La partecipazione al procedimento di apposizione del vincolo

È noto che con la l. n. 241/1990 il legislatore ha attribuito enorme importanza al fondamentale criterio garantista della partecipazione del privato nella formazione dei provvedimenti dell’autorità amministrativa, sicché, fatta eccezione per le deroghe espressamente sancite all’art. 13 della citata legge, il decisore pubblico deve mettere il cittadino nella condizione di entrante nel procedimento amministrativo per far sentire la propria voce [61]. Diretta conseguenza di questa impostazione è l’immagine di un «modello procedimentale […] caratterizzato dall’intento […] di assicurare, nel corso dell’istruttoria preordinata all’adozione del provvedimento finale, la più ampia conoscenza e ponderazione degli interessi pubbli... _OMISSIS_ ...quo; [62].

Ebbene, in vista dell’enorme importanza dell’istituto della partecipazione procedimentale, il legislatore del d.p.r. n. 327/2001 ha voluto garantire l’effettiva partecipazione dialettica dei privati nella procedura espropriativa in modo tale che la decisione finale della pubblica amministrazione sia presa in contraddittorio sin dalle prime fasi ovvero a partire dall’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio [63].

In questa prospettiva, l’art. 11 del d.p.r. n. 327/2001 identifica la principale e primaria espressione di tale garanzie, perché prevede l’obbligo di avvisare il proprietario del bene sul quale si intende apporre il vincolo preordinato all’esproprio, mediante comunicazio... _OMISSIS_ ...vvio della relativa procedura, precisando, al contempo, che detta comunicazione «si somma, ma non si sostituisce, agli istituti partecipativi propri della procedura di adozione e di approvazione degli strumenti urbanistici» [64].

In particolare, il citato articolo stabilisce che l’avviso dell’avvio del procedimento venga effettuato in due casi: vale a dire nelle ipotesi di «adozione di una variante al piano regolatore per la realizzazione di una singola opera pubblica», da un lato, e nelle ipotesi in cui il vincolo preordinato all’esproprio venga disposto mediante conferenza di servizi, accordo di programma, intesa ovvero un altro atto, anche di natura territoriale, che in base alla legislazione vigente comporti la var... _OMISSIS_ ...urbanistico [65].

In entrambi i casi la comunicazione deve essere effettuata almeno venti giorni prima dell’approvazione della delibera del Consiglio comunale per le varianti al piano regolatore ovvero dell’emanazione dell’atto che in base alla legislazione vigente comporti la variante al piano urbanistico.

È interessante osservare che in riferimento a queste fattispecie la dottrina rileva una possibile deroga alla regola generale sancita dall’art. 13 della l. n. 241/1990 ai sensi della quale le diposizioni dettate in materia di partecipazione sono sottratte ai procedimenti diretti all’emanazione degli «atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione per i quali restano ferme le ... _OMISSIS_ ...me che ne regolano la formazione». La variante al piano regolatore ovvero la conferenza di servizi, l’accordo di programma, l’intesa ovvero un altro atto, anche di natura territoriale, che in base alla legislazione vigente comporti la variante al piano urbanistico sono fattispecie astrattamente riconducibili alle ipotesi previste dall’art. 13 della l. n. 241/1990. Se questo è vero come si coordina la regola che sottrae le disposizioni dettate per garantire la partecipazione del privato con l’obbligo di cui all’art. 11 d.p.r. n. 327/2001 di comunicare l’avvio del procedimento? Non si tratta, piuttosto, di una deroga della deroga?

Invero la risposta al quesito non può che essere positiva e trova legittimazione nel dato f... _OMISSIS_ ...visto il nostro legislatore favorire la partecipazione procedimentale in sede di approvazione di atti riconducibili al genus degli atti di pianificazione e di programmazione quando questi siano «riferiti ad una singola area di cui sono facilmente identificabili i proprietari» [66]. In questi casi il legislatore ha voluto «accordare particolare tutela al diritto di partecipazione» perché, a differenza di quanto accade con la previsione di cui all’art. 13 della l. n. 241/1990, il carattere puntuale della variante urbanistica consente di bilanciare l’interesse del privato alla partecipazione procedimentale con le esigenze pubbliche di celerità procedimentali [67].

Per quanto attiene le modalità della comunicazione si ricorda ch... _OMISSIS_ ...ai principi generali della l. n. 241/1990 la comunicazione deve essere personale fatta eccezione per le ipotesi in cui il numero dei destinatari sia superiore a cinquanta. In questi casi è prevista, infatti, una comunicazione «mediante pubblico avviso, da affiggere all’albo pretorio dei Comuni nel cui territorio ricadono gli immobili da assoggettare al vincolo, nonché su uno o più quotidiani a diffusione nazionale e locale e, ove istituito, sul sito informatico della Regione o Provincia autonoma nel cui territorio ricadono gli immobili da assoggettare al vincolo» [68]. La legge prevede che l’avviso deve contenere l’indicazione del luogo e delle modalità attraverso le quali è possibile consultare il piano o il progetto [69].

Entro ... _OMISSIS_ ...enta giorni dalla comunicazione gli interessati possono formulare le proprie osservazioni che devono essere valutate dall’autorità espropriante ai fini delle definitive determinazioni [70].

Si noti peraltro come il termine per le osservazioni (30 giorni) sia superiore rispetto al termine per l’adozione del provvedimento finale (giacché l’avviso può essere inviato anche solo 20 giorni prima della delibera di Consiglio comunale o dell’atto di cui all’articolo 10). Nonostante tale evidente distonia, è da ritenersi fermamente che l’attuazione pratica del contraddittorio con l’espropriando debba essere in ogni caso tale da non svuotarlo di effettività, secondo quanto costantemente prescritto dal Consiglio di Stato [71]. Per... _OMISSIS_ ...azioni devono in ogni caso essere adeguatamente valutate, anche alla luce dello stesso articolo 11.2, ai sensi del quale esse «vengono valutate dall’autorità espropriante ai fini delle definitive determinazioni» [72], a costo di dover modificare il provvedimento (delibera o atto ex art. 10) nel frattempo già adottato.

È bene precisare che le suddette disposizioni, per espressa previsione di legge [73], non trovano applicazione nei casi di approvazione del progetto preliminare delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi ricompresi nei programmi attuativi di cui all’art. 1, comma 1, della legge 21 dicembre 2001, n. 443 e nei casi di comunicazione dell’avvio del procedimento delle conferenze di servizi in materia di lavori p... _OMISSIS_ ...chiedono l’osservanza delle forme previste dal d.p.r. 21 dicembre 1999, n. 554.
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