La comunicazione dell’avvio del procedimento: esistenza e esigenza dell’obbligo

La comunicazione dell’avvio del procedimento: esistenza e esigenza dell’obbligo


Il provvedimento dichiarativo della pubblica utilità dell’opera rappresenta un provvedimento di carattere incisivo della sfera giuridica del destinatario e, come tale deve essere a questi comunicato in vista della sua effettiva partecipazione [82].

In questa prospettiva appare evidente come le norme poste a garanzia del contraddittorio siano applicabili in ogni fase procedimentale diretta a produrre effetti incisivi sulla posizione dei destinatari del provvedimento finale.

Del resto, le disposizioni regolatrici del diritto al contraddittorio e alla partecipazione procedimentale non possono esaurirsi, per quel che riguarda i... _OMISSIS_ ...espropriativo, nella fase di apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, ma devono avere luogo in tutte le fasi procedimentali in cui è possibile ravvisare l’assunzione di scelte discrezionali dell’amministrazione - ivi compresa la fase dichiarativa della pubblica utilità - in ordine alle quali si deve fornire la concreta possibilità ai destinatari del provvedimento finale di formulare le opportune osservazioni [83].

A ben vedere la partecipazione rappresenta, nel procedimento espropriativo, una garanzia assai risalente nel tempo, ma profondamente mutata. Essa, infatti, era già prevista nel sistema del 1865 sia nella fase dichiarativa della pubblica utilità sia nella fase successiva volta alla designazione dei beni da espropriare sebbe... _OMISSIS_ ...deposito degli atti presso gli uffici comunali, con pubblicazione del relativo avviso [84]. Di più la legge non chiedeva, sicché non vi era alcun obbligo di notifica o comunicazione personale [85].

Un sistema impostato in questo modo poteva causare e, spesso causava, situazioni in cui i destinatari dell’atto «ignorassero l’avvenuta pubblicazione, e si trovassero, perciò […] nell’impossibilità di intervenire tempestivamente nel procedimento espropriativo» [86].

Per questo motivo il t.u. in materia di espropriazione per pubblica utilità, così come il previgente disciplina e, più in generale l’art. 7 della legge n. 241/1990, hanno modificato il precedente regime imponendo l’obbligo di inviare... _OMISSIS_ ...ne di avvio del procedimento al proprietario dell’area ove è prevista la realizzazione dell’opera, indicando, insieme al nominativo del responsabile del procedimento, all’avvenuto deposito del progetto dell’opera, dei relativi documenti rilevanti e della relazione sommaria avente ad oggetto la natura e lo scopo delle opere da eseguire, nonché degli eventuali nulla osta, autorizzazioni o altri atti di assenso comunque denominati [87].

Appare evidente che l’obiettivo principale del legislatore consiste nel predisporre a carico dell’amministrazione l’obbligo di portare a conoscenza dell’effettivo proprietario del bene da espropriare il procedimento avviatosi a suo carico, in modo tale che questi possa «verific... _OMISSIS_ ...tà del deposito del progetto, la sua completezza formale e la sua correttezza sostanziale specie sotto il profilo dell’acquisizione di tutti gli atti autorizzativi necessari, onde consentirgli di formulare prima dell’approvazione del progetto le sue osservazioni ovvero, dopo l’approvazione dello stesso, agire in sede giurisdizionale sulla base di una compiuta pregressa conoscenza dell’iter procedimentale svolto» [88].

Invero in passato la disciplina consentiva di attuare in maniera più marcata il principio del contraddittorio imponendo l’obbligo di inviare al proprietario, oltre alla comunicazione dell’avvio del procedimento, anche lo schema dell’atto di approvazione del progetto unitamente ad una relazione avent... _OMISSIS_ ...rsquo;indicazione della natura e dello scopo dell’opera da eseguirsi, la spesa sostenuta, i dati dell’area risultante dai dati catastali, i nominativi di altri eventuali proprietari di aree oggetto del medesimo procedimento e l’indicazione del responsabile [89]. La novella del 2002, in un’ottica semplificativa, per alleggerire l’iter procedimentale e non gravare di inutili appesantimenti gli obblighi dell’amministrazione, ha espunto dall’art. 16, comma 4, del d.p.r. n. 231/2001, l’onere di inviare lo schema del progetto dell’opera e la relazione di cui sopra, ritenendo sufficiente la semplice comunicazione dell’avvenuto deposito, cosicché l’interessato possa, ai sensi della generale previsione di cui all&rsquo... _OMISSIS_ ...legge n. 241/1990, formulare apposita istanza di accesso al fine di prendere visione degli atti della procedura espropriativa posta a suo carico [90].

In definitiva, il generale obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento disciplinato dall’art. 7 della legge n. 241/1990 è applicabile, con le sue specifiche peculiarità di cui all’art. 16 del d.p.r. n. 237/2001, anche nel procedimento dichiarativo della pubblica utilità [91], diventando, così, il suo secondo atto significativo [92].



i soggetti passivi e le modalità della comunicazione


Una volta chiarita l’esistenza e l’esigenza di procedere alla comunicazione dell’avvio del procedimento occorre analizzare ... _OMISSIS_ ...alità della sua attuazione.

È bene precisare che la funzione principale della comunicazione dell’avvio del procedimento consiste nel garantire l’effettiva partecipazione dialettica del privato nella formazione del provvedimento finale [93]. Il privato viene, dunque, informato dell’avvio di un procedimento a suo carico per far si che la decisione amministrativa finale venga concretamente formata in contraddittorio, cui consegue, necessariamente, l’obbligo - espressamente sancito - dell’amministrazione di pronunciarsi sulle osservazioni e controdeduzioni eventualmente prodotte, sicché il mancato rispetto di tale obbligo comporta l’annullabilità del provvedimento dichiarativo della pubblica utilità [94].

Ed è pr... _OMISSIS_ ...della reale formazione del contraddittorio che le modalità concrete della comunicazione dell’avvio del procedimento giocano un ruolo fondamentale e fondante. A tal fine la suddetta comunicazione deve essere individuale e indirizzata ai proprietari catastali, ovvero ai possessori del bene se noti all’amministrazione [95]. In questo modo viene consacrato un principio generale ai sensi del quale tutte le comunicazioni del procedimento espropriativo vanno effettuate nei confronti del proprietario del bene riportato nei registri catastali senza che occorra una verifica dell’amministrazione circa l’attualità e la conseguente effettività del titolo emergente dai suddetti registri [96]. L’unica eccezione si ravvisa qualora il possessore abbia preventiva... _OMISSIS_ ...o, con data certa, anteriore all’avvio del procedimento, la sua qualità [97]. Del resto è possibile osservare che in queste specifiche ipotesi, se l’amministrazione non tiene conto della comunicazione fatta dal possessore e informa dell’avvio del procedimento il solo proprietario catastale, la comunicazione è illegittima e il possessore potrà opporsi richiedendone la rinnovazione nei suoi confronti [98].

La comunicazione individuale viene sostituita allorché il numero dei destinatari sia superiore ...


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