L’attribuzione allo Stato del demanio idrico contenuta nell’art. 822 c.c. deve essere intesa alla luce del processo di progressivo decentramento alle autonomie territoriali.
Le regioni a statuto speciale[1] sono proprietarie dei beni del demanio idrico presenti nel rispettivo territorio in attuazione dei rispettivi statuti, mentre le regioni a statuto ordinario[2] sono proprietarie dagli anni settanta degli acquedotti di interesse regionale e delle opere idrauliche relative ai bacini idrografici non interregionali.
Più recentemente è intervenuto il cosiddetto “federalismo demaniale” [3] con il d.Lgs. 28/05/2010 n. 85, in base al quale, mediante un successivo d.P.C.M. di trasferimento, si sarebbe dovuto attribuire[4] agli enti territoriali non solo la gestione amministrativa, economica e finanziaria, di tutela idraulica e difesa del suolo e di polizia[5], ma, in un’ampia gamma di casi, anche la piena titol... _OMISSIS_ ...ssi[6]. Sennonché non risulta l’emanazione del d.P.C.M. di trasferimento, per cui il d.Lgs. 28/05/2010 n. 85 è rimasto, al momento, lettera morta[7]. Ciononostante, alcune regioni hanno costituito ugualmente un proprio demanio idrico[8], ingenerando ulteriore incertezza.
Anche per quanto riguarda le competenze gestionali, un susseguirsi di interventi contraddittori e scoordinati ha generato incertezza.
Nel 1972 sono state trasferite alle regioni le funzioni amministrative relative agli acquedotti locali e comprensoriali interessanti il territorio della singola regione, le piccole derivazioni di acque pubbliche, nonché i lavori pubblici concernenti le opere idrauliche di quarta e quinta categoria e non classificate, e le opere di navigazione fluviale [9].
Nel 1977 sono state trasferite alle regioni le funzioni amministrative relative agli acquedotti di interesse regionale, alla pesca nelle acque interne, tutte ... _OMISSIS_ ...iche relative ai bacini idrografici non interregionali, tutte le funzioni relative alla tutela, disciplina e utilizzazione delle risorse idriche[10], con esclusione di talune funzioni riservate allo Stato[11].
Nel 1989[12] sono state costituite le autorità di bacino, con funzioni di pianificazione e programmazione (elaborazione dei piani di bacino[13] e dei programmi di intervento) in materia di difesa del suolo, risanamento delle acque, fruizione e gestione del patrimonio idrico nell’ambito dei bacini idrografici[14]; la realizzazione delle attività programmate è stata devoluta, secondo le rispettive competenze, a Stato, regioni a statuto speciale ed ordinario, province autonome di Trento e di Bolzano, province, comuni, comunità montane, consorzi di bonifica ed irrigazione e quelli di bacino imbrifero montano[15]. Le competenze delle regioni sono state individuate nella redazione, approvazione ed esecuzione degli interventi e delle opere da realizza... _OMISSIS_ ...nonché nella manutenzione delle opere e degli impianti e la conservazione dei beni[16], rimanendo agli altri soggetti il compito di partecipare all’esercizio delle funzioni regionali nei modi e nelle forme stabilite dalle regioni singolarmente o d’intesa tra loro[17].
Nel 1998 sono state ribadite le funzioni regionali relative alla progettazione, realizzazione e gestione delle opere idrauliche di qualsiasi natura, i compiti di polizia idraulica nonché tutte le funzioni relative alla gestione del demanio idrico[18].
Nel 1999 sono state assegnate alle province tutte le funzioni amministrative in materia di acque e di gestione dei beni del demanio idrico spettanti in precedenza alle regioni[19].
Nel 2006 il codice dell’ambiente d.Lgs. n. 152 ha ripreso il contenuto della legge 183/1989 (abrogandola), confermando l’inquadramento della gestione dei corpi idrici in un più ampio contesto di tutela ed risanamen... _OMISSIS_ ...del sottosuolo, risanamento idrogeologico del territorio, messa in sicurezza delle situazioni a rischio e lotta alla desertificazione, a cui «concorrono, secondo le rispettive competenze, lo Stato, le regioni a statuto speciale ed ordinario, le province autonome di Trento e di Bolzano, le province, i comuni e le comunità montane e i consorzi di bonifica e di irrigazione» (art. 53, comma 3).
In continuità con la legge del 1989, l’art. 61, comma 1, lettera ‘d’[20], del codice dell’ambiente, ha attribuito alle regioni il compito di redigere ed eseguire i progetti, gli interventi e le opere da realizzare nei distretti idrografici per la parte di propria competenza[21], e il medesimo articolo, alla lettera ‘e’, attribuisce alle regioni il compito di provvedere «per la parte di propria competenza, all’organizzazione e al funzionamento del servizio di polizia idraulica ed a quelli per la gestione e la ma... _OMISSIS_ ...e opere e degli impianti e la conservazione dei beni»[22], attribuendo altresì alle regioni, alla lettera ‘h’, con una formula “di chiusura”, un obbligo generale di assunzione di ogni altra iniziativa in materia di difesa del territorio, tutela ed uso delle acque nei bacini idrografici di competenza, esercitando ogni altra funzione prevista dalla relativa sezione del decreto legislativo.
Sempre in continuità con la legge del 1989, l’articolo 62[23], del codice dell’ambiente, circoscrive le competenze degli enti locali e degli altri soggetti alla partecipazione all’esercizio delle funzioni regionali in materia di difesa del suolo nei modi e nelle forme stabilite dalle regioni. Il codice dell’ambiente e successivi provvedimenti normativi ridefiniscono la struttura e i compiti delle Autorità di bacino nei distretti idrografici[24]: si tratta di enti pubblici economici con funzioni, come s’è vi... _OMISSIS_ ...orie, non direttamente titolari dei beni né direttamente investiti di compiti gestionali[25].
Pertanto, a seguito del codice dell’ambiente il dominus gestionale del demanio idrico è tornato ad essere l’ente regionale, mentre gli enti locali e tutti gli altri soggetti a vario titolo coinvolti non hanno funzioni proprie ma partecipano a quelle regionali, secondo le direttive regionali, mentre allo Stato rimane la gestione dei fiumi di ambito sovraregionale.
Riassumendo, attualmente la proprietà dei fiumi spetta alle regioni a statuto speciale in ordine a quelli di carattere regionale, spetta allo Stato (in attesa dell’attuazione del federalismo demaniale) in ordine a quelli di carattere regionale nelle regioni a statuto ordinario, spetta sempre allo Stato in ordine a quelli di carattere sovraregionale. La gestione del demanio idrico di ambito regionale spetta alle regioni, quella di ambito sovraregionale allo Stato.
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[1] A norma dei rispettivi statuti, le regioni a statuto speciale sono divenute direttamente titolari del demanio idrico; es. in base all’art. 1 del D.Lgs. 25 maggio 2001, n. 265 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della regione Friuli-Venezia Giulia per il trasferimento di beni del demanio idrico e marittimo, nonché di funzioni in materia di risorse idriche e di difesa del suolo), «sono trasferiti alla regione Friuli-Venezia Giulia (..) tutti i beni dello Stato appartenenti al demanio idrico, comprese le acque pubbliche, gli alvei e le pertinenze, i laghi e le opere idrauliche, situati nel territorio regionale» (comma 1).
[2] L’art. 11, terzo c., seconda parte, della L. 16/05/1970, n. 281 (“Provvedimenti finanziari per l’attuazione delle Regioni a statuto ordinario”) stabilisce che «Sono trasferiti alle Regioni e fanno parte del demanio regionale (..), se appartenenti allo S... _OMISSIS_ ...dotti di interesse regionale». L’articolo 89, primo comma, del d.P.R. 24/07/1977, n. 616 (“Attuazione della delega di cui all’art. 1 della L. 22 luglio 1975, n. 382”), stabilisce che «Tutte le opere idrauliche relative ai bacini idrografici non interregionali sono trasferite alle regioni».
[3] Ex multis, Antoniol, Il federalismo demaniale, Padova, 2010, 66 ss., per l’analisi dell’Autore della procedura di devoluzione del demanio idrico, v. pp. 157 e segg.; Accordino, Il federalismo demaniale, Padova, 2021.
[4] «L’attribuzione avviene secondo due criteri: - ope legis , nel caso in cui sia lo stesso legislatore a stabilire i beni che devono essere trasferiti e a chi devono essere trasferiti; - con apposita procedura , quando l’individuazione dei beni trasferibili avviene su richiesta della Regione e l’attribuzione avviene solo con la contestuale garanzia di massima ... _OMISSIS_ ...raquo; Ascioni, La procedura di dismissione del patrimonio pubblico immobiliare, Padova, 2013, 17-18.
[5]«Innanzitutto occorre individuare quale sia l’ambito delle funzioni gestite: sotto questo profilo si può ritenere che, grosso modo, siano conferite tutte le funzioni di gestione economica e finanziaria (usi delle acque pubbliche), di tutela idraulica e difesa del suolo e di polizia, ad eccezione di limitati casi, in cui per la dimensione dell’interesse la gestione viene attratta nelle competenze statali. Ci si è, peraltro, chiesti se tra le funzioni di gestione rientri la sdemanializzazione: in letteratura si è correttamente rilevato che tale attività non attiene alla gestione del bene, ma alla sua stessa esistenza, per cui il relativo potere rimane attribuito allo Stato. Opzione interpretativa, invero, recentemente seguita pure in giurisprudenza, dove si è precisato che detto potere è esercitato dall’organo statale competente,... _OMISSIS_ ...stero dell’ambiente. Quindi l’area delle facoltà dominicali degli enti territoriali riguarda la gestione amministrativa del bene, ma non la disposizione del medesimo, che rimane attribuita allo stato (..) L’acqua a seconda dei casi può essere collegata ad interessi comunali, locali, regionali e statali, per cui la medesima viene allocata di volta in volta sui differenti livelli di governo, mediante il ricorso al principio della sussidiarietà verticale. La scelta, pertanto, di ripartire in maniera elastica le varie potestà dominicali tra Stato ed autonomie territoriali corrisponde, dunque, alla necessità di dare attuazione al modello del c.d. federalismo amministrativo. (..) nell’ipotesi del demanio idrico, la bipartizione non riguarda la possibilità delle diverse forme di utilizzo, ma l’attribuzione a soggetti diversi di differenti facoltà dominicali, aventi ad oggetto, da un lato, direttamente la disposizione del bene e, dall’altro, l... _OMISSIS_ ...amministrativa». Bartolini, Le acque tra beni pubblici e pubblici servizi, in Police (a cura di) I beni pubblici: tutela, valorizzazione e gestione, Milano, 2008, 228 ss.
[6] Più precisamente, in base al combinato disposto dell’art. 3, comma 1, lettera ‘a’ («Sono trasferiti alle Regioni, unitamente alle relative pertinenze, (..) i beni del demanio idrico di cui all’articolo 5, comma 1, lettera b), salvo quanto previsto dalla lettera b) del presente comma») e dell’art. 5, comma 1, lettera ‘b’ («I beni appartenenti al demanio idrico e relative pertinenze, nonché le opere idrauliche e di bonifica di competenza statale, come definiti dagli articoli 822, 942, 945, 946 e 947 del codice civile e dalle leggi speciali di settore, ad esclusione: 1) dei fiumi di ambito sovraregionale; 2) dei laghi di ambito sovraregionale (..)»), ferme restando le funzioni amministrative già conferite agli enti... _OMISSIS_ ... fermo restando il permanere dell’assoggettamento dei beni trasferiti al regime stabilito dal codice civile, è stato previsto il trasferimento, mediante d.P.C.M., alle regioni a statuto ordinario, dei beni del demanio fluviale, tranne i fiumi di ambito sovraregionale, e alle province dei laghi chiusi privi di emissari di superficie che insistono sul territorio di una sola provincia.
[7] Ascioni, La procedura di dismissione del patr...