Il principio del perfetto pareggio economico imposto dalla legge per gli interventi su aree P.E.E.P.

PIANIFICAZIONE - PIANI URBANISTICI ATTUATIVI - PEEP - PRINCIPIO DEL PAREGGIO

In base al principio stabilito dal citato art. 35 della legge n. 865 del 1971, i corrispettivi della concessione in superficie ed i prezzi delle cessione in proprietà delle aree destinate alla costruzione di case economiche e popolari devono, nel loro insieme, assicurare la copertura delle spese sostenute dal comune o dal consorzio per l'acquisizione delle aree comprese in ciascun piano approvato a norma della legge 18 aprile 1962 n. 167.

In applicazione del principio del perfetto pareggio economico, con corrispondenza delle entrate e delle uscite, e quindi con rimborso da parte degli assegnatari delle aree o degli acquirenti degli alloggi di edilizia residenziale pubblica realizzati in un piano di zona, di tutte le spese sostenute dall'ente, gli assegnatari delle aree devono corrispondere al comune ogni spesa sostenuta anche nelle ipotesi in cui le convenzioni d... _OMISSIS_ ...ssero prevedere clausole di determinazione del prezzo in misura diversa, non comprensiva dell'eventuale conguaglio derivante dai maggiori costi effettivamente sostenuti dal Comune nell'espropriazione ed urbanizzazione delle aree.

La necessaria corrispondenza, normativamente stabilita e connaturata alla “ratio” degli interventi su aree P.E.E.P., fra i costi di acquisizione effettivamente sopportati dall’Amministrazione e l’ammontare del corrispettivo per l’assegnazione del diritto di superficie al concessionario, è sancita dalla giurisprudenza relativa all’art. 35 della legge 865/1971 secondo cui il dovere di reintegrare l’Amministrazione cedente di tutti i costi sostenuti per l’acquisizione delle aree discende “ex lege” dalla disciplina sopra richiamata di modo che il Comune ha diritto di ripetere dai singoli acquirenti degli alloggi edificati l’importo “pro quota” di quanto effettiv... _OMISSIS_ ...a per l’acquisizione delle aree sia per la loro urbanizzazione.

La disposizione di cui all’art. 35, comma 12, della legge 22 ottobre 1971, n. 865, a mente della quale “i corrispettivi della concessione in superficie…ed i prezzi delle aree cedute in proprietà devono, nel loro insieme, assicurare la copertura delle spese sostenute dal comune o dal consorzio per l’acquisizione delle aree comprese in ciascun piano approvato a norma della legge 18 aprile 1962, n. 167”, ha natura di norma inderogabile e pertanto essa, per effetto di quanto stabilito dall’art. 1339 c.c., integra il contenuto della convenzione quand’anche questa non avesse espressamente previsto l’evenienza del conguaglio (sempre che la acquisizione delle aree sia avvenuta nel rispetto della procedura espropriativa prevista dalla legge).

Secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, il corrispettivo della concessione del diritto d... _OMISSIS_ ...omprende anche i costi sostenuti dal comune per l'esproprio di aree non oggetto della concessione, ma destinate a contenere opere di urbanizzazione previste dal p.e.e.p. (atteso che la norma fa riferimento ai "costi" o "corrispettivi" delle opere di urbanizzazione realizzate o realizzande a cura del comune e "relative" alle aree oggetto della concessione, tra i quali ben possono rientrare quelli sostenuti o sostenendi per l'esproprio delle aree su cui tali opere devono sorgere).

In merito all'acquisizione delle aree comprese in programma costruttivo di edilizia residenziale pubblica, opera il principio del perfetto pareggio economico, con corrispondenza delle entrate e delle uscite, e quindi con conseguente rimborso da parte degli assegnatari delle aree e/o degli acquirenti degli alloggi di tutte le spese sostenute dal Comune per la realizzazione del programma. Il principio in questione, già contenuto nel testo originario dell'art. 35 L. n. 865/71, risulta suc... _OMISSIS_ ...nfermato dall'art. 16 del d.l. 22 dicembre 1981, n. 786, convertito con modificazioni con la legge n. 51 del 1982, e dall'art. 3, comma 63°, della legge n. 662/1996, che ha imposto la regola del perfetto pareggio economico delle complesse operazioni previste dall’art. 35 della legge 865 del 1971.

In merito all'acquisizione delle aree comprese in programma costruttivo di edilizia residenziale pubblica, opera il principio del perfetto pareggio economico; ciò implica che, anche nelle ipotesi in cui le convenzioni di cessione dovessero prevedere clausole di determinazione del prezzo in misura “fissa” e non comprensiva dell’eventuale conguaglio derivante dai maggiori costi effettivamente sostenuti dal Comune per le procedure espropriative, il Comune può pretendere legittimamente il rimborso da parte degli assegnatari delle aree e/o degli acquirenti degli alloggi anche delle ulteriori somme relative alle maggiori spese pagate per effetto ... _OMISSIS_ ...a determinazione dell'indennità di espropriazione.

Il carattere inderogabile della norma dell'art. 35 L. n. 865 del 1971 sul principio di corrispondenza tra costo di espropriazione e prezzo della cessione si fonda sulla necessità di assicurare all'Ente espropriante la neutralità economica del proprio intervento, per assicurare il buon funzionamento della P.A. anche sotto l'aspetto del pareggio di bilancio, il quale ha trovato espressa copertura costituzionale anche per le P.A. diverse dell'Amministrazione Centrale con la riforma nel 2012 dell'art. 81 Costituzione.

In forza della natura di norma imperativa dell'art. 35 L. n. 865 del 1971 sul principio di corrispondenza tra costo di espropriazione e prezzo della cessione, non possono essere introdotte in via pattizia clausole che escludano il diritto del Comune, o ne impediscano o limitino (nel caso di specie temporalmente), l'esercizio a ripetere dai concessionari del diritto di superficie il costo d... _OMISSIS_ ...e del terreno loro assegnato. Il principio generale della tutela della certezza dei rapporti giuridici non costituisce norma imperativa e deve pertanto piegarsi di fronte al disposto di legge inderogabile.

L’art. 35, comma 12, della legge n. 865/1971, laddove recepisce il principio di copertura totale delle spese sostenute dal Comune, costituisce norma inderogabile che, per effetto dell’art. 1339 cod. civ., integra il contenuto della convenzione.

La disposizione di cui all’art. 35 comma 11 prima parte della legge 22 ottobre 1971, n. 865, in quanto orientata a assicurare il pareggio sul piano economico tra la spesa relativa all’acquisizione delle aree e il prezzo di cessione delle medesime ed a evitare che l’operazione si risolva in un indebito esborso di risorse finanziarie pubbliche, è inderogabile, e come tale integra la convenzione ai sensi dell’art. 1339 cod. civ., anche in assenza di specifiche clausole.
... _OMISSIS_ ...sizione di cui all’art. 35 comma 11 prima parte della legge 22 ottobre 1971, n. 865, è orientata a assicurare il pareggio sul piano economico tra la spesa relativa all’acquisizione delle aree e il prezzo di cessione delle medesime ed a evitare che l’operazione si risolva in un indebito esborso di risorse finanziarie pubbliche; deve ricomprendersi nel costo di acquisizione non solo le indennità di esproprio bensì anche il prezzo di cessione bonaria.

La norma della L. n. 865 del 1971, art. 35, comma 8, è stata interpretata dalla giurisprudenza amministrativa e ordinaria nel senso che il Comune ha l'obbligo di assicurare la copertura di tutti i costi di acquisto delle aree da destinare alla realizzazione dei piani di edilizia economica e popolare, in applicazione del principio del perfetto pareggio economico, con corrispondenza delle entrate ed uscite e rimborso, da parte degli assegnatari delle aree o loro aventi causa, di tutte le spese... _OMISSIS_ ...l'acquisto delle aree medesime.

Il corrispettivo per la concessione dell'area da destinare alla realizzazione dei piani di edilizia economica e popolare, deve obbligatoriamente corrispondere all'effettivo costo di acquisizione, di guisa che l'ente concedente, ove in concreto vi sia divergenza rispetto alla somma indicata in convenzione, è legittimato, in doverosa applicazione dell'art. 35 L. n. 865/71, a pretendere la differenza.

Come affermato da unanime giurisprudenza la disposizione di cui all'art. 35 comma 8 della L. n. 865/71 è norma inderogabile, idonea ad integrare automaticamente il contenuto della convenzione, ai sensi dell'art. 1339 c.c., al quale si collega l'art. 1419 c.c., comma 2: la conseguenza tipica della difformità di una clausola negoziale da una norma imperativa è la sanzione della nullità della stessa, la quale però non comporta la nullità del contratto, laddove la clausola, come nel caso in esame, possa (e debba) essere sostitu... _OMISSIS_ ...da una norma imperativa.

La norma della L. n. 865 del 1971, art. 35, comma 8, facendo riferimento ai "costi" e ai "corrispettivi" delle opere di urbanizzazione realizzate o realizzande, comprende anche i costi sostenuti per l'esproprio delle aree sulle quali le opere devono sorgere, con la precisazione che al concessionario possono essere addebitati solo i costi relativi alle opere di urbanizzazione funzionali all'edificabilità dell'area assegnatagli e non anche ad opere prive di tale carattere.

Quella dell'art. 35 della Legge 22/10/1971 n. 865, come integrata dall'art. 16 del D.L. n. 786/1981, convertito con modificazioni con la L. n. 51/1982 è disposizione legislativa inderogabile, idonea ad inserirsi automaticamente nel contenuto della convenzione, ai sensi dell'art. 1339 c.c., al quale si collega l'art. 1419 c.c., comma 2, in base al meccanismo della cosiddetta “eterointegrazione del contenuto del contratto”, che comporta, in caso di... _OMISSIS_ ...una clausola negoziale da una norma imperativa, la sanzione della nullità della stessa, con conseguente sostituzione di diritto da parte della norma imperativa determinando, nella specie, in sostanza, il rimborso, da parte degli assegnatari delle aree e/o degli acquirenti degli alloggi, di tutte le spese sostenute dal Comune per la realizzazione del programma costruttivo.

Secondo la consolidata giurisprudenza l'art. 35 della L. n. 865/1971 pone il principio del perfetto pareggio tra il costo sopportato dal Comune per l'acquisizione dai privati delle aree necessarie per la realizzazione dei programmi per l'edilizia economica e popolare con la relativa urbanizzazione ed il corrispettivo della cessione dovuto dai concessionari costituisce una norma imperativa ed inderogabile, in quanto predetermina il corrispettivo delle aree escludendo l'accollo di oneri da parte dell'Ente territoriale, in funzione di salvezza delle finanze locali.

Il principio della ... _OMISSIS_ ...tura dei costi di acquisto delle aree da parte dell'ente concedente ex art. 35 della L. n. 865/1971, vale per qualsiasi modalità di definizione legittima dell'iter espropriativo tra le quali va senz'altro compresa la cessione volontaria, la cessione bonaria delle aree e la transazione - ed implica il diritto al conseguimento di ogni ulteriore importo che a qualunque titolo sia stato corrisposto in applicazione della legge a chi abbia perso il diritto di proprietà di aree date in concessione, anche a titolo di superficie.

In ordine ai costi della concessione in diritto di superficie dei suoli compresi nei piani di zona di cui alla l. n.167 del 1962, il corrispettivo di cui all’art.35 della l. n.865 del 1971, è finalizzato al pareggio delle specifiche spese sopportate dal Comune per l’attuazione del piano. Da ciò consegue che il corrispettivo della concessione di suolo è comprensivo tanto del costo dell’area concessa in diritto di superficie qu... _OMISSIS_ ...di acquisizione delle aree per le urbanizzazioni e del costo delle stesse. Tali disposizioni hanno indubbiamente carattere imperativo e, quindi, non sono derogabili da parte dell’amministrazione tenuta a conformare al principio di pareggio i contenuti delle convenzioni che sottoscrive.

I costi espropriativi devono trovare integrale copertura nel prezzo della cessione in proprietà delle aree incluse nel P.E.E.P., in virtù del principio del perfetto pareggio economico, vale a dire l’esatta corrispondenza fra i costi sopportati dall’amministrazione per l'acquisto delle aree e i corrispettivi dovuti dai privati beneficiari, il quale principio è inderogabile e integra automaticamente il contenuto della convenzione avente ad oggetto la cessione delle aree, prevalendo sulle clausole difformi eventualmente pattuite fra le parti, indipendentemente dal fatto che la debenza di somme maggiori di quelle inizialmente convenute possa incidere sull’equ... _OMISSIS_ ...quo;originario regolamento contrattuale.

Il contenuto dell'art.35 della L. n. 865 del 1971 viene automaticamente ad inserirsi nelle Convenzioni di cessione di aree e negli atti di assegnazione di alloggi, ma non ha come conseguenza che i cessionari di aree o gli assegnatari di alloggi divengano destinatari degli effetti di convenzioni alle quali sono rimasti estranei. Il conguaglio preteso dal Comune non può, dunque, operare in relazione a rapporti giuridici ormai definiti ed intangibili, facendo valere maggiori costi espropriativi riguardanti aree oggetto di convenzione diverse.

Anche nei casi in cui la convenzione per la realizzazione di alloggi di edilizia economica e popolare quantifichi espressamente il costo delle aree e le s...