Responsabilità della P.A. ex art. 2051 c.c.: la terza fase

Accanto all’orientamento sopra riportato, da più parti ritenuto maggioritario, se ne è sviluppato un altro, che rispetto a quanto illustrato nel precedente paragrafo presenta diversi elementi di accostamento, ma anche di differenziazione.

Il riferimento è a quella che nelle pagine precedenti, in merito alla possibilità dell’estensione della responsabilità per danni cagionati dalle cose in custodia agli enti pubblici, è stata definita “terza fase giurisprudenziale”.

Secondo tale esaminanda impostazione, la p.a. sarebbe genericamente imputabile ai sensi dell’art. 2051 c.c., senza preventive esclusioni della responsabilità ivi disciplinata in ragione della estensione o dell’utilizzo dei beni attraverso i quali si sia determinat... _OMISSIS_ ... assume il carattere oggettivo della responsabilità, a scapito degli aspetti “soggettivi” propri del custode e della res.

L’aprioristica affermazione - caratteristica dell’orientamento di “seconda fase” - della “non custodibilità” di alcuni beni appartenenti alla p.a. (ad es. le strade demaniali) in ragione delle caratteristiche loro proprie, sarebbe irrilevante secondo tale orientamento, per cui l’applicabilità della norma in esame sarebbe condizionata, soltanto, al concreto accertamento della possibilità di controllo e vigilanza da parte dell’ente pubblico sul bene.

Si riporta, qui di seguito, una recente pronunzia della Corte di Cassazione che può chiarire quanto argomentato sinora: «La presu... _OMISSIS_ ...re sul bene stesso la custodia intesa quale potere di fatto sulla cosa.

In riferimento al demanio stradale, la possibilità concreta di esercitare tale potere va valutata alla luce di una serie di criteri, quali l’estensione della strada, la posizione, le dotazioni e i sistemi di assistenza che la connotano, per cui l’oggettiva impossibilità della custodia rende inapplicabile il citato art. 2051; tale impossibilità, peraltro, non sussiste quando l’evento dannoso si è verificato su un tratto di strada che in quel momento era in concreto oggetto di custodia o quando sia stata proprio l’attività compiuta dalla p.a. a rendere pericolosa la strada medesima» [1].

Vale a dire: non si escluda l’applicabilità dell’art. 2051 c.c... _OMISSIS_ ... estensione. Piuttosto, si valuti la concreta “sorvegliabilità”, ossia la possibilità per l’ente gestore, nel caso specifico ed in relazione al contesto giuridico-fattuale, di controllare che il bene non presenti situazioni di rischio o di potenziale danno per i terzi che vi entrino in contatto.

Tale orientamento, richiamato dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 156/99 [2], appare - più che autonomo indirizzo e orientamento a sé stante - un’evoluzione di quanto rappresentato nelle pagine precedenti, ossia della cosiddetta “seconda fase giurisprudenziale”.

Attraverso la giurisprudenza che ha affrontato, anche in maniera comparativa, gli elementi caratterizzanti i suindicati orientamenti, se ne può dedurre che punto foc... _OMISSIS_ ...itolarità di un diritto reale sul bene; la Corte di Cassazione ha a più riprese affermato una sorta di “decontrattualizzazione” del rapporto custodiale, inteso come rapporto prevalentemente fisico, di materiale disponibilità, non occasionale ed effettivo, ancorato ad un presupposto certamente giuridico, ma non necessariamente contrattuale [3].

Ancor più precisamente, la Corte di Cassazione ha sancito che «è dunque la relazione di fatto, e non semplicemente giuridica, tra il soggetto e la cosa che legittima una pronunzia di responsabilità, fondandola sul potere di “governo della cosa”. La sola relazione giuridica (corrispondente al diritto reale o alla titolarità demaniale) tra il soggetto e la cosa non dà ancora luogo alla custodia (ma la fa sol... _OMISSIS_ ...otere di governo” si compone di tre elementi: il potere di controllare la cosa, il potere di modificare la situazione di pericolo creatasi, nonché quello di escludere qualsiasi terzo dall’ingerenza sulla cosa nel momento in cui si è prodotto il danno. Solo così intendendo il contenuto della custodia, si da ragione del criterio di imputazione costituito dalla relazione di custodia tra il soggetto custode e la cosa che ha prodotto il danno» [4].

La Suprema Corte, nella pronunzia sopra riportata, ha inteso ridare centralità, nell’indagine sulla responsabilizzazione della p.a. ai sensi dell’art. 2051 c.c., non più al bene, ma al rapporto tra custode e bene.

In questo senso la fondamentale novità tra la “seconda” e l... _OMISSIS_ ...F|
«Poiché la custodia è una relazione di fatto tra un soggetto e la cosa, certamente tale potere di fatto non può essere a priori escluso in relazione alla natura demaniale del bene, ma neppure può essere ritenuto in ogni caso sussistente anche quando vi è l’oggettiva impossibilità di tale potere di controllo del bene, che è il presupposto necessario per la modifica della situazione di pericolo» [5].

Da subito, la Corte di Cassazione individua il rischio - ove tali principi siano estremizzati - di inserire elementi di soggettivizzazione nella responsabilità ex art. 2051 c.c., a fronte delle conclusioni oggettivistiche cui è giunta la più risalente giurisprudenza di legittimità e di merito.

Sul punto, nella medesima pronunzia di cui ... _OMISSIS_ ...otere di governo” della cosa, non si vuole reintrodurre in modo surrettizio, un elemento di soggettività della responsabilità ex art. 2051 c.c., inserendolo nell’elemento della custodia, da cui discenderebbe che il custode, che avesse tuttavia controllato senza colpa, sarebbe esente da responsabilità per il danno verificatosi. Non vi è dubbio, come sopra detto, che il custode risponde dei danni prodotti dalla cosa non perché ha assunto un comportamento poco diligente, ma più semplicemente per la particolare posizione in cui si trovava rispetto alla cosa danneggiante, e quindi secondo una logica che è propria della responsabilità oggettiva» [6].

Ciò premesso, non resta che riaffermare il carattere oggettivo della responsabilità disciplinata dall’art. 2... _OMISSIS_ ...a. Se il potere di controllo è oggettivamente impossibile, non vi è custodia e quindi non vi è responsabilità della p.a., ai sensi dell’art. 2051 c.c. Indici sintomatici dell’impossibilità del controllo del bene demaniale sono la notevole estensione e l’uso generalizzato dello stesso da parte degli utenti; ma tali elementi non attestano in modo automatico l’impossibilità di custodia.

La possibilità o l’impossibilità di un continuo ed efficace controllo e di una costante vigilanza - dalle quali rispettivamente dipendono l’applicabilità o la non applicabilità dell’art. 2051 c.c. - non si atteggiano univocamente in relazione a tutti i tipi di beni demaniali, ma vanno accertati in concreto da parte del giudice di merito. Ove tale attivi... _OMISSIS_ ...costitutivo della custodia e cioè la controllabilità della cosa, residuando, se ne ricorrono gli estremi, la responsabilità di cui all’art. 2043 c.c.» [7].

La Corte di Cassazione, in tali pronunzie [8], ribadisce il carattere oggettivo della responsabilità di cui all’art. 2051 c.c., dissipando dubbi e “spegnendo sul nascere” eventuali focolari di ritorno ad elementi soggettivizzanti.

Come anticipato supra, con tali pronunzie la Suprema Corte ha sottolineato l’importanza, nell’individuazione della responsabilità per danni cagionati dalle cose in custodia, della custodia stessa.

Rispetto agli elementi caratteristici del bene, come la loro estensione e la loro collocazione, ai fini del riconoscimento della ... _OMISSIS_ ...ollocato in una posizione che ne determinasse l’impossibilità di un efficace controllo, non può essere altro che - per l’appunto - una circostanza incidente sulla controllabilità, su un elemento costitutivo della custodia.

In altre parole, le caratteristiche del bene non possono essere di per sè elemento costitutivo della responsabilità, in maniera diretta.

Come evidente, la differenza è sottile, ma non priva di effetti.

Addivenendo al “secondo orientamento”, è sufficiente per l’ente pubblico provare (o meglio: allegare) le notevoli dimensioni del bene produttivo di danno per vedersi così escludere - ipso facto - l’applicabilità della responsabilità ex art. 2051 c.c.. Viceversa, con riferimento al ... _OMISSIS_ ...squo;allegazione degli elementi caratteristici del bene: ciò premesso, sarà la valutazione del giudice a chiarire se, in ragione delle caratteristiche del bene, il rapporto di custodia sussista o meno.

Ancora una volta, le argomentazioni della Corte di Cassazione possono efficacemente chiarire quanto sin qui riportato: «Figura sintomatica della possibilità dell’effettivo controllo di una strada del demanio stradale comunale è che la stessa si trovi all’interno della perimetrazione del centro abitato (L. 17 agosto 1942, n. 1150, art. 41-quinquies; come modificato dalla L. 6 agosto 1967, n. 765, art. 17; D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 9; D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285, art. 4). Infatti la localizzazione della strada all’interno di tale perimetro... _OMISSIS_ ...del Comune, denotano la possibilità di un effettivo controllo e vigilanza della zona, per cui sarebbe arduo ritenere che eguale attività risulti oggettivamente impossibile in relazione al bene stradale» [9].

Tale orientamento, già richiamato dalla Corte Costituzionale nella fondamentale sentenza n. 159/99, ha il notevole merito di non escludere automaticamente la responsabilità della p.a. per il solo fatto delle “caratteristiche del bene”, lasciando al giudice la valutazione sulla concreta sussistenza del rapporto di custodia.

Una volta affermato che il rapporto di custodia sia sussistente, solo il caso fortuito, in coerenza con il dato testuale dell’art. 2051 c.c., potrà escludere la responsabilità dell’ente pubblico per i danni ... _OMISSIS_ ...te le note conseguenze in tema di riparto dell’onere probatorio, che non potranno in alcun modo venire disapplicate: «ove l’oggettiva impossibilità della custodia, renda inapplicabile l’art. 2051 c.c., come detto, la tutela risarcitoria del danneggiato rimane esclusivamente affidata alla disciplina di cui all’art. 2043 c.c. (...). Una volta ritenuta l’applicabilità alla fattispecie dell’art. 2043 c.c. non vi è una ragione, normativamente fondata, nè per effettuare una limitazione del contenuto precettivo della norma nè per un diverso riparto dell’onere probatorio. In questo caso graverà sul danneggiato l’onere della prova dell’anomalia del bene demaniale (e segnatamente della strada), fatto di per sè idoneo - in linea di principio... _OMISSIS_ ...etto - la possibilità in cui l’utente si sia trovato di percepire o prevedere con l’ordinaria diligenza la suddetta anomalia» [10].

Di particolare importanza un ultimo aspetto, conseguente a quanto affermato finora: ove il danneggiato possa agire solo ai sensi dell’art. 2043 c.c., la giurisprudenza più recente afferma che risulterebbe un ingiustificato privilegio limitare la risarcibilità del danno solo ai casi di insidia e trabocchetto, per cui non si può «limitare aprioristicamente la responsabilità della p.a. per danni subiti dagli utenti dei beni demaniali alle sole ipotesi della presenza di insidia o trabocchetto» [11].

Un’evoluzione, quella individuata dalla giurisprudenza nell’ambito di tale orientamento, anche per la tutela residuale ex art. 2043 c.c., che sottolinea l’importanza e la “bontà” di questo orientamento.