Le variazioni al contenuto della concessione demaniale marittima con realizzazione di interventi sul suolo demaniale devono essere espressamente autorizzate

DEMANIO E PATRIMONIO --> CONCESSIONE E AUTORIZZAZIONE --> CONCESSIONE DEMANIALE MARITTIMA --> TRASLAZIONE/VARIAZIONE DELLA CONCESSIONE

Il quadro normativo vigente non consente di configurare la figura del mero ‘spostamento’ di una precedente concessione demaniale, inteso come una sorta di spuria novazione oggettiva del precedente titolo abilitativo, il quale permarrebbe per il resto inveriato nei suoi elementi costitutivi.

Laddove la necessità di eseguire lavori portuali comporti la rinuncia alla postazione concessa in atto, la sua traslazione in una sede provvisoria e la successiva allocazione in altro posto, all’esito dei lavori da espletare, i diritti del concessionario si devono ritenere limitati al solo periodo residuale della concessione in godimento: il concessionario matura infatti in tal modo un "diritto di persistenza" della concessione, ma non un "diritto di insistenza".

Appare ragionevole operare uno spostamento non eccessivo delle strutture da gestire nell’area di concessione demaniale qualora le circostanze di fatto relative allo stato dei luoghi lo rendano necessario.

Nell’art. 24, co. 2, seconda parte reg. esec. cod. nav., la modifica nell’estensione della zona demaniale che impedisce la variazione autorizzata per iscritto dal capo del compartimento non è solo quella rilevante in senso quantitativo, ma anche una modifica che si caratterizzi nella differente allocazione dell’area demaniale originariamente oggetto di concessione.

Nella Regione Puglia è legittima la scelta dell’amministrazione comunale di non autorizzare la traslazione della concessione demaniale marittima stante la non intervenuta adozione del Piano Comunale delle Coste, che solo può disciplinare in termini compiuti e armonici l’assetto costiero, facente capo al territorio comunale, attraverso l’individuazione dei lotti oggetto di concessione.

E' legittimo apportare variazioni alla concessione demaniale marittima per mantenere un corridoio tra due aree confinanti e per motivi connessi alla nuova pianificazione delle modalità d’uso degli spazi portuali.

In presenza di un provvedimento giurisdizionale che sospende gli effetti della delibera assembleare che ha autorizzato l'amministratore di un condominio a trasferire a terzi la titolarità della concessione demaniale marittima, la P.A. non può autorizzare il mutamento dell'intestazione del titolo concessorio, specie quando gli sia stata rappresentata la sussistenza del provvedimento di sospensione.

Se è vero che non incombe sulla P.A. l'obbligo di compiere complesse operazioni ricognitive o accertamenti in ordine ad eventuali pretese che potrebbero essere avanzate da soggetti estranei al rapporto amministrativo, è altresì vero che essa è tenuta a svolgere le opportune indagini, prive del carattere di complessità, dirette ad accertare la legittimazione ad avanzare istanze amministrative.

Qualora emerga ictu oculi la mancanza o il vizio del potere di disporre della concessione, l'Amministrazione ha l’autorità ed il dovere di verificare l'esistenza, in capo al richiedente, di un valido titolo di disponibilità della concessione.

Il concessionario non può inserire altri soggetti nella gestione della concessione, in considerazione dell’intuitus personae che connota il rapporto concessorio, salvo autorizzazione della P.A. concedente ai sensi dell'art. 46 cod. nav..

L'autorizzazione allo svolgimento dell'attività di carenaggio rilasciata al concessionario che esercita attività di rimessaggio con travellift non determina una alterazione sostanziale del contenuto del titolo, ma una variazione consentita ai sensi dell'art. 24 D.P.R. 328/1952.

L'art. 24 reg. es. cod. nav. mar. va intesa nel senso che qualsiasi variazione al contenuto della concessione demaniale marittima attuata mediante la realizzazione di interventi sul suolo demaniale deve essere oggetto di espressa autorizzazione.

L’Autorità amministrativa preposta alla gestione e salvaguardia dei beni facenti parte del demanio marittimo non deve vigilare sulla indefettibile coincidenza fra titolarità del rapporto concessorio ed utilità ritraibili mediante l’impiego del bene demaniale all'interno del ciclo produttivo dell’impresa gestita in proprio dal concessionario, atteso che l’art. 45 bis del Codice della Navigazione prevede una possibile, anche parziale, scissione tra titolarità e gestione della concessione, in tal modo implicando una differenziazione dei corrispondenti rapporti giuridici.

La semplice sostituzione di una tenda di copertura di limitate dimensioni, risolvendosi nella mera sostituzione di un elemento accessorio alle strutture dello stabilimento balneare, non incide sull’oggetto della concessione demaniale né varia le modalità del suo esercizio. Tale intervento, non concreta neppure un’innovazione rilevante ai sensi dell’art. 54 cod. nav., non implicando alcuna alterazione sostanziale o cambiamento della originaria destinazione del bene. Si tratta, perciò, di attività liberamente esercitabile che non necessita di un titolo demaniale ad hoc ovvero di variazione della concessione esistente.

L'installazione del tutto precaria e correlata alle esigenze di conduzione dello stabilimento balneare di un manufatto in legno ad uso ricovero dei lettini da spiaggia, privo di consistenza edilizia e di capacità di alterare lo stato dei luoghi, non implica la necessità di variazione dell’esistente concessione demaniale, non incidendo sul suo contenuto o sulle modalità di esercizio né costituendo innovazione giuridicamente rilevante.

A fronte di una sopravvenuta riduzione del fronte mare dell’area concessa, l'interessato può e deve avvalersi del rimedio offerto dall’art. 45 del codice navigazione (riduzione del canone).

L’ordinamento esclude dall’iter istruttorio previsto dalla legge (e, dunque, pure dalla necessità di nuova pubblicazione) le modificazioni alla concessione demaniale marittima in esito alle quali “non venga apportata alterazione sostanziale al complesso della concessione e non vi sia modifica nell'estensione della zona demaniale”: in tali casi, infatti, “la variazione può essere autorizzata per iscritto dal capo del compartimento, previo nulla osta dell'autorità che ha approvato l'atto di concessione” (art. 24, comma II, reg. esecuzione c. nav.).

La traslazione delle aree oggetto di concessione demaniale marittima non può essere legittimata facendo ricorso all’art. 24 del Regolamento esecutivo al codice della navigazione, in quanto l’art. 37 del codice sancisce il principio secondo il quale i beni demaniali devono essere assegnati secondo il criterio della più proficuo utilizzo e della massimalizzazione dell’interesse pubblico. Ne discende che per consentire la traslazione di aree in concessione è necessario un nuovo e definitivo provvedimento autorizzatorio.

L’Autorità Portuale, nel perseguimento del pubblico interesse, può procedere alla risistemazione e riduzione delle concessioni, anche se queste siano solo indirettamente interessate dal complessivo progetto di ampliamento di un determinato molo.

La scelta dell’amministrazione di non far gravare il peso della scelta pubblica solo sui concessionari direttamente interessati dalla modifica dell’area del porto è decisamente ragionevole e rispondente al principio di proporzionalità.

Sono illegittimi per violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza i provvedimenti di riorganizzazione del porto (con riduzione e/o delocalizzazione dei pontili) adottati dall'amministrazione sebbene questa potesse adottare altre soluzioni meno invasive per i concessionari (così come dimostrato, nella specie, con apposita verificazione).

La modifica al contenuto essenziale della concessione demaniale marittima (incidente sull’uso del bene concesso) effettuata in autotutela, in base al principio del contrarius actus, richiamato in materia pure dall’art. 48 cod. nav., deve essere adottata dalla stessa autorità che ha emanato l’atto di primo grado, dopo aver dato comunicazione di avvio del procedimento e comunque seguendo lo stesso iter procedimentale imposto per l’adozione del provvedimento favorevole su cui si intendeva incidere.

Lo schema tipico della concessione demaniale marittima non ammette variazioni sostanziali, fatta eccezione per l’ipotesi del subingresso,ai sensi dell’art. 46 del codice della navigazione, che incide solo sull’elemento soggettivo del rapporto concessorio, non su quello oggettivo.

La traslazione della concessione demaniale marittima, proprio perché equivale al riconoscimento di un diritto nuovo e diverso da quello avente titolo nel precedente rapporto concessorio, certamente non è annoverabile fra le variazioni non sostanziali che l’art. 24 del d.P.R. 328/1952 sottopone a mera autorizzazione.

Gli articoli 20, 36 e 37 del Codice della Navigazione, nonché l’articolo 24 del relativo Regolamento di esecuzione non consentono il rilascio di una particolare tipologia di titoli abilitativi finalizzati a consentire il mero ‘spostamento’ dell’area già data in concessione demaniale marittima a un determinato beneficiario: tali titoli si configurano piuttosto quali nuove concessioni.

Laddove si verifichi la sottrazione di un’area demaniale in precedenza destinata (in tutto o in parte) alla libera utilizzazione da parte della collettività, nonché una sostanziale differenza dei contenuti rispetto ai titoli concessori in precedenza assentiti, il che si verifica nel caso degli ‘spostamenti’ delle precedenti concessioni, non si può prescindere dall’effettuazione di una nuova istruttoria prodromica al rilascio di quella che, sotto ogni aspetto, si configura come una nuova concessione demaniale marittima.

La traslazione delle aree oggetto di concessione demaniale marittima non può essere legittimata facendo ricorso all’art. 24 del Regolamento di esecuzione al Cod. Nav. in quanto l’art. 37 del codice sancisce il principio secondo il quale i beni demaniali devono essere assegnati secondo il criterio della più proficuo utilizzo e della massimalizzazione dell’interesse pubblico. Ne discende che per consentire la traslazione di aree in concessione è necessario un nuovo e definitivo provvedimento autorizzatorio.

Gli articoli 20, 36 e 37 del codice della navigazione, nonché l'articolo 24 del relativo regolamento di esecuzione, non consentono di configurare la figura del mero “spostamento” di una precedente concessione, inteso come una sorta di novazione oggettiva del precedente titolo abilitativo, il quale permarrebbe per il resto invariato nei suoi elementi costitutivi.

L'art. 24 del regolamento di esecuzione del codice della navigazione marittima, il cui secondo comma consente il rilascio di licenze suppletive anche al fine di consentire la “variazione nell'estensione della zona concessa”, costituisce deroga a principi di carattere generale (quello della libera fruizione per la collettività delle aree demaniali, ovvero dell'affidamento in concessione secondo modalità volte alla massimizzazione dell'interesse pubblico e della piena contendibilità delle risorse economiche), ragione per cui alla disposizione in parola deve essere necessariamente fornita un'interpretazione di carattere restrittivo, che impedisce di far rientrare nel contenuto precettivo dell'art. 24 cit. (il quale si riferisce a mere variazioni) anche l’ipotesi di spostamento delle concessioni su nuove aree.

E' legittima la delocalizzazione di cui all’art. 24, II c., regol cod. nav., approvato col DPR 15 febbraio 1952 n. 328, che non implica né variazioni sostanziali all’oggetto (il quale è la ritraibilità dal bene demaniale delle sue utilità di tipo turistico e balneare), al termine ed alle modalità d’uso del bene, né comporta l’ampliamento dell’estensione di questo.

La natura sostanziale, o meno, della variazione apportata alla concessione va intesa, ai fini del giudizio sulla sussistenza dei presupposti ex art. 24, II c., cit., il quale concerne le variazioni non sostanziali delle concessioni demaniali in essere, nell'ottica della tutela del demanio: il fatto che non vi sia modifica dell'estensione demaniale e dell'oggetto della concessione, oltre che degli altri elementi giuridici del relativo rapporto, esclude la sussistenza di un’alterazione degli elementi essenziali del rapporto concessorio, sì da giustificare il rilascio della licenza suppletiva.

La delocalizzazione riguardante l’assegnazione d’una superficie corrispondente a quella del rapporto in essere (nella specie sacrificata a causa dei lavori idraulici) non costituisce novazione di un rapporto precedente ed estinto.

Laddove il Comune, nell'ottenere la concessione di un'area demaniale marittima, si sia obbligato alla stretta osservanza del progetto presentato all'autorità concedente, è legittimo il rigetto delle istanze di ampliamento della concessione esistente, con conseguente realizzazione di opere, il quale costituirebbe una ingiustificata modifica al progetto approvato.

Non è necessario il rilascio di una concessione suppletiva se non si è in presenza né di un’alterazione sostanziale al complesso della concessione, né di una modifica nell'estensione della zona demaniale, di guisa che deve ritenersi sufficiente una mera autorizzazione da parte dell’Ufficio Demanio del Comune che integri il contenuto dell’atto concessorio.

La cessione totalitaria delle quote di una società titolare di concessione demaniale marittima ha la medesima funzione economica della cessione dell’azienda sociale: entrambi tali contratti tendono a realizzare l’effetto giuridico del (e trovano la loro causa concreta nel) trasferimento dei poteri di godimento e disposizione dell'azienda sociale da un gruppo di soggetti (i partecipanti alla società che cedono le loro quote) ad un altro soggetto, o gruppo di soggetti (l’acquirente, o gli acquirenti, della totalità delle quote sociali) con la conseguenza che si è di fronte ad una vera e propria sostituzione dell’originario concessionario.

Per consentire la traslazione o l’ampliamento di aree in concessione demaniale marittima è necessario un nuovo provvedimento autorizzatorio; il concessionario è quindi tenuto ad osservare puntualmente, quanto alla localizzazione dell’area oggetto di concessione, le prescrizioni fissate dal titolo, esponendosi altrimenti all’adozione dei provvedimenti sanzionatori da parte dell’amministrazione che, peraltro hanno natura vincolata e non necessitano neppure di una motivazione pregnante.

L’art. 24 reg. es. cod. nav. va inteso nel senso che qualsiasi variazione al contenuto della concessione demaniale marittima, attuata anche mediante la realizzazione di interventi sul suolo demaniale, deve essere oggetto di espressa autorizzazione.

È prevalsa in giurisprudenza una lettura restrittiva della previsione di cui all’art. 24, secondo comma, del regolamento per l’esecuzione del codice della navigazione, trattandosi di disciplina che costituisce deroga a principi di carattere generale (quello della libera fruizione per la collettività delle aree demaniali, ovvero dell’affidamento in concessione secondo modalità volte alla massimizzazione dell’interesse pubblico e della piena contendibilità delle risorse economiche).

L’eventuale rilascio dell’autorizzazione prevista dall’art. 24 del Regolamento per l’esecuzione del Codice della navigazione – ai sensi del quale “qualsiasi variazione nell’estensione della zona concessa o nelle opere o nelle modalità di esercizio deve essere richiesta preventivamente e può essere consentita mediante atto o licenza suppletivi dopo l’espletamento dell’istruttoria” – non dispiega alcuna valenza sul piano della legittimazione edilizia, posto che il rilascio di una tale autorizzazione ha una valenza autonoma e separata rispetto ai titoli edilizi.

L'art. 24 Regolamento della nav. marittima non consente di operare, ai fini della necessità dell'atto abilitativo demaniale, una distinzione di tipo qualitativo o quantitativo delle opere realizzate, considerandosi che la disposizione si riferisce a qualsiasi variazione, tant'è che il terzo comma del medesimo regolamento sottopone ad autorizzazione, sia pur con peculiare procedura, anche le ipotesi in cui la variazione non comporti alterazione sostanziale al complesso della concessione ovvero modifica nell'estensione della zona demaniale.

L’art. 24 del regolamento del codice della navigazione dispone: al comma 1, che la concessione è fatta entro i limiti di spazio e di tempo e per le opere, gli usi e le facoltà risultanti dall’atto o dalla licenza; al comma 2, che qualsiasi variazione nell’estensione della zona concessa o nelle opere o nelle modalità di esercizio deve essere richiesta preventivamente e può essere consentita mediante atto o licenza suppletivi dopo l’espletamento dell’istruttoria (prima parte); qualora non venga apportata alterazione sostanziale al complesso della concessione o non vi sia modifica nell’estensione della zona demaniale, la variazione può, invece, essere autorizzata per iscritto dal capo del compartimento, previo nulla osta dell’autorità che ha approvato l’atto di concessione (seconda parte).

Le modifiche sostanziali di una concessione demaniale marittima, le quali necessitano di licenza suppletiva, sono non solo quelle che comportano un’estensione della zona concessa, ma anche quelle che, a parità di estensione, riguardano le opere realizzate e le modalità di esercizio delle attività; possono, invece, essere oggetto di mera autorizzazione le modifiche non sostanziali all’oggetto della concessione, inteso in senso ampio come comprensivo di superficie, opere e attività.

L’art. 24 del regolamento per l’esecuzione del codice della navigazione (d.P.R. 15 febbraio 1952 n. 328) disciplina le “variazioni al contenuto della concessione”: trattasi di una disposizione che costituisce una deroga alla disciplina dell’art. 36 del codice della navigazione ed ai principi di carattere generale, quali quello della libera fruizione per la collettività delle aree demaniali, ovvero dell’affidamento in concessione secondo modalità volte alla massimizzazione dell’interesse pubblico e della piena contendibilità delle risorse economiche.

La fattispecie disciplinata dall’art. 24 del regolamento esecutivo si colloca “a valle&rdq...