i profili urbanistici del procedimento espropriativo

§ 1. Alcune considerazioni preliminari circa l’esistenza di un collegamento tra l’urbanistica e l’espropriazione per pubblica utilità


L’analisi della dichiarazione di pubblica utilità e, in generale, dell’intero istituto dell’espropriazione per pubblica utilità non può fare a meno di mettere in luce lo stretto e inossidabile legame che necessariamente collega l’urbanistica e l’espropriazione stessa [1].

Esiste, infatti, una necessaria e inossidabile dipendenza funzionale tra la materia dell’urbanistica e l’espropriazione per pubblica utilità, che consente a quest’ultima di assolvere una funzione strumentale rispetto alla prima [2].

Per comprendere sif... _OMISSIS_ ...aquo;, all’interno della quale si moltiplicano i modelli di pianificazione che «intercettano» e disciplinano il territorio in ogni sua molteplice variante [3].

Ed è proprio in questa prospettiva che l’espropriazione per pubblica utilità, collegandosi con il tema dell’urbanistica (rectius del governo del territorio), rappresenta quell’«istituto finalizzato all’acquisizione di beni immobili necessari per attuare le trasformazioni previste in sede di pianificazione urbanistica» [4].

Del resto è lo stesso art. 8 del d.p.r. n. 327/2001 a suggerire tale conclusione, ricordando l’indispensabilità - ai fini dell’emanazione del decreto di esproprio - della conformità urbanistica dell’opera da reali... _OMISSIS_ ...ncolo preordinato all’esproprio [5].

Tale soluzione viene poi ulteriormente supportata dal successivo art. 9, il quale, al primo comma, collega l’efficacia del vincolo preordinato all’esproprio all’efficacia dell’atto di approvazione del piano urbanistico generale, ovvero di una sua variante, che prevede la realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità [6].

E non è tutto, in quanto, anche a voler negare questi espressi richiami legislativi, un eventuale scollegamento tra l’espropriazione per pubblica utilità e la materia dell’urbanistica significherebbe ammettere la possibilità nel nostro ordinamento di realizzare interventi edilizi frutto di scelte irrazionali o prive di omogeneità rispetto all’... _OMISSIS_ ...
I principi di logicità, congruenza e razionalità dell’azione amministrativa richiedono, infatti, che l’espropriazione per pubblica utilità assuma ad oggetto proprio quei beni che gli strumenti urbanistici destinano a tale scopo, assoggettandoli, di conseguenza, a vincoli di inedificabilità [8].

Pertanto, a prescindere dai richiami di cui agli artt. 8 e 9, comma 1, del t.u. in materia di espropri, esiste un profondo legame che necessariamente collega l’urbanistica e l’espropriazione per pubblica utilità, un legame che si ripercuote in un «nesso di dipendenza funzionale tra imposizione di un vincolo preordinato all’esproprio da parte degli strumenti urbanistici e dichiarazione di pubblica utilità dell’opera da costruire su... _OMISSIS_ ...nza funzionale tra l’«imposizione di un vincolo preordinato all’esproprio da parte degli strumenti urbanistici», da un lato, e la «dichiarazione di pubblica utilità dell’opera da costruire sull’immobile vincolato», dall’altro, occorre analizzare nel dettaglio il significato di questa interdipendenza funzionale [10].

Il dato di partenza è il testo di legge.

L’art. 9, comma 1, del d.p.r. n. 327/2001 ricollega la decorrenza dell’efficacia del vincolo preordinato all’esproprio alla decorrenza dell’efficacia dell’atto di approvazione del piano urbanistico generale, ovvero di una sua variante, che prevede la realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità.

... _OMISSIS_ ...e del primo per l’annullamento del secondo [11].

E non è tutto, in quanto il rapporto di interdipendenza funzionale appena delineato si estende a ricomprendere anche l’individuazione da parte del piano urbanistico generale delle opere pubbliche o di pubblica utilità da realizzare, opere sulle quali deve essere apposto il vincolo preordinato all’esproprio.

In definitiva, nel nostro ordinamento vige il principio ai sensi del quale «il procedimento espropriativo presuppone la propria coerenza con le previsioni del piano urbanistico» [12]. Tale principio trova la propria conferma nella consapevolezza che oggi l’espropriazione per pubblica utilità non può più essere considerata come un istituto il cui unico fine consiste nel dare... _OMISSIS_ ...ituto dell’espropriazione per pubblica utilità rappresenta un valido strumento per dare attuazione alle scelte pianificatorie degli enti pubblici preposti al governo del territorio, in quanto la validità dello strumento urbanistico impositivo dei vincoli preordinati all’esproprio si pone come condizione di validità per procedere alla dichiarazione di pubblica utilità, che, a sua volta, identifica il nucleo centrale dall’intera procedura espropriativa, la cui mancanza costituisce il principale ostacolo alla conclusione del procedimento [14].

Di conseguenza, la dichiarazione di pubblica utilità, ponendosi come passaggio obbligato per la conclusione e la validità del procedimento espropriativo, rappresenta uno strumento capace di dare attuazione concreta ai vi... _OMISSIS_ ...azione per pubblica utilità alla materia urbanistica, intesa «nella sua accezione più ampia di governo del territorio», trova attenuazione a fronte di quelle disposizioni legislative che consentono di «prescindere da una conforme originaria previsione dell’opera nel piano regolatore generale, ammettendo la possibilità di introdurre previsioni di localizzazione e realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità attraverso l’approvazione di atti che, pur avendo valenza di variante allo strumento urbanistico generale, promanano dall’esigenza di consentire la realizzazione del singolo intervento, che potrebbe talvolta non essere del tutto coerente con il quadro della pianificazione urbanistica unitariamente inteso» [16]. È bene precisare che una ... _OMISSIS_ ... § 3. L’origine del vincolo


Il paragrafo precedente si è concluso ricordando che lo stretto legame intercorrente tra la materia urbanistica e l’espropriazione per pubblica utilità trova attenuazione in quelle disposizioni legislative che consentono di «prescindere da una conforme originaria previsione dell’opera nel piano regolatore generale, ammettendo la possibilità di introdurre previsioni di localizzazione e realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità attraverso l’approvazione di atti che, pur avendo valenza di variante allo strumento urbanistico generale, promanano dall’esigenza di consentire la realizzazione del singolo intervento, che potrebbe talvolta non essere del tutto coerente con il qua... _OMISSIS_ ...io possa originare nel piano urbanistico generale, ovvero in ogni altro atto avente natura ed efficacia equivalente al suddetto piano [18].

Per individuare la categoria degli atti aventi natura ed efficacia equivalente al piano urbanistico generale occorre guardare l’art. 10 del d.p.r. n. 327/2001 [19].

In base al primo comma del suddetto articolo «se la realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità non è prevista dal piano urbanistico generale, il vincolo preordinato all’esproprio può essere disposto […] mediante una conferenza di servizi, un accordo di programma, una intesa ovvero un altro atto, anche di natura territoriale, che in base alla legislazione vigente comporti la variante al piano urbanistico».
... _OMISSIS_ ...rbanistico», il legislatore ha introdotto una clausola di salvaguardia volta ad evitare elencazioni tassative degli strumenti in grado si assumere natura ed efficacia equivalente al piano urbanistico generale [20]. Detti strumenti rappresentano, inoltre, dei moduli procedimentali per l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio diversi rispetto al tradizionale atto di pianificazione urbanistica, ma comunque destinati ad incidere in maniera significativa sulla disciplina riguardante la pianificazione del territorio [21].

In questa prospettiva si può ritenere che l’art. 10 del t.u. in materia di espropriazione per pubblica utilità abbia «profondamente inciso sulla normativa urbanistica attraverso l’introduzione di figure pianificatori... _OMISSIS_ ...moduli procedimentali alternativi solo in presenza di un’espressa previsione legislativa che abiliti in tal senso i predetti modelli [23].

Per quanto attiene l’iter procedimentale di queste figure pianificatorie alternative, il t.u. in materia di espropriazione per pubblica utilità si limita a stabilire semplicemente che qualora il vincolo preordinato all’esproprio sia apposto mediante il ricorso alle suddette figure pianificatorie alternative, di ciò occorre dare esplicitamente atto nell’approvazione del progetto da parte del mezzo utilizzato e, quindi, dalla conferenza di servizi, dall’accordo di programma, dall’intesa, o ancora, nel caso di variante semplificata al piano urbanistico da realizzare, dalla delibera del Consiglio comunale c... _OMISSIS_ ...ione non è, però, necessaria per quelle opere per le quali sia già intervenuto uno di questi strumenti prima della data di entrata in vigore del t.u. in materia di espropri.

In tal caso il vincolo si intende apposto anche qualora non ne sia stato dato espressamente atto nel mezzo utilizzato.

L’art. 10 del d.p.r. n. 327/2001 precisa, inoltre, che l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio mediante il ricorso alle figure pianificatorie alternative può avvenire sia su richiesta dell’interessato ai sensi dell’art. 14, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241, sia su iniziativa dell’amministrazione competente all’approvazione del progetto dell’opera da realizzare.

Di più la legge non dice.
... _OMISSIS_ ...go di dare comunicazione dell’avvio del procedimento ex art. 11 del d.p.r. n. 327/2001, rimane regolato dalla specifica disciplina di settore dei singoli istituti di riferimento, ovvero della conferenza di servizi, dell’accordo programma, dell’intesa e così via [25].

Un altro modulo procedimentale alternativo allo strumento urbanistico generale espressamente menzionato nell’art. 10 del t.u. in materia di espropri è rappresentato dalla possibilità di introdurre il vincolo mediante approvazione di una variante semplificata al piano urbanistico con le modalità e secondo le procedure di cui al successivo art. 19, secondo comma [26]. In particolare, ai sensi del suddetto articolo l’approvazione del progetto nella sua versione preliminare o def... _OMISSIS_ ...;iter procedimentale che regola l’approvazione del progetto d’opera da realizzare [27]. È bene precisare che la titolarità del potere di predisporre la variante allo strumento urbanistico rimane in capo al Consiglio comunale anche qualora l’atto di approvazione del progetto d’opera appartenesse ad altra autorità pubblica [28]. In questi casi il soggetto che ha approvato il progetto è tenuto a trasmetterlo al Consiglio comunale affinché questi provveda all’adozione della variante allo strumento urbanistico generale [29]. In ogni caso la determinazione del Consiglio comunale si intende approvata decorsi novanta giorni senza che la Regione ovvero altro ente da questa delegato manifesti il proprio dissenso all’approvazione del piano urbanistico comunale [30]... _OMISSIS_ ...umento urbanistico del Consiglio comunale, che non necessita di particolare motivazione [32], è immediatamente impugnabile, in quanto identifica un atto in grado di produrre effetti preliminari e quindi di incidere negativamente sugli interessi privati [33].

L’onere di impugnazione sorge a seguito e in conseguenza della formazione del procedimento [34].