Le Agenzie delle Entrate e del Demanio parlano di “Pertinenze idrauliche” come insieme di beni ulteriori e distinti rispetto all’alveo fino al livello della piena ordinaria, ma ad esso collegati, ricomprendendovi gli «argini, i ripari, e in taluni casi le golene». Codeste “pertinenze idrauliche”, assieme ai loro accessori (case cantoniere, case per uffici, magazzini idraulici ecc.), vengono catastalmente intestate al Demanio pubblico dello Stato.
Sempre sul piano amministrativo, presso gli enti territoriali si trova spesso usata l’espressione “pertinenze idrauliche” in modo assai ampio e generico, con riguardo all’insieme di tutti i terreni direttamente – come parte integrante – o indirettamente – come parte accessoria – connessi ad un corso d’acqua, siano essi sommergibili o meno dalle piene ordinarie[1]. In altri casi[2] si intendono per “pertin... _OMISSIS_ ...o; tutte quelle aree prossime a fiumi, torrenti e canali per le quali vigono i divieti e le limitazioni per la realizzazione di interventi previsti al capo VII del R.D. n. 523/1904[3]. In altri casi ancora la nozione di “pertinenze idrauliche” è intesa in senso geomorfologico, ricomprendente anche le aree inondabili per piene eccezionali, le aree interessate da possibili divagazioni dell’alveo, le aree demaniali e finanche le fasce di rispetto[4], che possono essere le “fasce di pertinenza idraulica” delimitate dalle autorità di bacino secondo criteri di sicurezza e tutela ambientale[5].
Dunque esistono varie definizioni del concetto di pertinenze idrauliche in ragione del perseguimento di finalità specifiche.
Anche sul piano normativo si riscontra mancanza di univocità, essendo usata tale espressione con significati diversi in diversi ambiti.
L’art. 115 del D.Lgs. 152/2006 individu... _OMISSIS_ ...e di pertinenza dei corpi idrici” in una fascia di almeno 10 metri dalla sponda dei fiumi[6], in funzione della localizzazione dell’ambito degli interventi di tutela e gestione dei suoli a cui sono chiamate le regioni.
Le “zone di pertinenza idraulica” previste dall’articolo 2 del R.D. 2669/1937, ponendosi in un rapporto di alterità con le aree di proprietà privata, assumono il più ristretto significato di insieme dei beni afferenti al corpo idrico distinti dalla proprietà privata (quindi, ad esempio, non vi rientrano le fasce di rispetto che riguardano la proprietà privata): è evidente l’importanza di questa disposizione ai fini del presente studio (e di cui ci occuperemo più avanti), ma anche qui, la nozione di pertinenza idraulica non è chiarita nel suo contenuto concreto.
Vi è poi la nozione strettamente civilistica di “pertinenza”, che è quella che rileva in questa sede, giacché non ci sti... _OMISSIS_ ...i fasce di rispetto sottoposte a vincoli e obblighi di gestione di vario genere, o di delimitare il demanio, ma stiamo indagando la natura giuridica dei beni connessi al corpo idrico.
Ai sensi dell’art. 817 c.c. «1. Sono pertinenze le cose destinate in modo durevole a servizio o ad ornamento di un’altra cosa. 2. La destinazione può essere effettuata dal proprietario della cosa principale o da chi ha un diritto reale sulla medesima».
Il vincolo di pertinenzialità è dunque caratterizzato da un elemento oggettivo, la destinazione del bene accessorio a servizio del bene principale, e un elemento soggettivo, la volontà del titolare del diritto di proprietà del bene principale o di altro diritto reale sullo stesso, di destinare al suo servizio un bene accessorio[7].
Sotto il profilo oggettivo, «la destinazione è l’atto giuridico che connette funzionalmente la cosa accessoria con quella principale... _OMISSIS_ ...tua immettendo di fatto il bene accessorio a servizio od ornamento della cosa principale»[8]. Dunque la destinazione avviene con la messa in funzione effettiva[9] della pertinenza idraulica a servizio del corpo idrico.
La connessione materiale tra la pertinenza e il bene principale non determina per ciò stesso la loro fusione in un bene composto[10], e quindi non esclude il rapporto pertinenziale tra due beni distinti, ma essa non è neppure necessaria per configurare la pertinenzialità, essendo richiesta la sola connessione funzionale, in quanto ciò che conta non è la vicinanza fisica tra i due beni, ma la strumentalità, complementarietà o contiguità di servizio[11] della cosa accessoria rispetto a quella principale [12].
Il vincolo funzionale che lega tra loro cosa principale e pertinenza, deve essere durevole (non necessariamente perpetuo[13]) e condurre ad una effettiva e riscontrabile migliore utilizzazione della cosa principale[... _OMISSIS_ ...o fatto della destinazione, cioè, deve prodursi un quid novi, una utilità diversa e ulteriore rispetto alla somma delle utilità dei due beni singolarmente considerati[15].
Sotto il profilo soggettivo, legittimato a costituire il vincolo pertinenziale è il proprietario della cosa principale o chi ha sulla stessa un diritto reale di godimento.
Nel caso specifico delle pertinenze fluviali, dove il bene principale è il fiume, analizzando le competenze amministrative, abbiamo appurato che la proprietà dei fiumi spetta alle regioni a statuto speciale per i fiumi regionali, allo Stato per i fiumi sovraregionali, e, in attesa dell’attuazione del federalismo demaniale, allo Stato anche per tutti gli altri nelle regioni a statuto ordinario. Lo Stato, tuttavia, si è spogliato quasi completamente delle funzioni amministrative e gestionali del demanio fluviale, demandandole alle regioni, compresi gli aspetti di rilevanza patrimoniale come le esp... _OMISSIS_ ... pubblica utilità funzionali ad acquisire nuove aree per opere idrauliche da destinare al demanio idrico.
Il punto è se sussista una delega alle regioni da parte dello Stato anche in ordine al potere di effettuare la suddetta destinazione. A parere dello scrivente, giacché in ambito fluviale la destinazione si configura con la messa in servizio dei beni accessori, l’attribuzione alle regioni dei compiti e dei poteri di progettazione e realizzazione delle opere idrauliche che danno vita agli accessori porta con sé anche la capacità di disporne la relativa destinazione pertinenziale. Altrimenti si verificherebbe il paradosso che le regioni possono espropriare beni privati per opere idrauliche di pubblica utilità, le possono progettare, approvare e finanche realizzare, ma poi non possono destinarle al servizio del corso d’acqua appartenente al demanio dello Stato[16].
Fermo restando che per effettuare la destinazione è sufficiente... _OMISSIS_ ...le minore di godimento del bene principale, in dottrina[17] e giurisprudenza[18] è largamente prevalente l’opinione che il destinante debba essere (anche) proprietario del bene da mettere al suo servizio, in quanto la legittimazione a vincolare un bene a pertinenza di un altro, può spettare solo a chi abbia titolo per disporne[19].
Questo aspetto è cruciale nell’economia del presente studio.
I beni da destinare a pertinenze del fiume possono essere privati: in tal caso, in coerenza con la riferita opinione dominante, essi sono suscettibili di essere destinati a servizio del fiume solo dopo che la pubblica amministrazione abbia acquisito la capacità di disporne, cioè, in pratica, dopo la loro acquisizione alla mano pubblica[20].
Le pertinenze idrauliche dunque sono necessariamente pubbliche, perché sono state precedute da un atto di destinazione che presuppone la proprietà pubblica, ma se prima di diventare tali era... _OMISSIS_ ..., la loro trasformazione in pertinenze ha richiesto il previo trasferimento della proprietà alla mano pubblica nei modi previsti dall’ordinamento.
Verrebbe da chiedersi se le pertinenze idrauliche rientrano nel demanio necessario o in quello demanio eventuale, ma è un dubbio fuorviante che non porta da nessuna parte[21]: esse sono semplicemente quello che sono, accessori di beni demaniali di cui condividono il regime di appartenenza e la relativa disciplina [22]: non sono pertinenze ma semplici accessori se non condividono il regime di appartenenza.
Per quanto riguarda la disciplina delle pertinenze, essa si basa sulle seguenti tre regole generali, valide in tutte le fattispecie di beni complessi[23], ma che nell’ambito dei beni demaniali vengono profondamente condizionate dal relativo regime:
1) le pertinenze seguono la sorte del bene principale. Art. 818 c.c., primo comma: «Gli atti e i rapporti giurid... _OMISSIS_ ...er oggetto la cosa principale comprendono anche le pertinenze, se non è diversamente disposto». Nel demanio idrico, il bene principale è il fiume, che appartiene al demanio necessario, o il canale, che appartiene al demanio eventuale, e, conseguentemente, ben pochi possono essere gli atti e i rapporti giuridici aventi per oggetto il bene principale destinati ad estendersi alle relative pertinenze, dal momento che esso è inalienabile, inespropriabile, inusucapibile e che non può formare oggetto di diritti di terzi[24]. Tuttavia, se viene sdemanializzato il bene principale (ad esempio un alveo abbandonato[25]), la sdemanializzazione si estende alla pertinenza[26];
2) le disposizioni relative alla cosa principale non pregiudicano i diritti di terzi sulle pertinenze. Art. 819 c.c.: «La destinazione di una cosa al servizio o all’ornamento di un’altra non pregiudica i diritti preesistenti su di essa a favore dei terzi (..)». Nella ... _OMISSIS_ ...le pertinenze idrauliche, si osserva che se esse provengono alla mano pubblica da una procedura di espropriazione per pubblica utilità, essendo l’ablazione coattiva un modo di acquisto a titolo originario, i diritti dei terzi sono stati automaticamente travolti[27] e quindi la pertinenza non ne rimane gravata;
3) le pertinenze possono avere rapporti giuridici autonomi dal bene principale. Art. 818 c.c., secondo comma «Le pertinenze possono formare oggetto di separati atti o rapporti giuridici». Se da un lato, come si è visto, non sono ipotizzabili atti di disposizione del bene principale (data la sua natura demaniale) suscettibili di ripercuotersi sulle pertinenze, è teoricamente ammesso che le pertinenze possano continuare ad avere autonomi rapporti giuridici. Sennonché, per poter trasformare un bene accessorio in “pertinenza” fluviale, occorre un atto di destinazione da parte di un soggetto che ne possa disporre, ma la p... _OMISSIS_ ...isporne comporta la previa acquisizione al demanio idrico del bene accessorio. Ma quando ciò si verifica, la pertinenza diviene anch’essa demaniale[28] e quindi assoggettata al medesimo regime vincolato del bene principale, di fatto neutralizzando l’astratta possibilità riconosciuta dal secondo comma dell’art. 818. Le pertinenze idrauliche possono in ogni caso essere materialmente eliminate senza incidere sull’esistenza del fiume[29] ovvero sdemanializzate separatamente dal bene principale se venga meno la loro funzione od utilità[30].
L’estinzione del rapporto pertinenziale deriva dal definitivo venir meno della funzione di servizio della cosa accessoria, per un accadimento materiale che renda impossibile l’esercizio della funzione, o per un atto giuridico di scioglimento del vincolo mediante la creazione di una situazione di fatto o di diritto incompatibile con l’originaria destinazione pertinenziale[31].
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_OMISSIS_ ... pertinenze idrauliche occorre in ogni caso tenere distinta la demanialità del bene dalla sua natura pertinenziale. La pertinenzialità può anche cessare per effetto di una situazione di fatto o di diritto incompatibile, ma non per questo viene meno la natura demaniale del bene[32]: la sdemanializzazione può infatti conseguire solo ad un provvedimento espresso giusta il divieto di sdemanializzazione tacita del demanio idrico ex art. 947 comma 3 c.c..
Le pertinenze idrauliche possono essere naturali, come le golene non appartenenti agli alvei ordinari (i quali invece sono parte integrante e costitutiva del bene ‘fiume’), o artificiali[33], come gli argini o i ponti[34]. Ce ne occuperemo nel dettaglio.
In conclusione, in materia di demanio fluviale, i beni accessori del bene fiume non ne condividono la natura demaniale per il semplice fatto di essere tali, ma è a tal fine necessaria la loro qualità di pertinenze ai sensi dell&rsquo... _OMISSIS_ ... le quali per la loro esistenza richiedono la duplice condizione che i beni siano acquisiti alla mano pubblica e che siano destinati al servizio del fiume. Gli immobili che, per l’opera dell’uomo, divengano accessori del fiume, non sono per ciò solo demaniali; la destinazione conferisce loro la natura di pertinenze, ma solo se chi la dispone sia proprietario di entrambi i beni, e la destinazione stessa non è un titolo di acquisto della proprietà demaniale, che può essere l’accessione se gli accessori gravino sul bene demaniale, o altrim...