Concessioni demaniali marittime: durata ed effetti alla scadenza

Le concessioni demaniali marittime hanno una durata limitata ad un «determinato periodo di tempo», come afferma l’art. 36 cod. nav. e che la materia è stata oggetto di numerose pronunce giurisprudenziali alla luce del recepimento in Italia della c.d. Direttiva Bolkestein (2006/123/CE).

Orbene, in prima battuta occorre affermare che – stante il principio del tempus regit actum – «la Corte di Giustizia dell’Unione Europea, ancorché con statuizione non vincolante sul punto, ha in più occasioni ribadito la compatibilità con la direttiva servizi di una norma nazionale di attuazione che tuteli le aspettative ed il legittimo affidamento con riferimento a rapporti di concessione demaniale sorti in epoca antecedente rispetto alla data di adozione della direttiva Bolkestein».

In secondo luogo, occorre qui ricordare l’art. 49 cod. nav., che stabilisce il c.d. effetto devolutivo per tutti i casi di ... _OMISSIS_ ...rapporto concessorio demaniale marittimo (ed invero, in senso specificatorio, il T.A.R. Liguria ha sostenuto che «l’espressione cessazione della concessione di cui all’art. 49 del codice della navigazione ricomprende, oltre alla fattispecie della scadenza naturale del termine d’efficacia, anche quella dell’annullamento giurisdizionale della concessione».

Numerose invero sono le pronunce giurisprudenziali in tema di scadenza della concessione demaniale marittima.

In senso generale, «la disciplina dei termini di scadenza delle concessioni demaniali marittime incide sull’ingresso di altri potenziali operatori economici nel mercato e rientra, pertanto, nella materia della “tutela della concorrenza”. Nelle materie di competenza esclusiva dello Stato, come appunto la “tutela della concorrenza” (art. 117, secondo comma, lett. e, Cost.), sono inibiti alle Regioni interventi norm... _OMISSIS_ ...d incidere sulla disciplina dettata dallo Stato, finanche in modo meramente riproduttivo della stessa».

In altre parole, la disciplina dei termini di durata delle concessioni demaniali marittime rientra a pieno titolo nella materia della tutela della concorrenza che – ai sensi dell’art. 117 Cost. – appartiene alla esclusiva competenza dello Stato. In realtà, a parere di chi scrive, i giudici pugliesi si spingono oltre, affermando quasi la ultroneità – oltre che la totale illegittimità – di una eventuale disciplina regionale sul punto, anche solo meramente riproducente la disciplina nazionale.

Inoltre, è ben possibile che alla scadenza della concessione l’area demaniale – quantomeno per un certo periodo di tempo, eventualmente necessario per indire una procedura di evidenza pubblica con l’adeguata pubblicità in favore degli operatori economici – rimanga vacante. In tali casi si sost... _OMISSIS_ ...;ove, sulla base della normativa regionale, il Comune sia competente al rilascio delle concessioni demaniali marittime, deve ritenersi che alla scadenza del titolo rilasciato al Comune per l’uso del bene da parte del medesimo Comune, a questo spetta la gestione del bene, sia pure con carattere di temporaneità al fine di salvaguardare l’utilizzazione che si intenderà fare una volta ottenuta la concessione». In altre parole, è come se «rivivesse» la piena proprietà del bene demaniale in capo al Comune: in tali casi – e sempre alla stregua della disciplina privatistica – il Comune proprietario dovrà occuparsi della manutenzione (e, financo, della gestione) dell’area demaniale, in attesa di un (eventuale) nuovo affidamento in concessione a soggetti privati.

Ne è diretta conseguenza quanto statuito dal T.A.R. Toscana: «l’avvenuta scadenza della concessione demaniale marittima e l’esito del succes... _OMISSIS_ ...to di gara a favore di altra impresa giustificano pienamente il subentro di quest’ultima nella gestione dell’area demaniale e, di conseguenza, lo sgombero del precedente concessionario dall’area in argomento».

Pertanto, ciò che i giudici toscani definiscono «subentro» è in realtà un nuovo rapporto concessorio che – si scusi la ripetizione – viene a crearsi ex novo con un nuovo concessionario. Peraltro, qualora il «vecchio» concessionario non abbia ancora lasciato l’area demaniale, la Pubblica Amministrazione ben potrà ordinare la riduzione in pristino stato dell’area predetta, naturalmente a spese del «vecchio» concessionario.

Nello stesso senso e recentemente, si è infatti sostenuto che «l’obbligo del titolare, alla scadenza della concessione demaniale marittima, di rilasciare l’area demaniale, rimuovere i manufatti ivi presenti e ripristi... _OMISSIS_ ...riginario dei luoghi, a sue spese, senza poter pretendere dall’Amministrazione indennizzi, compensi o risarcimenti di sorta è una delle condizioni generali che caratterizzano le concessioni demaniali, in particolare se sottoposte a condizione risolutiva, che consente di revocare la concessione d’uso individuale del bene demaniale per restituirlo alla naturale destinazione della fruizione pubblica». Trattasi pertanto di una sorta di condizione «implicita» che afferisce al rapporto concessorio, sempre che la Pubblica Amministrazione – naturalmente per le sole opere non amovibili – non preferisca il verificarsi dell’effetto devolutivo.

Un ulteriore corollario di quanto affermato dai giudici romani è che la concessione ben può contenere – come peraltro abbiamo già affermato nel capitolo che precede – una condizione risolutiva espressa, che fa sì che la concessione demaniale marittima possa cade... _OMISSIS_ ...o;area demaniale torni nella piena disponibilità della Pubblica Amministrazione concedente. Ed invero, «è del tutto legittimo da parte della Pubblica Amministrazione inserire nell’atto di concessione demaniale marittima clausole che ne prevedono la cessazione anche prima della scadenza del titolo, per eventuali iniziative connesse ad una diversa destinazione dell’area ai sensi dell’art. 6 della legge n. 494/1993 (di conversione del D.L. n. 400/1993) o per l’approvazione di atti di pianificazione».





EFFETTI DELLA SCADENZA DELLA CONCESSIONE DEMANIALE MARITTIMA.

Il principale effetto legato alla scadenza di una concessione demaniale marittima è senz’altro quello postulato dall’art. 49 cod. nav., che qui si riporta per rendere più agevole la lettura: «salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione, quando venga a cessare la concessione, le ... _OMISSIS_ ...bili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato. In quest’ultimo caso, l’amministrazione, ove il concessionario non esegua l’ordine di demolizione, può provvedervi a termini dell’articolo 54».

Una ulteriore puntualizzazione prima di addentrarci nello specifico nell’argomento in esame: occorre invero cercare di comprendere, a questo punto, cosa significhi la locuzione «opere non amovibili» per cui è possibile l’effetto devolutivo.

Le opere non amovibili sono le opere di difficile rimozione: in tal senso, il Consiglio di Stato ha avuto modo di affermare che «non tutti i manufatti insistenti su aree demaniali partecipano della natura pubblica e dell’inerente qualificazione demaniale della titolar... _OMISSIS_ ... poiché solo ad alcuni, nella stessa dizione della legge, appartiene la natura pertinenziale; per gli altri (che la legge indica come impianti di difficile o non difficile rimozione) si deve riconoscere, per esclusione, la qualificazione di cose immobili di proprietà privata fino a tutta la durata della concessione, evidentemente in forza di un implicito diritto di superficie». Inoltre, «l’atto con cui viene accertata la “non amovibilità” delle opere realizzate sul demanio marittimo dal concessionario ha natura ricognitiva e paritetica, e pertanto si presentano irrilevanti i vizi formali e procedimentali che lo inficerebbero e non sono proponibili censure di eccesso di potere». Peraltro, «il fabbricato in muratura ordinaria elevato su più piani, con strutture in cemento armato e sottostanti fondazioni, non è opera di facile rimozione e, pertanto, rientra nella categoria prevista dall’articolo 49 del codice della navigazione... _OMISSIS_ ...one, invero, ne comporta, in relazione alle caratteristiche costruttive sopra evidenziate, la distruzione, senza consentirne la recuperabilità».

A contrariis, la giurisprudenza amministrativa ha definito come opere amovibili le c.d. strutture precarie o temporanee, affermando che «si può definire temporanea e precaria solo quella struttura che, per sua oggettiva funzione, reca in sé visibili i caratteri della durata limitata in un ragionevole lasso di tempo, a nulla rilevando la destinazione intenzionale del proprietario; quindi, perché una struttura sia qualificata come precaria, è necessario che sia destinata ad un uso specifico e temporalmente limitato del bene e anche la stagionalità non esclude, anzi postula, il soddisfacimento di interessi non occasionali e stabili nel tempo»; in senso ulteriormente specifico «le strutture precarie possono essere realizzate sul demanio marittimo solo se vi siano “appoggiate”, nel ... _OMISSIS_ ...eve esservi alcuna oggettiva modifica dello stato dei luoghi, poiché questi devono risultare esattamente gli stessi una volta che siano state rimosse le medesime strutture: l’aspetto naturalistico dell’area demaniale deve essere totalmente identico a quello che preesisteva alla realizzazione della struttura precaria».

Ciò chiarito, si rende interessante analizzare una recente pronuncia dei giudici della Corte d’Appello di Genova.

Facciamo una doverosa puntualizzazione: la pronuncia di cui si andrà a parlare a breve è stata emessa dalla giurisprudenza ordinaria di merito in quanto vertente su una questione meramente patrimoniale di quantificazione del canone concessorio, come postula l’art. 133, comma 1 lettera b) c.p.a..

Orbene, secondo la sentenza in esame, «gli elementi indefettibili per l’applicazione dell’art. 49 del codice della navigazione sono rappresentati
a) dal... _OMISSIS_ ...la concessione;
b) dalla successiva permanenza delle opere in quanto l’autorità concedente non ne ha disposto la demolizione».

Peraltro, nella stessa pronuncia i giudici della Corte d’Appello di Genova hanno sostenuto che «il riferimento dell’art. 49 cod. nav. è alla scadenza del titolo concessorio originario, anche in presenza di successivi rinnovi dell’atto di concessione: una volta scaduta la concessione originaria, senza che l’autorità concedente abbia ordinato la demolizione dell’opera costruita sul sedime demaniale marittimo, essa si deve ritenere acquisita allo Stato, così che è legittima l’imposizione del canone».

Pertanto, i giudici liguri hanno affermato che – ove effettivamente si realizzi l’effetto devolutivo delle opere non amovibili – una volta scaduta la concessione originaria senza che la Pubblica Amministrazione abbia stabilito la r... _OMISSIS_ ...stino stato dell’area demaniale, è possibile l’imposizione del canone concessorio sulle predette opere acquisite al demanio marittimo: essendo infatti divenute di proprietà dello Stato per acquisizione, la stessa Pubblica Amministrazione potrà eventualmente affidarle in concessione e – giocoforza – applicare un canone concessorio per il godimento delle opere, sebbene siano state materialmente realizzate dal concessionario «originario».

Inoltre, ancora nella stessa pronuncia si ritiene che «l’art. 49 cod. nav., nello stabilire l’acquisizione gratuita allo Stato delle opere non amovibili edificate su suolo demaniale dato in concessione – in mancanza di diversa previsione nel titolo – individua il tempo di tale acquisto al momento in cui “venga a cessare la concessione” senza ulteriori precisazioni in relazione alle relative cause, ed esprime un principio di ordine generale, in bas... _OMISSIS_ ...pere costruite sull’area demaniale vengono acquisite ipso iure: il successivo atto amministrativo, di “incameramento” o altro equivalente, ha natura meramente ricognitiva ma non è assolutamente necessario affinché l’Amministrazione possa essere considerata titolare delle opere stesse».

In altre parole, una volta realizzato il c.d. effetto devolutivo di cui all’art. 49 cod. nav., un eventuale atto amministrativo di incameramento delle opere non amovibili al demanio marittimo altro non è che un quid pluris, che altro non...