Definizioni e natura del canone concessorio

1. La definizione di canone concessorio

È necessaria una premessa in ordine all’uso che può essere fatto dei beni demaniali. Ed invero, secondo la dottrina, occorre distinguere l’uso ordinario, che, a sua volta, si distingue in uso generale (o uso comune) e uso speciale, dall’uso eccezionale.

L’uso ordinario generale è consentito a tutti i cittadini ed è conforme alla destinazione primaria del bene pubblico, corrispondente agli scopi che ne giustificano l’assegnazione al demanio pubblico, il cui godimento è per l’appunto ammesso a qualsiasi cittadino senza la necessità di un particolare atto amministrativo. Tale uso può essere assoggettato ad alcuni obblighi, quale, per esempio, il pagamento del pedaggio autostradale.

L’uso ordinario speciale è pur sempre quello conforme alla primaria destinazione del bene, ma, a differenza dell’uso ordinario generale, a tale uso sono ammessi sol... _OMISSIS_ ...ti soggetti in virtù di uno speciale permesso: ad esempio, la circolazione di veicoli sulle strade subordinata ad apposita licenza per quei veicoli il cui peso o la sagoma eccedano quelli normali.

L’uso eccezionale è, invece, quello diverso dall’ordinaria destinazione del bene pubblico. Infatti, attraverso tale uso, si sottrae il bene demaniale all’uso comune per attribuirlo in godimento esclusivo a determinati soggetti attraverso specifici atti concessori. Nel nostro ordinamento vigono in particolare le concessioni costitutive, che, come noto, trasferiscono al privato le stesse facoltà che spettano alla pubblica amministrazione e gli attribuiscono altresì diritti di natura privatistica appartenenti alla categoria dei diritti reali su cosa altrui.

Orbene, tornando al nostro discorso, possiamo affermare come il canone sia strettamente correlato all’uso eccezionale di un bene demaniale, che lo sottrae alla pubbl... _OMISSIS_ ...tà e alla pubblica fruizione. Si badi, però, che il canone esula dalla presenza formale di un titolo concessorio: secondo la giurisprudenza, infatti, «la circostanza della mancanza di un formale atto di concessione non impedisce la riscossione del relativo canone concessorio, atteso che tale canone ha la sua fonte e, quindi, il suo titolo giuridico, non nell’atto formale provvedimentale di concessione, bensì nell’effettivo utilizzo dello spazio demaniale. Infatti, anche l’occupante abusivo è tenuto al pagamento del canone».

Anche la giurisprudenza ordinaria di merito si conforma a quanto in precedenza affermato, sottolineando inoltre come l’atto concessorio costitutivo sia assimilabile alla figura della concessione-contratto: «il canone demaniale rappresenta il corrispettivo del godimento del bene pubblico, poiché l’attribuzione a privati dell’utilizzazione di beni del demanio o del patrimonio i... _OMISSIS_ ...lla Stato o dei Comuni, quale sia la terminologia adottata dalla convenzione ed ancorché essa presenti elementi privatistici, è sempre riconducibile, ove non risulti diversamente, alla figura della concessione-contratto».

Si sottolinea, infine, come nel nostro ordinamento non esista una normativa unitaria per tutte le tipologie di concessione demaniale in ordine alla previsione, alla natura e all’imposizione del canone: occorre dunque scendere dapprima nel dettaglio di alcune tipologie di concessione amministrativa, per poi affrontare in maniera più specifica le peculiarità del canone concessorio per ciascuna delle predette tipologie.



2. Le tipologie di concessione demaniale.

Fatta la doverosa premessa di cui sopra, occorre ora soffermarsi – per dovere di completezza narrativa – su quelle che possono essere definite le tipologie principali di concessione amministrativa. Si badi che si tr... _OMISSIS_ ...lta discrezionale della sottoscritta, per cui si rende opportuna una scelta anche alla luce dell’argomento principale che l’opera intende affrontare.

In prima battuta, si rammenta che attraverso la concessione amministrativa si consente un uso privato (rectius, eccezionale, alla luce di quanto affermato nel paragrafo precedente) di un bene pubblico, di proprietà della Pubblica Amministrazione.

Orbene, in primis possiamo affermare l’esistenza della concessione demaniale marittima, che riguarda, «compatibilmente con le esigenze del pubblico uso, l’occupazione e l’uso, anche esclusivo, di beni demaniali e di zone di mare territoriale per un determinato periodo di tempo», ai sensi dell’art. 36 cod. nav. La peculiarità di siffatte concessioni demaniali è proprio la disciplina particolare che le caratterizza, costituita dal codice della navigazione e dal suo regolamento di esecuzione.

... _OMISSIS_ ...quanto concerne il nostro argomento principale, si anticipa fin da ora che i canoni relativi alle concessioni demaniali marittime sono stati interessati dall’art. 1, comma 251 della legge n. 296/2006 e, recentemente, dall’art. 100 del c.d. Decreto Agosto.

Torniamo ora al nostro elenco (non esaustivo) delle tipologie di concessioni demaniali.

La concessione per l’occupazione del suolo pubblico è di regola soggetta ai regolamenti comunali: riguarda in particolare la possibilità – per il privato concessionario – di utilizzare in modo privato uno spazio pubblico che viene sottratto all’uso pubblico. Peraltro, «i piani di massima occupabilità di vie e piazze del centro storico trovano la loro giustificazione nell’esigenza dell’amministrazione comunale di individuare forme omogenee di fruizione di spazi pubblici da parte di operatori commerciali in luoghi di notevole interesse pubblico, ne... _OMISSIS_ ...i garantire una rigorosa tutela del patrimonio storico, culturale, artistico ed ambientale e per garantire un equilibrio tra l’espansione delle attività commerciali, la regolamentazione del traffico urbano e la tutela della residenzialità nonché per salvaguardare il diritto alla salute dei cittadini». Peculiare la disciplina in tema di canoni, con il necessario parallelismo tra la Tosap e il Cosap e il c.d. canone non ricognitorio ex art. 27 del Codice della Strada. Sempre all’interno dell’utilizzo del c.d. demanio stradale, andremo ad affrontare altresì le peculiarità del canone concessorio in ordine agli elettrodotti e alla fibra ottica.

Strettamente correlato alle concessioni relative all’occupazioni del suolo pubblico è l’argomento degli impianti pubblicitari: si anticipa che – con la legge n. 160/2019 – è stata introdotta una nuova disciplina che fa sorgere – a far data dal 2021 – il c... _OMISSIS_ ...imoniale di concessione, autorizzazione o esposizione pubblicitaria, in cui confluiscono una serie di tributi e canoni, tra cui la Tosap e il Cosap, l’imposta comunale sulla pubblicità e il diritto sulle pubbliche affissioni, il canone per l’installazione dei mezzi pubblicitari, e il canone non ricognitorio di cui all’art. 27 del Codice della Strada, limitatamente alle strade di pertinenza dei comuni e delle province.

Le concessioni di demanio idrico riguardano invece l’utilizzo delle acque potabili ai fini del consumo umano: «l’art. 12-bis R.D. 1775/1933 subordina l’utilizzo delle acque pubbliche da parte dei privati al rilascio di un provvedimento concessorio, ai fini della cui adozione occorre farsi carico non solo dei profili quantitativi ma anche di quelli qualitativi della risorsa idrica, in un’ottica di equo contemperamento tra la necessità di garantire lo sviluppo delle fonti energetiche rinnovabili e... _OMISSIS_ ... conservazione dell’ambiente e, in particolare, dei corpi idrici». Peculiare in materia è la concessione relativa alle c.d. acque minerali e termali, che sono considerate una «merce», come tale destinata al consumo (a seguito di imbottigliamento e sfruttamento commerciale, nel caso delle acque minerali) o all’utilizzo di massa (tramite la creazione di apposite strutture per la fruizione, come nel caso delle acque termali.

Infine, le concessioni delle frequenze radiotelevisive sono peculiari proprio per quanto riguarda il canone ivi previsto, in quanto il nostro legislatore ha dettato una disciplina di settore – attraverso l’art. 93 del Codice delle comunicazioni elettroniche – che verrà affrontata a tempo debito.

Nel prosieguo della trattazione ci soffermeremo pertanto principalmente sul canone concessorio previsto in ordine a queste tipologie di concessioni amministrative.


... _OMISSIS_ ...I soggetti.

Abbiamo già affermato come il rapporto concessorio possa essere definito quale rapporto bilaterale imperfetto: da un lato, infatti, troviamo la Pubblica Amministrazione – a cui sono riconosciuti diversi poteri ex lege – e dall’altro il privato concessionario.

Orbene, in questo paragrafo cercheremo di chiarire quali sono i soggetti coinvolti nell’ambito della materia che a noi interessa.

In prima battuta occorre precisare che «presupposto per la legittima imposizione di un canone concessorio è rappresentato dal fatto che lo stesso deve colpire un uso particolare di uno specifico bene pubblico e non un uso generalizzato»: da ciò discende che «il Comune, titolare del bene demaniale, non è privato del potere di imporre un prelievo correlato alla sua occupazione a titolo di canone concessorio, ma l’imposizione deve essere esercitata nei limiti previsti dall’ordinamen... _OMISSIS_ ...|
Pertanto, il soggetto legittimato a richiedere la corresponsione di un canone concessorio è l’ente pubblico titolare della proprietà del bene demaniale. In altre parole, secondo la giurisprudenza amministrativa di merito «spetta all’Agenzia del Demanio, sulla base della consistenza e dell’ubicazione degli spazi individuati, e della tipologia di utilizzo, di determinare il canone di concessione da porre a carico dell’occupante e ciò in virtù della sua competenza ad amministrare i beni immobili dello Stato e di valorizzarne l’impiego, come delineata dall’art. 65 del D.lgs. n. 300/1999». Anche la Corte Costituzionale si è espressa in tal senso, affermando che «le potestà di determinazione e riscossione del canone per la concessione di aree del demanio marittimo seguono la titolarità del bene e non quella della gestione. Le anzidette potestà costituiscono, infatti, espressione del potere di disporre (nei limiti... _OMISSIS_ ...ente la natura demaniale) dei propri beni; esse precedono logicamente la ripartizione delle competenze ed ineriscono alla capacità giuridica dell’ente secondo i principi dell’ordinamento civile».

Assistiamo pertanto – ancora una volta – ad un possibile parallelismo con il sinallagma tipico del rapporto contrattuale di stampo privatistico sub specie di locazione: com’è noto, infatti, è il soggetto proprietario dell’immobile concesso in locazione che impone al conduttore il pagamento di un canone.

Orbene, chiarito il soggetto attivo dell’obbligazione, resta da verificare chi sia il soggetto obbligato al versamento del predetto canone. La risposta appare piuttosto scontata: trattasi senza dubbio del privato concessionario, ovvero del soggetto a cui è stato affidato l’uso esclusivo del bene demaniale – attraverso il procedimento di concessione – da parte della Pubblica Amministra... _OMISSIS_ ...e.

E così, ad esempio, «l’obbligazione di pagamento del COSAP grava solo sul soggetto che occupa il suolo pubblico per concessione della Pubblica Amministrazione o comunque di fatto per avvalersene ai fini dell’attività svolta. È invece irrilevante la fruizione dei benefici di tale attività da parte di altri soggetti in forza dei più svariati rapporti giuridici; tale circostanza determinerebbe, se presa in considerazione, una moltiplicazione esponenziale dei soggetti passivi “fruitori” di una sola occupazione e finirebbe, paradossalmente, con il coinvolgere addirittura il consumatore-utente finale che, in ultima analisi, fruisce del servizio prestato»; parimenti «il quadro normativo nazionale e comunitario impone che il gestore ferroviario paghi un canone per l’utilizzo di beni del demanio marittimo».

Peraltro, con riguardo alla prestazione in sé, la giurisprudenza amministrativa d... _OMISSIS_ ...arito che «le obbligazioni del concessionario di corrispondere il previsto canone annuale nel corso della concessione, pur discendendo da una unica fonte negoziale, quali prestazioni periodiche, sono tra loro indipendenti, così come le corrispondenti pretese dell’amministrazione concedente». Ancora più specifico è il Consiglio di Stato, il quale afferma recisamente che «in tema di concessione di acque pubbliche, i canoni periodici da corrispondere da parte del concessionario all’amministrazione concedente rappresentano più prestazioni aventi un...