La partecipazione nella procedura espropriativa

Prima di entrare nel vivo dell’esercizio del potere espropriativo, cioè nello svolgimento del procedimento amministrativo tramite cui il potere ablatorio pubblico si manifesta, sembra opportuno soffermarsi brevemente sulla partecipazione del singolo al procedimento stesso.

Infatti, la materia dell’espropriazione prevede e disciplina in modo attento la possibilità data al privato di partecipare a tutte le fasi che lo costituiscono, di cui si tratterà nel corso del presente capitolo, ossia l’apposizione del vicolo preordinato all’esproprio, la dichiarazione di pubblica utilità, la determinazione dell’indennità e l’emanazione del decreto di esproprio.

Grazie alla giurisprudenza formatasi nel corso degli anni e ... _OMISSIS_ ...egislatore del Testo Unico, il riconoscimento del principio di partecipazione che si trova nella legislazione dell’espropriazione è più esteso e significativo rispetto a quanto l’art. 7 della legge n. 241 del 1990 prevede in generale in materia di procedimento amministrativo [1].

Effettivamente, il potere espropriativo è il potere pubblicistico che più incide sulla sfera giuridica dei singoli, che maggiormente impone loro un sacrificio, motivo per il quale tale potere non può essere assoluto e non può tagliare completamente fuori il destinatario.

Per queste ragioni si è scelto di assegnare un significato sostanziale e non solo formale alla tutela della partecipazione del soggetto ablato al procedimento, che impone un obbligo positi... _OMISSIS_ ...he Amministrazioni esproprianti: esse sono tenute a consentire il continuo dialogo con il soggetto passivo del potere, a mettere il cittadino espropriando o espropriato nelle condizioni di poter presentare e rappresentare all’Amministrazione tutti i suoi interessi, siano essi pretensivi o oppositivi, affinché trovi realizzazione il principio del giusto procedimento.

Sicuramente un procedimento così rappresentato diviene più articolato a causa del vasto numero di comunicazioni che la legge impone e delle prescritte modalità attuative.

Tuttavia, l’Amministrazione è messa così nella condizione di potere e dovere tenere conto di tutti gli interessi effettivamente in gioco nel caso concreto, per operare correttamente quel b... _OMISSIS_ ...a interesse pubblico e interesse privato che sia veramente rispettoso del principio di buona amministrazione, che richiede che la Pubblica Amministrazione persegua il pubblico interesse imponendo il minor sacrificio possibile ai privati.

Il cospicuo numero di adempimenti che il Testo Unico traccia ai fini di consentire la partecipazione del singolo al procedimento espropriativo, così da rispettare e attuare i canoni del giusto procedimento, non può non portare a chiedersi se e in che misura tali adempimenti riescano davvero a realizzare e soddisfare in concreto le esigenze di contraddittorio con gli espropriati.

Ad esempio, il d. lgs. n. 302/2002 ha introdotto nel Testo Unico la soglia dei 50 destinatari, limite il cui raggiungimento con... _OMISSIS_ ...lica Amministrazione di ricorrere a metodi di comunicazione alternativi alle notifiche; ciò sul piano pratico ha però condotto alla compressione sostanziale dei diritti dei proprietari e alla riduzione del momento partecipativo a loro concesso [2].

Si pensi anche alla difficile conciliazione tra le prescrizioni relative al contraddittorio nella fase di determinazione dell’indennità e alla difficile coesistenza dei termini previsti dall’art. 17, comma 2, e dall’art. 20, comma 1.

Su di essi si tornerà nel paragrafo dedicato a tale fase del procedimento, ma qui interessa sottolineare come i principi di contraddittorio e di partecipazione rischino di essere di fatto completamente sacrificati da un’Amministrazione che, scrup... _OMISSIS_ ...ttare i termini imposti dal Testo Unico, arrivi prima a invitare il proprietario a presentarle ogni elemento utile alla determinazione del valore del bene ai fini della liquidazione dell’indennità e poi a offrire la somma determinata prima che il proprietario abbia potuto presentare alcunchè [3].

In mancanza di una espressa norma di legge che vi deroghi, il principio di partecipazione va inteso come operante anche dove la normativa specifica di settore già preveda delle forme specifiche di pubblicità o dei momenti partecipativi per i singoli. Questo è quanto avviene, per esempio, nello svolgimento delle procedure di approvazione della pianificazione urbanistica, durante le quali la normativa specifica prescrive in maniera compiuta la fase della pubblicaz... _OMISSIS_ ...zione di eventuali osservazioni presentate da privati, affinché queste siano tenute in debito conto dall’Amministrazione chiamata a decidere [4].

Il regime previgente prevedeva già taluni momenti di partecipazione, tuttavia essi sono stati ritenuti dalla giurisprudenza amministrativa degli strumenti solo formali e quindi non adeguati perché non erano idonei a garantire una vera possibilità di incidenza del proprietario nel procedimento, così da consentirgli di influenzare le scelte dell’Amministrazione.

Per evitare il ripetersi di questa mancanza, il Testo Unico ha previsto vari strumenti di partecipazione mediante i quali il privato è in grado di dialogare con l’Amministrazione in qualsiasi momento del procedimento espr... _OMISSIS_ ...ie ad essi il proprietario di un immobile può riuscire ad essere escluso dal procedimento, a ridurre l’area oggetto di ablazione, ad ottenere una diversa valutazione del suo bene. Di tutto questo si parlerà nell’esame delle specifiche fasi del procedimento.

L’autorità espropriante esercita il proprio potere espropriativo nei confronti dei proprietari risultanti dai registri catastali, ai sensi dell’art. 3 T.U., a mente del quale tutti gli atti del procedimento espropriativo vanno rivolti verso chi risulta proprietario dell’immobile dai registri catastali, salvo che si abbia tempestivamente notizia dell’eventuale diverso proprietario effettivo. Ciò può portare al verificarsi della circostanza che il procedimento sia avviato n... _OMISSIS_ ... chi non è più proprietario del bene.

Si capisce quindi come l’esigenza di non caricare l’Amministrazione del gravoso onere di accertare l’identità del proprietario effettivo in conformità ai registri ipotecari rischi di vanificare l’attenzione e l’importanza che l’intero ordinamento amministrativo in tempi recenti ha riservato alla partecipazione al procedimento del destinatario del provvedimento.

La Corte di Cassazione ha avuto modo di stabilire che i registri catastali non sono idonei a fornire la prova che il soggetto risultante sia effettivamente il proprietario del bene. I dati catastali hanno valore di meri indizi e non di prova, essendo le mappe catastali un sistema secondario e sussidiario rispetto a... _OMISSIS_ ...e degli elementi acquisti attraverso un’accurata indagine probatoria. La titolarità della proprietà, del resto, è certa solamente avendo cognizione del contratto, al quale l’autorità espropriante deve risalire estraendo le visure dai registri immobiliari.

Non è mancato in dottrina chi, ironicamente, ha sottolineato il paradosso dell’ammettere che si possa addirittura arrivare ad emettere il decreto di esproprio se...


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