In principio era il 2043 c.c. - ovvero la norma più generica e allo stesso tempo più elastica, prevista dal legislatore in materia di responsabilità civile - ad approntare una tutela per i cittadini che avessero subito dei danni a causa di un bene riconducibile alla p.a.
«Allorquando il suindicato iter ha avuto inizio, nell’assoggettare la p.a. - laddove non agisce discrezionalmente quale autorità dotata di poteri speciali a tutela degli interessi che la sua attività è funzionalizzata a salvaguardare bensì opera iure privatorum sul piano dei comuni rapporti della vita di relazione - al rispetto delle norme che tali rapporti disciplinano, con particolare riferimento alle strade questa Corte (...) ha posto in rilievo che inizialmente l’applicabilità alla p.a. della responsabilità ex art. 2051 c.c. è rimasta senz’altro esclusa, al riguardo riconoscendosi al più applicabile il generale principio del neminem laedere di cui al...
_OMISSIS_ ...quo; [1].
Un’analisi della casistica, in materia di richiesta risarcimento danni cagionati da cose in custodia nei confronti della p.a., consente di desumere che le fattispecie più frequenti riguardavano - e riguardano - i danni patiti dagli utenti sulle strade demaniali, danneggiati da buche, guardrail mal collocati, ostacoli e quant’altro del genere [2].
Si tratta di “cose” oggetto di un uso diffuso da parte degli utenti e pertanto, secondo la giurisprudenza fino a pochi anni or sono maggioritaria, determinanti un regime diverso e peculiare rispetto alle “cose” dei privati.
Discorso diverso, invece, per gli edifici, le strutture e - in generale - i beni di piccole dimensioni, non ascrivibili alla categoria summenzionata e comportanti una responsabilità, per i danni dai medesimi cagionati, ex art. 2051 c.c.; si tratta, invero, di ipotesi affrontate, in maniera numericamente rilevante, ...
_OMISSIS_ ...onda “fase giurisprudenziale”.
Effettivamente, un’autorevole voce della dottrina ha ritenuto di dividere in quattro fasi l’evoluzione giurisprudenziale in materia di responsabilità della p.a. per danni cagionati da cose in custodia.
La prima di esse è la fase dell’inapplicabilità dell’art. 2051 c.c. alla p.a., con conseguente applicazione del principio del neminem laedere di cui all’art. 2043 c.c. nel caso in cui la cosa in ragione della presenza di insidie o trabocchetti determini una situazione di pericolo da cui derivi un danno per l’utente. Di tale orientamento si tenterà di dare conto nel presente paragrafo.
La seconda fase è quella della inapplicabilità dell’art. 2051 c.c. alla p.a., limitatamente ai beni di notevole estensione e suscettibili di diretta ed indiscriminata utilizzazione collettiva.
La terza fase è quella della applicabilità dell’art...
_OMISSIS_ ...., senza preventive esclusioni della responsabilità ivi disciplinata nel caso di determinate categorie di beni, in forza della loro estensione e del loro utilizzo; applicabilità della norma condizionata, però, al concreto accertamento della possibilità di controllo e vigilanza sul bene nell’ipotesi specifica, ossia delle caratteristiche soggettive del custode.
La quarta ed ultima fase, nella meritevole ricostruzione in esame, è quella riconducibile al più recente orientamento che prevede l’applicabilità dell’art. 2051 c.c. anche alla p.a. in via oggettiva, senza preventive esclusioni e senza necessità di accertamenti concreti della possibile vigilanza sulla cosa, in linea con il carattere oggettivo della responsabilità per danni cagionati dalle cose in custodia ed escludibile solo con la dimostrazione, da parte della p.a., del caso fortuito [3].
Il punto di partenza del primo dei summenzionati orientamenti doveva essere rin...
_OMISSIS_ ...cipio secondo cui «la p.a., nell’esercizio della potestà discrezionale di vigilanza e cura dei beni demaniali, incontrasse precisi limiti derivanti da norme di legge o di regolamento, nonché da norme tecniche e di comune prudenza e diligenza» [4].
Nello stesso senso si è espressa la giurisprudenza di legittimità, secondo cui «la p.a. nell’esercizio del suo potere discrezionale in ordine alla esecuzione e manutenzione di opere pubbliche, nonché nella vigilanza e controllo in genere dei beni demaniali, incontra i limiti derivanti sia da norme di legge che regolamentari, sia da norme tecniche, sia da norme di comune prudenza e diligenza ed, in particolare, dalla norma primaria e fondamentale del neminem laedere, in applicazione della quale essa è tenuta a far si che l’opera pubblica non presenti per l’utente una situazione di pericolo occulto evidenziata dal carattere oggettivo della non visibilità e da quello soggett...
_OMISSIS_ ...revedibilità del pericolo» [5].
Come evidente, in conseguenza di tale principio pacificamente accolto ed applicato - come anticipato - in una prima fase giurisprudenziale, la p.a. potrebbe rispondere dei danni cagionati dalla cosa in custodia (nella specie, dalla strada) solo ove su di esso insista una situazione di pericolo non prevedibile né evitabile con l’ordinaria diligenza da parte dell’utente [6].
La principale espressione dei pericoli di cui sopra consiste nelle cosiddette “insidie e trabocchetti”, «situazione di pericolo occulto, cioè non visibile e non prevedibile, che dia luogo al cosiddetto trabocchetto o insidia stradale» [7].
La conseguenza diretta ed immediata dell’operatività dell’art. 2043 c.c. in merito ai danni cagionati dalla p.a. mediante le sue “cose” (non si può infatti parlare di danni cagionati dalle cose in custodia, se l’applicaz...
_OMISSIS_ ...;art. 2051 c.c. è esclusa a priori) sta nella distribuzione dell’onere probatorio a carico del danneggiato, che dovrà dimostrare la violazione del principio del neminem laedere, e quindi il carattere oggettivo - della non visibilità - e quello soggettivo - della non prevedibilità - del pericolo.
Pericoli che la p.a. avrebbe dovuto prevenire nel loro insorgere o prontamente rimuovere in forza del dovere di manutenzione e tutela del bene demaniale, rinvenibili - oltre che attraverso applicazione del principio generale del neminem laedere - normativamente nel disposto dell’art. 823, secondo comma, c.c., laddove si legge che «spetta all’autorità amministrativa la tutela dei beni che fanno parte del demanio pubblico. Essa ha facoltà sia di procedere in via amministrativa, sia di valersi dei mezzi ordinari a difesa della proprietà e del possesso regolati dal presente codice».
L’obbligo di tutela previsto da...
_OMISSIS_ ...c. trova ulteriore specificazione, in materia di strade, con l’art. 14 del D. Lgs. 30-4-1992, n. 285, “Codice della Strada”, che sancisce: «Gli enti proprietari delle strade, allo scopo di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione, provvedono: a) alla manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze e arredo, nonché delle attrezzature, impianti e servizi; b) al controllo tecnico dell’efficienza delle strade e relative pertinenze; c) alla apposizione e manutenzione della segnaletica prescritta» [8].
Da tali disposizioni non si poteva non dedurre una posizione qualificata della p.a. rispetto ai beni demaniali - e nello specifico stradali - ivi indicati.
Ricordando, infatti, quanto rilevato nel precedente capitolo, «in tema di danni da cose in custodia, ai fini della configurabilità della responsabilità ex art. 2051 c.c. è sufficiente la sussistenza del rapporto di cust...
_OMISSIS_ ...a che ha dato luogo all’evento lesivo, rapporto che postula l’effettivo potere sulla cosa, e cioè la disponibilità giuridica e materiale della stessa che comporti il potere-dovere di intervento su di essa, e che compete al proprietario o anche al possessore o detentore.
La disponibilità che della cosa ha l’utilizzatore non comporta, invece, necessariamente il trasferimento in capo a questo della custodia, da escludere in tutti i casi in cui, per specifico accordo delle parti, o per la natura del rapporto, ovvero per la situazione fattuale determinatasi, chi ha l’effettivo potere di ingerenza, gestione ed intervento sulla cosa, nel conferire all’utilizzatore il potere di utilizzazione della stessa, ne abbia conservato la custodia; la relativa indagine costituisce accertamento di fatto riservato al giudice di merito» [9].
Anche la pubblica amministrazione, in particolare in materia di demanio stradale, stan...
_OMISSIS_ ... citate, ha la «disponibilità giuridica e di fatto della cosa», elemento sul quale «la responsabilità da cose in custodia si fonda» [10].
Infatti, l’orientamento giurisprudenziale di inapplicabilità della responsabilità ex art. 2051 c.c. alla p.a. - la c.d. “prima fase giurisprudenziale” di cui sopra - viene (eccezion fatta per alcuni residui applicativi) accantonato alla fine degli anni Novanta del secolo scorso, a seguito di una fondamentale pronuncia: la sentenza della Corte Costituzionale 10 maggio 1999, n. 156.