeva all’altra riva.

E così, i giudici di legittimità hanno ... _OMISSIS_ ...laquo;ai sensi dell’art. 942 c.c., nella formulazione anteriore alle modifiche introdotte con la legge n. 37/1994, il terreno rimasto abbandonato dall’acqua corrente del fiume veniva, a seguito della cessazione della materiale destinazione all’uso pubblico, implicitamente sdemanializzato ed accedeva al fondo privato in conseguenza dell’estinzione della proprietà della Pubblica Amministrazione ed in virtù della forza assorbente della proprietà … anche l’ipotesi del ritiro di una sola sponda dell’alveo del fiume, non temporaneo e non dovuto a fenomeni naturali, comporta la perdita della demanialità del relativo terreno, ai sensi dell’art. 942 c.c., nella formulazione anteriore alle modifiche introdotte con la legge n. 37/1994».

Ciò premesso, la giurisprudenza è unanime nel ritenere che «l’uso potabile o per consumi umani delle acque pubbliche deve essere riconosciuto come prevalente e avente ... _OMISSIS_ ...etto ad ogni altro uso e non dà diritto al pagamento di alcun canone a carico dei concessionari della stessa acqua a favore di quelli che ne fruiscano per altri fini»: pertanto, «non spetta alcun indennizzo al gestore della centrale idroelettrica per la sottrazione delle acque qualora queste siano destinate all’uso potabile o per consumi umani, dal momento che tale utilizzo è prioritario rispetto a tutti gli altri», e ciò sempre in virtù della suprema salvaguardia dell’interesse della collettività.

Nello stesso senso anche la recente dottrina, che corrobora la tesi di un nuovo significato della concessione, basato sulle attuali necessità di rispetto per l’ambiente e la tutela delle fonti energetiche idriche e rinnovabili: «ciò pone l’attenzione su una commisurazione del giusto apporto di acqua oggetto della concessione che deve tenere conto, sotto il duplice profilo della qualità e della quantità, di concetti... _OMISSIS_ ... prima come “risparmio”, “riutilizzo” e “riciclo”, oltre che dei consueti schemi di limitazione espressi nell’equivalenza proporzionale tra “il prelievo e la capacità di ricarica dell’acquifero”».

Andremo ora ad approfondire l’argomento delle concessioni per tale tipologia di bene demaniale, riservando ad un capitolo a parte le concessioni di grandi derivazioni d’acqua per scopo idroelettrico.


2. Il procedimento di rilascio della concessione: profili generali.

Il rilascio di una concessione è la conditio sine qua non al fine di utilizzare un bene demaniale, quale è l’acqua.

Inoltre, la possibilità di gestire il demanio idrico è di competenza regionale, mentre la proprietà dei predetti beni permane in capo allo Stato: ne discende che le concessioni del demanio idrico dovranno essere rilasciate dalla Regione competente.
... _OMISSIS_ ...entemente, le Sezioni Unite della Cassazione hanno affermato che «le acque pubbliche hanno un loro particolare status (art. 1 T.U. sulle acque e d.P.R. n. 238 del 1999, art. 1), in relazione al quale gli eventuali diritti dei privati (che non possono mai essere diritti assoluti) sono acquisiti con la condizione implicita che siano fatte salve le esigenze, anche straordinarie, della collettività, il cui diritto all’uso delle acque pubbliche, sempre latente, può riespandersi in ogni momento, senza che nulla possa pretendere il concessionario, consapevole di tale limite, al quale compete soltanto un riallineamento del canone con l’effettivo utilizzo (rapportato alle riduzioni temporali e quantitative) dell’acqua».

Preme fin da ora sottolineare come in questo capitolo ci soffermeremo sulle concessioni di demanio idrico tout court, dedicando ampio spazio alle concessioni di derivazione delle acque nel prossimo capitolo.

... _OMISSIS_ ...a un passo indietro e analizziamo il procedimento amministrativo per il rilascio della concessione demaniale.

Sappiamo che il rilascio di una concessione demaniale è soggetto al principio della domanda: il relativo procedimento amministrativo, pertanto, dovrà essere instaurato da chi ne fa richiesta. Ad aiutarci nella delineazione della procedura è il R.D. n. 1775/1933, il quale, all’art. 12 bis, afferma che «il provvedimento di concessione è rilasciato se:
a) non pregiudica il mantenimento o il raggiungimento degli obiettivi di qualità definiti per il corso d’acqua interessato;
b) è garantito il minimo deflusso vitale e l’equilibrio del bilancio idrico;
c) non sussistono possibilità di riutilizzo di acque reflue depurate o provenienti dalla raccolta di acque piovane ovvero, pur sussistendo tali possibilità, il riutilizzo non risulta sostenibile sotto il profilo economico».

Peraltro, «... _OMISSIS_ ...ua concessi sono commisurati alle possibilità di risparmio, riutilizzo o riciclo delle risorse. Il disciplinare di concessione deve fissare, ove tecnicamente possibile, la quantità e le caratteristiche qualitative dell’acqua restituita. Analogamente, nei casi di prelievo da falda deve essere garantito l’equilibrio tra il prelievo e la capacità di ricarica dell’acquifero, anche al fine di evitare pericoli di intrusione di acque salate o inquinate, e quant’altro sia utile in funzione del controllo del miglior regime delle acque».

L’art. 12 bis in commento porta in sé un ulteriore obiettivo per il rilascio della concessione di acque pubbliche: il legislatore afferma infatti che l’utilizzo di risorse qualificate con riferimento a quelle prelevate da sorgenti o falde o comunque riservate al consumo umano può essere assentito per usi diversi da quello potabile sempre che non vi sia possibilità di riutilizzo di acque refl... _OMISSIS_ ...rovenienti dalla raccolta di acque piovane, ovvero se il riutilizzo sia economicamente insostenibile, solo nei casi di ampia disponibilità delle risorse predette, di accertata carenza qualitativa e quantitativa di fonti alternative di approvvigionamento; in tal caso, il canone di utenza per uso diverso da quello potabile è triplicato.

Interpretando letteralmente la norma, le Sezioni Unite hanno sostenuto che l’articolo in commento «subordina l’utilizzo delle acque pubbliche da parte dei privati al rilascio di un provvedimento concessorio, ai fini della cui adozione occorre farsi carico non solo dei profili quantitativi ma anche di quelli qualitativi della risorsa idrica, in un’ottica di equo contemperamento tra la necessità di garantire lo sviluppo delle fonti energetiche rinnovabili e la tutela e la conservazione dell’ambiente e, in particolare, dei corpi idrici». In altre parole, al fine di ottenere una concessione di... _OMISSIS_ ... è necessario che il probabile concessionario fornisca adeguate garanzie in relazione al c.d. “minimo deflusso vitale” e all’equilibrio del bilancio idrico e, inoltre, che egli si impegni a non pregiudicare il mantenimento o il raggiungimento degli obiettivi di qualità definiti dal piano acque per il corso d’acqua interessato.

Stante quanto afferma l’art. 12 bis, il T.A.R. Lazio, per ciò che concerne l’allacciamento all’acquedotto, ha ritenuto che «la distribuzione dell’acqua potabile è un servizio erogato dal Comune in base alle vigenti disposizioni legislative ed alle norme del regolamento comunale per la gestione dell’acquedotto comunale (e sull’approvvigionamento idrico) e l’acqua potabile viene erogata nei limiti di potenzialità dell’acquedotto e compatibilmente con le esigenze di carattere generale». Nel caso di specie, i giudici amministrativi hanno altresì ri... _OMISSIS_ ...in via preliminare, che si tratta di una risorsa, ossia quella idrica, finalizzata al soddisfacimento di bisogni primari dell’individuo, cosicché l'adozione di provvedimenti che sostanzialmente ne impediscono l’approvvigionamento può giustificarsi solo in presenza di ragioni di interesse pubblico superiori», a corroborare il fatto che al soddisfacimento dei bisogni primari occorre comunque sempre anteporre eventuali ragioni superiori di salvaguardia dell’interesse pubblico. Nella medesima pronuncia, si è altresì sostenuto che un eventuale contributo per l’allacciamento all’acquedotto, che sia previsto dal regolamento comunale, non può essere configurato alla stregua di un tributo bensì di un corrispettivo per una prestazione differenziata e specifica destinata ad un singolo utente (il concessionario dell’acqua potabile comunale).


3. La competenza al rilascio delle concessioni.

... _OMISSIS_ ...ermato la competenza regionale al rilascio dei provvedimenti di concessione per l’uso delle acque pubbliche. Orbene, in un’ottica più approfondita, il T.A.R. Campania ha affermato che spetta non al Presidente della Giunta Regionale (o ad un dirigente da lui delegato), bensì al dirigente del Settore del Genio Civile: ciò in quanto «gli atti de quibus sono atti gestionali che pertanto non possono che spettare in via primaria alla competenza del Dirigente e non di organi politici», quale il Presidente della Regione.

Sempre in materia di concessioni idriche, si è pronunciata altresì la Corte Costituzionale, la quale ha affermato che, «nel disciplinare l’affidamento in concessione dei beni del demanio idrico e marittimo, la legislazione regionale, anche se espressione di una correlata competenza primaria, è destinata a cedere il passo alla competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela della... _OMISSIS_ ...niqualvolta l’oggetto della regolazione finisca per influire sulle modalità di scelta del contraente o sulla durata del rapporto, ove si incida sull’assetto concorrenziale dei mercati in termini tali da restringere il libero esplicarsi delle iniziative imprenditoriali». In altre parole, la competenza regionale in materia viene assimilata dalla competenza statale ogniqualvolta la procedura di affidamento vada ad incidere su aspetti legati al mercato ed alla libera concorrenza. Ciò in quanto «i cr...