Le concessioni demaniali marittime hanno una durata limitata ad un «determinato periodo di tempo», come afferma l’art. 36 cod. nav. e che la materia è stata oggetto di numerose pronunce giurisprudenziali alla luce del recepimento in Italia della c.d. Direttiva Bolkestein (2006/123/CE).
Orbene, in prima battuta occorre affermare che – stante il principio del tempus regit actum – «la Corte di Giustizia dell’Unione Europea, ancorché con statuizione non vincolante sul punto, ha in più occasioni ribadito la compatibilità con la direttiva servizi di una norma nazionale di attuazione che tuteli le aspettative ed il legittimo affidamento con riferimento a rapporti di concessione demaniale sorti in epoca antecedente rispetto alla data di adoz...
_OMISSIS_ ...rapporto concessorio demaniale marittimo (ed invero, in senso specificatorio, il T.A.R. Liguria ha sostenuto che «l’espressione cessazione della concessione di cui all’art. 49 del codice della navigazione ricomprende, oltre alla fattispecie della scadenza naturale del termine d’efficacia, anche quella dell’annullamento giurisdizionale della concessione».
Numerose invero sono le pronunce giurisprudenziali in tema di scadenza della concessione demaniale marittima.
In senso generale, «la disciplina dei termini di scadenza delle concessioni demaniali marittime incide sull’ingresso di altri potenziali operatori economici nel mercato e rientra, pertanto, nella materia della “tutela della concorrenza”. Nelle...
_OMISSIS_ ...d incidere sulla disciplina dettata dallo Stato, finanche in modo meramente riproduttivo della stessa».
In altre parole, la disciplina dei termini di durata delle concessioni demaniali marittime rientra a pieno titolo nella materia della tutela della concorrenza che – ai sensi dell’art. 117 Cost. – appartiene alla esclusiva competenza dello Stato. In realtà, a parere di chi scrive, i giudici pugliesi si spingono oltre, affermando quasi la ultroneità – oltre che la totale illegittimità – di una eventuale disciplina regionale sul punto, anche solo meramente riproducente la disciplina nazionale.
Inoltre, è ben possibile che alla scadenza della concessione l’area demaniale – quantomeno per un certo periodo di tempo,...
_OMISSIS_ ...;ove, sulla base della normativa regionale, il Comune sia competente al rilascio delle concessioni demaniali marittime, deve ritenersi che alla scadenza del titolo rilasciato al Comune per l’uso del bene da parte del medesimo Comune, a questo spetta la gestione del bene, sia pure con carattere di temporaneità al fine di salvaguardare l’utilizzazione che si intenderà fare una volta ottenuta la concessione». In altre parole, è come se «rivivesse» la piena proprietà del bene demaniale in capo al Comune: in tali casi – e sempre alla stregua della disciplina privatistica – il Comune proprietario dovrà occuparsi della manutenzione (e, financo, della gestione) dell’area demaniale, in attesa di un (eventuale) nuovo affidamento in concessione a sogget...
_OMISSIS_ ...to di gara a favore di altra impresa giustificano pienamente il subentro di quest’ultima nella gestione dell’area demaniale e, di conseguenza, lo sgombero del precedente concessionario dall’area in argomento».
Pertanto, ciò che i giudici toscani definiscono «subentro» è in realtà un nuovo rapporto concessorio che – si scusi la ripetizione – viene a crearsi ex novo con un nuovo concessionario. Peraltro, qualora il «vecchio» concessionario non abbia ancora lasciato l’area demaniale, la Pubblica Amministrazione ben potrà ordinare la riduzione in pristino stato dell’area predetta, naturalmente a spese del «vecchio» concessionario.
Nello stesso senso e recentemente, si è infatti so...
_OMISSIS_ ...riginario dei luoghi, a sue spese, senza poter pretendere dall’Amministrazione indennizzi, compensi o risarcimenti di sorta è una delle condizioni generali che caratterizzano le concessioni demaniali, in particolare se sottoposte a condizione risolutiva, che consente di revocare la concessione d’uso individuale del bene demaniale per restituirlo alla naturale destinazione della fruizione pubblica». Trattasi pertanto di una sorta di condizione «implicita» che afferisce al rapporto concessorio, sempre che la Pubblica Amministrazione – naturalmente per le sole opere non amovibili – non preferisca il verificarsi dell’effetto devolutivo.
Un ulteriore corollario di quanto affermato dai giudici romani è che la concessione ben può cont...
_OMISSIS_ ...o;area demaniale torni nella piena disponibilità della Pubblica Amministrazione concedente. Ed invero, «è del tutto legittimo da parte della Pubblica Amministrazione inserire nell’atto di concessione demaniale marittima clausole che ne prevedono la cessazione anche prima della scadenza del titolo, per eventuali iniziative connesse ad una diversa destinazione dell’area ai sensi dell’art. 6 della legge n. 494/1993 (di conversione del D.L. n. 400/1993) o per l’approvazione di atti di pianificazione».
EFFETTI DELLA SCADENZA DELLA CONCESSIONE DEMANIALE MARITTIMA.
Il principale effetto legato alla scadenza di una concessione demaniale marittima è senz’altro quello postulato dall’art. 49...
_OMISSIS_ ...bili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato. In quest’ultimo caso, l’amministrazione, ove il concessionario non esegua l’ordine di demolizione, può provvedervi a termini dell’articolo 54».
Una ulteriore puntualizzazione prima di addentrarci nello specifico nell’argomento in esame: occorre invero cercare di comprendere, a questo punto, cosa significhi la locuzione «opere non amovibili» per cui è possibile l’effetto devolutivo.
Le opere non amovibili sono le opere di difficile rimozione: in tal senso, il Consiglio di Stat...
_OMISSIS_ ... poiché solo ad alcuni, nella stessa dizione della legge, appartiene la natura pertinenziale; per gli altri (che la legge indica come impianti di difficile o non difficile rimozione) si deve riconoscere, per esclusione, la qualificazione di cose immobili di proprietà privata fino a tutta la durata della concessione, evidentemente in forza di un implicito diritto di superficie». Inoltre, «l’atto con cui viene accertata la “non amovibilità” delle opere realizzate sul demanio marittimo dal concessionario ha natura ricognitiva e paritetica, e pertanto si presentano irrilevanti i vizi formali e procedimentali che lo inficerebbero e non sono proponibili censure di eccesso di potere». Peraltro, «il fabbricato in muratura ordinaria elevato su più piani, co...
_OMISSIS_ ...one, invero, ne comporta, in relazione alle caratteristiche costruttive sopra evidenziate, la distruzione, senza consentirne la recuperabilità».
A contrariis, la giurisprudenza amministrativa ha definito come opere amovibili le c.d. strutture precarie o temporanee, affermando che «si può definire temporanea e precaria solo quella struttura che, per sua oggettiva funzione, reca in sé visibili i caratteri della durata limitata in un ragionevole lasso di tempo, a nulla rilevando la destinazione intenzionale del proprietario; quindi, perché una struttura sia qualificata come precaria, è necessario che sia destinata ad un uso specifico e temporalmente limitato del bene e anche la stagionalità non esclude, anzi postula, il soddisfacimento di interessi non occasionali ...
_OMISSIS_ ...eve esservi alcuna oggettiva modifica dello stato dei luoghi, poiché questi devono risultare esattamente gli stessi una volta che siano state rimosse le medesime strutture: l’aspetto naturalistico dell’area demaniale deve essere totalmente identico a quello che preesisteva alla realizzazione della struttura precaria».
Ciò chiarito, si rende interessante analizzare una recente pronuncia dei giudici della Corte d’Appello di Genova.
Facciamo una doverosa puntualizzazione: la pronuncia di cui si andrà a parlare a breve è stata emessa dalla giurisprudenza ordinaria di merito in quanto vertente su una questione meramente patrimoniale di quantificazione del canone concessorio, come postula l’art. 133, comma 1 lettera b) c.p.a..
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_OMISSIS_ ...la concessione;
b) dalla successiva permanenza delle opere in quanto l’autorità concedente non ne ha disposto la demolizione».
Peraltro, nella stessa pronuncia i giudici della Corte d’Appello di Genova hanno sostenuto che «il riferimento dell’art. 49 cod. nav. è alla scadenza del titolo concessorio originario, anche in presenza di successivi rinnovi dell’atto di concessione: una volta scaduta la concessione originaria, senza che l’autorità concedente abbia ordinato la demolizione dell’opera costruita sul sedime demaniale marittimo, essa si deve ritenere acquisita allo Stato, così che è legittima l’imposizione del canone».
Pertanto, i giudici liguri hanno affermato che – ove effet...
_OMISSIS_ ...stino stato dell’area demaniale, è possibile l’imposizione del canone concessorio sulle predette opere acquisite al demanio marittimo: essendo infatti divenute di proprietà dello Stato per acquisizione, la stessa Pubblica Amministrazione potrà eventualmente affidarle in concessione e – giocoforza – applicare un canone concessorio per il godimento delle opere, sebbene siano state materialmente realizzate dal concessionario «originario».
Inoltre, ancora nella stessa pronuncia si ritiene che «l’art. 49 cod. nav., nello stabilire l’acquisizione gratuita allo Stato delle opere non amovibili edificate su suolo demaniale dato in concessione – in mancanza di diversa previsione nel titolo – individua il tempo di tale ...
_OMISSIS_ ...pere costruite sull’area demaniale vengono acquisite ipso iure: il successivo atto amministrativo, di “incameramento” o altro equivalente, ha natura meramente ricognitiva ma non è assolutamente necessario affinché l’Amministrazione possa essere considerata titolare delle opere stesse».
In altre parole, una volta realizzato il c.d. effetto devolutivo di cui all’art. 49 cod. nav., un eventuale atto amministrativo di incameramento delle opere non amovibili al demanio marittimo altro non è che un quid pluris, che altro non fa che puntualizzare un effetto che già si è realizzato ex lege. Nello stesso senso, il T.A.R. Toscana ha affermato che «l’accessione alla proprietà demaniale ai sensi dell’art. 49 cod. nav., che si verifi...
_OMISSIS_ ...di consentire le formalità pubblicitarie idonee a rendere l’acquisto dello Stato opponibile ai terzi».
Nelle medesime pronunce si legge inoltre che «al termine della concessione demaniale marittima, l’alternativa sancita dall’art. 49 cod. nav. fra acquisizione e demolizione delle opere non amovibili realizzate sul demanio marittimo è ineludibile, coerentemente con la precarietà connaturata nella posizione del concessionario e con il peculiare regime dei beni appartenenti al demanio marittimo, i quali non perdono la qualità demaniale per fatti concludenti, ma solo in forza di un formale provvedimento a carattere costitutivo, ai sensi dell’art. 35 cod. nav. di modo che, in assenza di un provvedimento attestante la sopravvenuta inidoneità del...
_OMISSIS_ ...ando che l’idoneità del bene agli usi del mare va valutata anche in via soltanto potenziale e non attuale». Appare peraltro «ineludibile» la scelta della Pubblica Amministrazione concedente di mantenere le opere non amovibili ovvero di chiederne la demolizione al concessionario originario; inoltre, solo in caso di inidoneità delle predette opere non amovibili ad essere utilizzate per fini pubblici, la Pubblica Amministrazione dovrà adottare un provvedimento espresso, come stabilito dall’art. 35 cod. nav.
Nello stesso senso, «in base alla lettera dell’articolo 49 del codice della navigazione, la demolizione è una facoltà riservata alla Pubblica Amministrazione e non un obbligo della stessa, onde l’amministrazione può liberamente...
_OMISSIS_ ...lla giurisprudenza amministrativa di merito che postula l’eccezionalità dell’effetto devolutivo di cui all’art. 49 cod. nav.: si badi, però, che tale orientamento non tiene in minima considerazione i principi eurounitari della libertà di stabilimento e della tutela della concorrenza, che – giocoforza – verrebbero sopraffatti dalla proroga «automatica» del rapporto concessorio, come postulato nella pronuncia che segue. Invero, secondo il T.A.R. Toscana, «il principio dell’accessione gratuita, fortemente penalizzante per il diritto dei superficiari e per gli investimenti, dovrebbe ritenersi disposizione eccezionale e di stretta interpretazione, con riferimento all’effettiva cessazione – e non alla mera scadenza – del rap...
_OMISSIS_ ...e, tornino nella piena disponibilità dell’ente proprietario del suolo, a fini di corretta gestione di quest’ultimo (quando non più in uso del concessionario) per finalità di interesse pubblico. Detta esigenza non può evidentemente ravvisarsi quando il titolo concessorio preveda forme di rinnovo automatico o preordinato in antecedenza, rispetto alla data di naturale scadenza della concessione, tanto da configurare il rinnovo stesso, al di là del “nomen iuris”, come una vera e propria proroga, protraendosi il medesimo rapporto senza soluzione di continuità»; nello stesso senso, in una sentenza gemella, «il principio dell’accessione gratuita, in forza del quale alla scadenza della concessione demaniale marittima le opere non amovibili realizzate dal p...
_OMISSIS_ ...;effettiva cessazione del rapporto concessorio e non è operante in caso di rinnovo automatico della concessione ». Ed ancora, «non si applica l’art. 49 cod. nav. (devoluzione allo Stato delle opere non amovibili allo scadere della concessione demaniale marittima) tutte le volte in cui il titolo concessorio preveda forme di rinnovo automatico o preordinato in antecedenza, rispetto alla data di naturale scadenza della concessione, tanto da configurare il rinnovo stesso – al di là del nomen iuris – come una vera e propria proroga, protraendosi il medesimo rapporto senza soluzione di continuità».
Orbene, occorre qui ribadire i concetti «chiave» in materia di concessioni demaniali marittime, che vogliono la necessità di un affidamen...
_OMISSIS_ ...6), con la conseguente illegittimità del diritto nazionale che continua a mantenere vive le disposizioni di proroga ex lege delle concessioni in commento, tanto da far riaprire una nuova procedura di infrazione nel dicembre scorso. Queste pronunce del T.A.R Toscana si inseriscono in un orientamento (piuttosto) risalente, in cui la giurisprudenza amministrativa non era an...