Le sentenze dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nn. 17 e 18/2021

Le due sentenze nn. 17 e 18/2021 dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato sono destinate a produrre un effetto bomba nell’intero panorama delle concessioni demaniali marittime italiane. Ci soffermeremo principalmente sui principi di diritto contenuti in queste sentenze in ordine al rinnovo automatico delle concessioni demaniali marittime.

I principi di diritto enunciati dai giudici recitano testualmente:

«1. Le norme legislative nazionali che hanno disposto (e che in futuro dovessero ancora disporre) la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative – compresa la moratoria introdotta in correlazione con l’emergenza epidemiologica da Covid-19 dall’art. 182, comma 2, ... _OMISSIS_ ..., convertito in legge n. 77/2020 – sono in contrasto con il diritto eurounitario, segnatamente con l’art. 49 T.F.U.E. e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE. Tali norme, pertanto, non devono essere applicate né dai giudici né dalla pubblica amministrazione.

2. Ancorché siano intervenuti atti di proroga rilasciati dalla P.A. (e anche nei casi in cui tali siano stati rilasciati in seguito a un giudicato favorevole o abbiano comunque formato oggetto di un giudicato favorevole) deve escludersi la sussistenza di un diritto alla prosecuzione del rapporto in capo gli attuali concessionari. Non vengono al riguardo in rilievo i poteri di autotutela decisoria della P.A. in quanto l’effetto di cui si discute è direttamente disposto dalla legg... _OMISSIS_ ... sostanza legificato i provvedimenti di concessione prorogandone i termini di durata. La non applicazione della legge implica, quindi, che gli effetti da essa prodotti sulle concessioni già rilasciate debbano parimenti ritenersi tamquam non esset, senza che rilevi la presenza o meno di un atto dichiarativo dell’effetto legale di proroga adottato dalla P.A. o l’esistenza di un giudicato. Venendo in rilievo un rapporto di durata, infatti, anche il giudicato è comunque esposto all’incidenza delle sopravvenienze e non attribuisce un diritto alla continuazione del rapporto.

3. Al fine di evitare il significativo impatto socio-economico che deriverebbe da una decadenza immediata e generalizzata di tutte le concessioni in essere, di tener conto dei ... _OMISSIS_ ...erché le amministrazioni predispongano le procedure di gara richieste e, altresì, nell’auspicio che il legislatore intervenga a riordinare la materia in conformità ai principi di derivazione europea, le concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative già in essere continuano ad essere efficaci sino al 31 dicembre 2023, fermo restando che, oltre tale data, anche in assenza di una disciplina legislativa, esse cesseranno di produrre effetti, nonostante qualsiasi eventuale ulteriore proroga legislativa che dovesse nel frattempo intervenire, la quale andrebbe considerata senza effetto perché in contrasto con le norme dell’ordinamento dell’U.E.».

Orbene, già dalla piana lettura di questi principi di diritto si può ben comprende... _OMISSIS_ ...pocale e rivoluzionaria che andrà ad interessare le concessioni demaniali marittime. Ed invero, le sentenze – dopo aver ricostruito in maniera esaustiva e non scontata le disposizioni normative italiane e comunitarie – affermano ciò che da ormai più di dieci anni avrebbe dovuto redigere il nostro legislatore: il definitivo superamento del diritto di insistenza, con il conseguente abbandono delle procedure di rinnovo automatico, oltre che una chiara e totale propensione per l’applicazione dei principi del diritto europeo. In particolare, infatti, le sentenze in esame affermano letteralmente che anche i funzionari della Pubblica Amministrazione possano (rectius, debbano) disapplicare la normativa interna in contrasto con la normativa comunitaria: così ... _OMISSIS_ ...te le amministrazioni concedenti i beni facenti parte del demanio marittimo si fossero adeguate, sarebbe intervenuto uno stallo totale nell’affidamento in concessione dei predetti beni.

Si sottolinea, ancora, riportando quanto sostenuto dalla sottoscritta, come il legislatore italiano – invero – dovesse essere pienamente cosciente della spada di Damocle della sentenza Promoimpresa gravante sulla sua testa quando – prima con la legge n. 145/2018, poi con il D.L. n. 34/2020 – aveva stabilito una (ennesima) proroga automatica delle concessioni in commento in attesa di un «riordino di disciplina».

Il Governo Draghi ha invero tentato di iniziare un «riordino della disciplina» con il d.d.l. Concor... _OMISSIS_ ...i espungere qualsiasi decisione in ordine alla liberalizzazione delle concessioni demaniali marittime (si legga: indizione di gare pubbliche) per limitarsi ad una semplice «mappatura» delle concessioni balneari esistenti.

Tralasciando le valutazioni personali, preme ribadire come ora l’attesa sia finita, e i giudici dell’Adunanza Plenaria abbiano dettato i tempi per la conformazione dell’ordinamento italiano ai principi comunitari: entro il 31 dicembre 2023, infatti, anche qualora non si sia nel frattempo provveduto all’indizione delle procedure ad evidenza pubblica per l’affidamento in concessione dei beni demaniali marittimi, le concessioni «cesseranno di produrre effetti».

Una siffatta mo... _OMISSIS_ ...rale degli effetti di caducazione delle concessioni demaniali marittime, predisposta direttamente dai giudici, è resa necessaria, innanzitutto, dalla possibilità di lasciare alle P.A. il tempo occorrente per l’indizione delle gare pubbliche (aperte – ça va sans dire – a tutti gli operatori del mercato europeo e sulla base dei criteri oggettivi già indicati dall’art. 12 della Direttiva), oltre che di consentire al Governo e al Parlamento di riordinare la materia come già promesso (e auspicato) fin dal 2009.

È peraltro auspicabile che vi sia un confronto costruttivo con l’Unione Europea, magari nell’ottica di redazione di una legge quadro che possa garantire in concreto «l’uscita dall’attuale incertez... _OMISSIS_ ...dro normativo di concreto sviluppo dell’impresa balneare».

In conclusione di questa – si spera – dettagliata ed esaustiva ricostruzione normativa e giurisprudenziale, non resta che affermare come il rinnovo automatico delle concessioni demaniali marittime contrasti con i principi comunitari; inoltre, entro il 31 dicembre 2023 dovrebbe (il condizionale è d’obbligo) avvenire il tanto auspicato riordino della materia, con la conseguente indizione di procedure ad evidenza pubblica aperte a tutti gli operatori del mercato.


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