Marginalizzazione del sistema VAM nella giurisprudenza e nella legislazione

MARGINALIZZAZIONE DEL SISTEMA VAM: NELLA GIURISPRUDENZA.

Alla progressiva valorizzazione dei terreni inedificabili si è affiancata, a partire dagli stessi anni 90’, tutta una serie di pronunce giurisdizionali, che hanno dimostrato l’incompatibilità proprio sotto il profilo logico giuridico, della loro valutazione mediante un meccanismo indennitario penalizzante (art. 40 T.U.) con il mutato quadro normativo-costituzionale che si era via via determinato: A) Il là è arrivato proprio dalla nota pronuncia 179/1999 della Corte Costituzionale che, seppure a proposito dei vincoli espropriativi nonché della loro reiterazione, ha sancito il principio, ricavato direttamente dall’art. 42 Costit., della loro indennizzabilità quale che fosse la vocazione delle aree che ne erano gravate; ed in mancanza di una legge al riguardo, ha invitato tanto il giudice ordinario, quanto quello amministrativo ad attribuirlo direttamente in ottemperanza al precetto c... _OMISSIS_ ...CRLF|
Non senza avvertire che non poteva “essere utilizzato un criterio di liquidazione ragguagliato esclusivamente al valore dell'immobile” non certamente perché in contrasto con la teoria dei criteri mediati e men che mai con la normativa sui VAM, ma “in quanto il sacrificio subito consiste, nella maggior parte dei casi, in una diminuzione di valore di scambio o di utilizzabilità”; e perché “l'indennizzo per il protrarsi del vincolo è un ristoro (non necessariamente integrale o equivalente al sacrificio, ma neppure simbolico) per una serie di pregiudizi, che si possono verificare a danno del titolare del bene immobile colpito”. Da qui, secondo la Consulta, l’affermato obbligo dei giudici di provvedere comunque alla liquidazione, nonché il suggerimento di avvalersi al riguardo non certamente dei parametri incentrati su valori agricoli medi o effettivi, ma dei più moderni criteri sostanzialmente ricavati dalle indicazion... _OMISSIS_ ...it. 5/1980, nonché da quelle più volte ripetute dalla CEDU, poi sostanzialmente trasfuse nell’art. 32, 1° comma del TU: o se si vuole dal meccanismo sempre più attuale delineato dagli art. 39 e 40 della legge Pisanelli.

E si è detto che con tale suggerimento immediatamente applicato da qualsiasi giurisdizione, si è determinata per i terreni inedificabili la situazione, in quel momento abnorme, per cui la perdita di alcune facoltà di godimento poteva essere compensata a valore pieno, corrispondente al pregiudizio sofferto, in conformità ai principi enunciati come inderogabili (seppur di fatto derogati) dalla menzionata Corte Costit. 5/1980 e successive.

Laddove l’ablazione totale della proprietà era indennizzata con l’attribuzione di valori (tabellari) notevolmente inferiori a quelli precedenti e del tutto inidonei a rappresentarne il valore commerciale. B) D’altra parte la giurisprudenza tanto di merito, quanto di... _OMISSIS_ ...ilevava che la loro applicazione poteva giustificarsi soltanto con un’interpretazione meramente letterale e formale dell’art. 16 legge 865/1971, plausibile con il periodo storico in cui il criterio era stato introdotto; ma con il trascorrere degli anni non più conforme al disposto dell’art. 12 delle preleggi che vi affianca criteri logico-sistematici ed evolutivi, comunque costituzionalmente orientati: in nome dei quali alcune decisioni (soprattutto del Tribunale delle Acque) hanno statuito che i parametri in questione devono comunque essere adattati alle caratteristiche del fondo da valutare; che la stima non può mai essere “media”, ma deve essere “mirata”, ossia specifica per l’immobile espropriato; ed alla stessa vanno aggiunti il valore di costruzioni, piantagioni e migliorie realizzate per una più razionale gestione dell’immobile.

Mentre, sopravvenuto il 4° comma dell’art. 5 bis, altre pr... _OMISSIS_ ...ercato di conciliare il contenuto peraltro del tutto generico del rinvio contenuto nella formula legislativa, con la situazione esistente al momento della sua applicazione, sì da evitare contrasti o comunque disarmonie dell’ordine giuridico: perciò collegando il richiamo in essa disposto al meccanismo di calcolo dell’indennità di espropriazione, non già al testo originario dell’art. 16 della legge 865/1971, rimasto in vigore per i (soli) terreni agricoli, bensì alle successive modifiche ed applicazioni che lo stesso ha ricevuto in relazione alle altre categorie di suoli a partire delle decisioni 5/1980 e 223/1983 della Corte Costituzionale.

E, quindi dopo il T.U., tenendo conto soprattutto della prima proposizione dell’art. 32 contenente un precetto di portata generale, applicabile a tutte le categorie di terreni, per cui “l'indennità di espropriazione è determinata sulla base delle caratteristiche del bene&helli... _OMISSIS_ ...ll'emanazione del decreto di esproprio”: cui deve essere adattata anche la stima “agricola” nuovamente ribadita nel successivo art. 40. C)Malgrado la formula generale dell’art. 4 legge 247/1974 (“Le disposizioni contenute nel titolo II della legge 22 ottobre 1971, n. 865, relative alla determinazione dall'indennità di espropriazione, si applicano a tutte le espropriazioni comunque preordinate alla realizzazione di opere…”), il giudice di legittimità pur applicando alle espropriazioni disciplinate da leggi speciali -quali esemplicativamente quella c.d. di Napoli, o la legge 372/1985 sulla tenuta presidenziale di Capocotta, il sistema di ricognizione legale dei suoli introdotto dall’art. 5 bis, 3° comma legge 359/1992 (e poi dal TU), è stato fermissimo nella regola che l’accertata inedificabilità del terreno non comportasse l’automatica estensione dei valori tabellari di cui agli artt. 15 e 16 della legge 865... _OMISSIS_ ...sclusa tutte le volte in cui la normativa speciale prevedeva un diverso criterio di stima, come quello contenuto nella citata legge 2892 del 1885, il cui art. 5 faceva riferimento al valore "venale" dell’immobile, consentendo di dare rilievo ad ogni altra destinazione di fatto della zona, compatibile con la sua inedificabilità; e quindi di considerare, sul piano estimativo, non solo ogni eventuale utilizzabilità per fini diversi da quelli agricoli perfino quando lo strumento urbanistico assegnava al terreno siffatta natura inserendolo in zona “E” (ad esempio, riserva di caccia, area floristica e faunistica, da sfruttare per svago o turismo, ovvero caratterizzata dall'esistenza di essenze arboree di pregio ecc.), ma anche ogni altro fattore idoneo ad influenzarne il valore commerciale, come la facile accessibilità, la vicinanza ai centri abitati o al mare.

Ed i tradizionali vincoli di inedificabilità, come quelli paesaggistici, a... _OMISSIS_ ...rici già esistenti in natura, hanno cominciato a rilevare in queste tipologie di espropriazioni non soltanto per la loro tradizionale non indennizzabilità, ma per la prima volta in senso favorevole all’espropriato, apportando per la “bellezza” che essi conferiscono alla zona una particolare appetibilità che si traduce in notevole incremento del loro prezzo di mercato. D)Altro notevole vulnus interpretativo alla stima “agricola-media”, è stato inferto dalla casistica -invero numerosissima- delle espropriazioni parziali: in cui sempre negli ultimi anni 90’ ha cominciato ad affermarsi ed a prevalere (tanto da determinare la formula dell’attuale art. 33 T.U.) l’indirizzo della Corte di Cassazione che ha attribuito al giudice il potere di procedere al calcolo della più elevata indennità non solo in base al meccanismo testualmente previsto dall'art. 40 della legge 2359, della differenza tra il valore dell'immobile nella sua origi... _OMISSIS_ ...za prima dell'espropriazione e quello della parte residua dopo l'espropriazione, risultante dalla perdita o separazione della porzione espropriata; ma anche attraverso criteri dichiarati equivalenti e più adatti a compensare tale deprezzamento nella fattispecie di volta in volta considerata: quali la somma del valore venale della parte espropriata e del minor valore della parte residua oppure attraverso il computo delle singole perdite ovvero aggiungendo al valore dell'area espropriata quello delle spese e degli oneri che, incidendo sulla parte residua, ne riducano il valore o mediante altri parametri comunque equipollenti. Con la conseguenza che l’applicazione dell’uno o dell’altro di essi ha reso inoperante il meccanismo tabellare (quanto meno per la valutazione del deprezzamento subito dalla porzione residua). E) Infine quest’ultimo ha perduto, sempre in quegli anni, perfino parte dei terreni compresi nelle zone destinate ad usi agricoli, ove c... _OMISSIS_ ...squo;impianto e/o dall’esercizio di un’azienda agricola menzionata dall’art. 15 legge 865/1971. In merito alla quale già Cass. 9686/1995 aveva modificato la precedente ventennale interpretazione, osservando che il riferimento della norma ad essa, significava “tener conto dell'incidenza dell'espropriazione sul valore dell'azienda nel suo insieme”.

Ma il mutamento giurisprudenziale è attuato in pieno (a partire) dalla successiva Cass. 4848/1998, la quale ha affermato per la prima volta che le legge 865, nel disporre, con riferimento all'espropriazione di terreni agricoli, che l'indennità deve essere determinata anche in relazione all'esercizio dell'azienda agricola, “introduce quale componente essenziale di essa anche il ristoro del pregiudizio subito dall'azienda, considerata nel suo complesso, per effetto del provvedimento ablativo” (altrimenti, la complessa formula dell’art. 15 non avrebbe ragione di es... _OMISSIS_ ...o altresì che ciò comporta “per i suoli agricoli, l'attribuzione di un valore complementare, non strettamente coincidente con il valore agricolo medio determinabile attraverso le tabelle cui fa rinvio l'art. 16 legge 865/71”.



SEGUE: NELLE DISPOSIZIONI LEGISLATIVE.

Neppure il legislatore, del resto, ha mostrato più interesse a mantenere questo metodo di stima, posto che già nello stesso T.U., proprio con la nuova disposizione dell’art. 39, dando seguito alle indicazioni di Corte Costit. 179/1999, ha introdotto l’obbligo dell’indennizzo “nel caso di reiterazione di un vincolo preordinato all'esproprio o di un vincolo sostanzialmente espropriativo”: malgrado il titolo riduttivo della norma, subito esteso dalla giurisprudenza ad ogni tipologia di terreni, in conformità alle richieste della Consulta, che ne aveva evidenziato altresì la fonte perciò inderogabile, nell’ar... _OMISSIS_ ...d è significativo che detta disposizione innovativa, pur non dando completa attuazione alla prescrizione della Corte che “Il necessario intervento legislativo dovrà precisare le modalità di attuazione del principio dell'indennizzabilità dei vincoli a contenuto espropriativo nei sensi sopra indicati, delimitando le utilità economiche suscettibili di ristoro patrimoniale nei confronti della pubblica amministrazione”, abbia commisurato l’indennizzo “all'entità del danno effettivamente prodotto”: assolutamente inconciliabile con il parametro riduttivo della legge 865/1971, soprattutto nell’interpretazione delle decisioni successive che detto danno hanno determinato avvalendosi proprio dei criteri suggeriti dal giudice delle leggi. Con la conclusione ancor più paradossale di quella già evidenziata, che i proprietari, rimasti tali, di suoli pur gravati dalla reiterazione dei vincoli in questione, hanno ricevuto questa volta in base ad una no... _OMISSIS_ ...l menzionato art. 39 TU- un’ indennità assai più elevata di quelli che subivano la perdita totale del diritto dominicale: destinatari ancora per diversi anni, del solo indennizzo agricolo-tabellare di cui agli art. 40 e 45 dello stesso TU (nel loro testo originario).

Ma appena un anno dopo l’entrata in vigore di queste disposizioni, gli art. 95 e 99 d.lgs.42 del 2004 si sono rivolti, questa volta, proprio all’indennità di espropriazione dei beni culturali, che si è visto nel § 10.2 pacificamente compresi fin dalle leggi 1039 e 1479/1939 fra le aree “sottoposte ad un vincolo di inedificabilità assoluta in base alla normativa statale o regionale” (art. 37, 4° comma TU): per le quali dunque ha trovato ininterrottamente applicazione dapprima la normativa dell’art. 16 legge 865/1971, poi l’art. 5 bis 4° comma legge 359/1992, e da ultimo l’art. 40, 2° comma T.U. sempre incentrata sul meccanismo dei... _OMISSIS_ ...mente le menzionate disposizioni legislative del 2004 vi hanno apportato espressamente una deroga (così come a qualsiasi altro criterio riduttivo), pur avendone ribadito le destinazioni non edificatorie nelle norme precedenti (art. 20 segg.), disponendo che in caso di espropriazione, “l'indennità consiste nel giusto prezzo che il bene avrebbe in una libera contrattazione di compravendita all'interno dello Stato”: che è esattamente la formula utilizzata dall’art. 39 della legge fondamentale del 186...