I valori agricoli medi

I valori agricoli medi, dichiarati incostituzionali con sentenza 181 del 10 giugno 2011 (pubblicata in Gazzetta Ufficiale prima serie speciale n. 26 del 15 giugno 2011), furono introdotti dalla legge 22 ottobre 1971, n. 865, articolo 16, integrata da istruzioni tecniche per la loro determinazione mediante particolari medie ponderate [1] contenute nella lettera circolare n.1/827I del 20/11/1971 dell’allora Direzione Generale del Catasto e dei Servizi Tecnici Erariali, del Ministero delle Finanze.

La norma prevedeva che per ciascuna delle singole regioni agrarie delimitate dall’ISTAT [2] fossero determinati da apposita commissione provinciale costituita presso l’allora ufficio tecnico erariale, entro il 31 gennaio di ogni anno, i valori agricoli medi, relativi al precedente anno solare, dei terreni considerati liberi da vincoli di contratti agrari, secondo i tipi di coltura effettivamente praticati.

Le istruzioni tecniche del... _OMISSIS_ ...e Finanze così definivano i concetti fondamentali:

Valori agricoli: «Tenuto conto della enunciazione fatta dal penultimo comma dell’articolo 16, per valore agricolo deve intendersi il valore venale considerato indipendentemente da qualsiasi plusvalenza non riconducibile alla utilizzazione dell’area per scopi agricoli. Il “valore agricolo” si identifica in conseguenza col “più probabile prezzo di mercato dell’area in una libera contrattazione di compravendita” solo nei casi in cui il mercato non risenta, direttamente o indirettamente, dell’influenza delle suddette plusvalenze».

Valori agricoli medi: «Per valori agricoli medi nell’ambito della regione agraria secondo i tipi di coltura effettivamente praticati s’intendono le medie ponderate dei valori agricoli, con riferimento all’intera estensione del territorio della regione considerata, dei terreni cla... _OMISSIS_ ...quel tipo di coltura».

Dunque si creò un sistema in base al quale ogni anno un’autorità preposta – la Commissione provinciale – era tenuta ad individuare i valori agricoli effettivi di mercato dei terreni e a calcolarne le medie.

Il sistema indennitario introdotto dal combinato disposto degli articoli 15 e 16 della legge 865/1971, successivamente trasfusi rispettivamente nei commi 1 e 3 dell’articolo 40 del dPR 327/2001, prevedeva che in sede di determinazione dell’indennità provvisoria si dovesse applicare il valore agricolo medio, e in sede di determinazione dell’indennità definitiva il valore agricolo effettivo dell’area considerata.

L’articolo 15 stabiliva infatti che se l’indennità provvisoria non fosse stata accettata, la Commissione provinciale avrebbe proceduto ad effettuare la determinazione dell’indennità definitiva, non più sulla base del valore agric... _OMISSIS_ ...nsi dell’articolo 16, ma sulla base del «valore agricolo con riferimento alle colture effettivamente praticate sul fondo espropriato, anche in relazione all’esercizio dell’azienda agricola».

Il dPR 327/2001, sul punto modificato dal dLgs 302/2002, confermò questa impostazione, stabilendo espressamente all’articolo 40 comma 3 l’applicabilità del valore agricolo medio in sede di somma offerta ai sensi dell’articolo 20.1 e di determinazione dell’indennità provvisoria [3] e stabilendo altrettanto espressamente all’articolo 40 comma 1 l’applicabilità del valore agricolo effettivo in sede di determinazione dell’indennità definitiva [4].

I valori agricoli medi, pubblicati annualmente sui BUR in apposite tabelle (da cui la loro denominazione di ‘valori tabellari’) elaborate dalle Commissioni provinciali, avevano la funzione parametrica di consentire una prima rapid... _OMISSIS_ ...ne dell’indennità provvisoria di espropriazione, mediante l’offerta di importi forfetari e comprensivi dei soprassuoli vegetali afferenti alla coltura, scissi dall’effettivo valore dei beni considerati, ma comunque (almeno teoricamente) agganciati agli ordinari valori di mercato di beni consimili nella regione di appartenenza, dei quali costituivano una media ponderata.

Ai valori agricoli medi si sarebbero applicate, in modo automatico, le maggiorazioni del 50% o del 200%, altrettanto astratte e forfetarie, in funzione acceleratoria e premiante, nonché – nel caso del proprietario diretto coltivatore – in funzione remunerativa di un particolare ulteriore vulnus alla sfera personale e professionale del proprietario (comb. disp. artt. 12 e 17 della legge 865/1971, ora art. 45.2.d TUE).

Tuttavia il proprietario aveva la possibilità, ove la prima quantificazione, basata sul VAM, si fosse rivelata inadeguata - nonost... _OMISSIS_ ...azione - rispetto all’effettivo valore agricolo del bene ablato, di accedere ad una nuova stima basata, questa volta, non più su un valore parametrico astratto del valore agricolo medio della regione agraria di appartenenza del bene, ma sul valore agricolo effettivo specifico del bene oggetto di esproprio, e sulla valutazione del danno subito dalla azienda agricola, perdendo però, in tal caso, la maggiorazione.

In prassi venne conseguentemente a profilarsi un sistema, adottato dalla gran parte, se non dalla generalità, delle autorità esproprianti, aderente al tenore letterale delle norme (del dPR 327/2001 in particolare), secondo il quale in sede di determinazione dell’indennità provvisoria, l’autorità espropriante applicava il valore agricolo medio limitandosi ad accertare sul piano di fatto la coltura effettivamente praticata sul fondo, mentre in sede di determinazione dell’indennità definitiva, la commissione provinciale o il co... _OMISSIS_ ...ici calcolavano il valore agricolo effettivo. A maggior ragione, sul valore agricolo effettivo, e non a mera ratifica del VAM, erano chiamati a pronunciarsi i periti della Corte d’Appello in sede di opposizione alla stima della Commissione [5] .

Per quanto riguarda il funzionamento delle Commissioni provinciali, esso in certi casi e in certi periodi storici fu disastroso: Commissioni che non si riunivano, Commissioni nemmeno costituite (tanto che la Corte Costituzionale con la sent. 67/1990 consentì il ricorso direttamente alla stima giudiziale dopo il decreto di esproprio, bypassando la determinazione amministrativa “definitiva”), Commissioni che mantenevano appositamente e “politicamente” bassi i VAM su pressione delle stazioni appaltanti, Commissioni che anziché rilevare di anno in anno il valore agricolo effettivo e mediarlo con la metodologia imposta dal Ministero delle Finanze, si limitavano ad un mero - burocrati... _OMISSIS_ ... aggiornamento con gli indici ISTAT dei valori “ereditati” dal passato, con il risultato che in varie regioni i valori tabellari finirono per essere fortemente riduttivi rispetto ai valori reali, anche se negli ultimi anni, specie in alcune aree del paese, si stava assistendo ad un progressivo recupero, e, in certi casi, all’allineamento sostanziale con i valori agricoli di mercato.

La illegittimità di aumenti apodittici e indiscriminati dei valori tabellari e la necessità di un effettivo ancoraggio ai valori agricoli di mercato era stata oggetto di prese di posizione sia da parte di esperti[6] che in giurisprudenza, con particolare riferimento al noto trittico delle sentenze del TAR Brescia [7] di annullamento dei VAM di quella Provincia, di cui la sentenza 963 del 10 ottobre 2005 [8] contiene probabilmente la più lucida analisi della questione avvenuta in sede giurisprudenziale:

«i VAM disciplinati dall’art. ... _OMISSIS_ ...a legge 865/1971 (art. 41 comma 4 del DPR 327/2001) costituiscono un dato “medio” in quanto rendono omogeneo il valore dei terreni non edificabili all’interno delle singole regioni agrarie, ma devono avere come riferimento i prezzi di mercato in base ai tipi di coltura effettivamente praticati. In mancanza di criteri diversi fissati direttamente dalla legge la compensazione per la perdita della proprietà del fondo (e dell’attività lavorativa su tale fondo) ha come riferimento naturale il valore di mercato del bene.

Questo è quanto emerge dal rapporto tra i VAM e il valore agricolo, previsto dall’art. 40 comma 1 del DPR 327/2001 come limite dell’indennità definitiva di esproprio dei singoli beni. Il valore agricolo individua precisamente il valore venale del bene in rapporto alla sola utilizzazione agricola.

La norma in sostanza esclude le situazioni anomale (potenzialmente speculative) da un lato collega... _OMISSIS_ ...ennizzo alle colture effettivamente praticate (e agli immobili legittimamente realizzati) e dall’altro scorporando dal valore indennizzabile le utilità che il bene possiede o potrebbe possedere per effetto di un uso non agricolo. Si tratta di un valore venale corretto ma pur sempre basato sulla negoziabilità del terreno.

I VAM rappresentano un’astrazione, nel senso che riguardano ciascuno un terreno ipotetico inserito in una certa regione agraria, ma essendo parimenti riferiti alle colture effettivamente praticate riflettono allo stesso modo il prezzo che potrebbe essere pagato sul mercato in relazione all’uso agricolo. Le CPE non possono quindi fissare dei VAM svincolati dal valore di mercato e inidonei a individuare (per approssimazione) il valore agricolo dei singoli beni. Dispongono invece di un potere più circoscritto, che consiste nella definizione del metodo di rilevazione dei prezzi di mercato e nella ponderazione della media di... _OMISSIS_ ...squo;interno delle singole regioni agrarie».

L’impostazione fin qui delineata (valore agricolo medio in sede di determinazione dell’indennità provvisoria, valore agricolo effettivo negli altri gradi di determinazione), prevista dal legislatore secondo l’interpretazione universalmente adottata in prassi, è stata contraddetta negli ultimi anni dalla Cassazione, la quale è andata affermando in una folta serie di pronunce[9] – ancorché riferite per lo più al combinato disposto degli articoli 15 e 16 della legge 865/71, e non al più esplicito combinato disposto dei commi 1 e 3 dell’articolo 40 del testo unico del 2001 – che il valore agricolo medio doveva essere utilizzato in ogni stadio di determinazione dell’indennità.

Tale orientamento prestava tuttavia il fianco a critiche per una serie di ragioni riguardanti non solo il suo contrasto con il tenore letterale del dato normativo, in ispecie ... _OMISSIS_ ...1, nonché con la funzione dei valori mediati acceleratoria della procedura, ma non per questo aliena dai valori effettivi (di cui il VAM rappresentava pur sempre una media, ed essendo comunque esso superabile ricorrendo al valore agricolo effettivo in sede di determinazione definitiva), ma anche e soprattutto con la razionalità del procedimento. Infatti, alla luce del teorema della Cassazione (VAM come criterio unico), vi era da chiedersi: 1) a che servivano le varie determinazioni da parte di diverse autorità, se comunque l’importo alla fine doveva essere sempre il medesimo, consultabile nella tabella pubblicata sul BUR; 2) vigendo sempre e comunque lo stesso VAM in ogni fase del procedimento, si sarebbe eliminata la possibilità di ricorrere alle determinazioni successive alla provvisoria, in quanto nessuno avrebbe avuto interesse a rifiutare la provvisoria, dal momento che solo su di essa erano previste le maggiorazioni in caso di accettazione[10] .

... _OMISSIS_ ...amento di varie Commissioni, che ha condotto a VAM illegittimamente bassi e disancorati dalla effettiva realtà del mercato immobiliare (disapplicando i meccanismi di calcolo dei VAM stessi), unitamente al rigido orientamento della Cassazione, la quale ha disconosciuto ai proprietari la possibilità di rifiutare il VAM per addivenire in sede di rideterminazione al riconoscimento del valore agricolo effettivo del proprio terreno, se non sono formalmente all’origine della dichiarazione di incostituzionalità dei valori agricoli medi, la rendono comunque condivisibile nella sostanza.

La Corte Costituzionale non entra nel merito del funzionamento delle Commissioni, o degli effetti dell’applicazione del criterio parametrico in ogni stadio della procedura, ma si limita molto più semplicemente ad evidenziare il mancato rapporto diretto tra il bene specifico da espropriare e il valore agricolo medio, inficiato perciò da astrattezza, e come tale contrario ... _OMISSIS_ ...la convenzione europea dei diritti dell’uomo: «il valore tabellare così calcolato prescinde dall’area oggetto del procedimento espropriativo, ignorando ogni dato valutativo inerente ai requisiti specifici del bene. Restano così trascurate le caratteristiche di posizione del suolo, il valore intrinseco del terreno (che non si limita alle colture in esso praticate, ma consegue anche alla presenza di elementi come l’acqua, l’energia elettrica, l’esposizione), la maggiore o minore perizia nella cond...