La densità edilizia nella legislazione regionale

12. Limiti volumetrici di origine regionale




Come si è anticipato [1], poco dopo l’entrata in vigore della legge ponte e l’adozione del d.m. 1444/1968 sono state finalmente istituite le Regioni ordinarie e ad esse sono state devolute le funzioni legislative in materia urbanistica, coerentemente con il testo originario dell’art. 117 Cost. e con quello entrato in vigore nel 2001.

Le Regioni ordinarie, quelle a statuto speciale e le Province autonome hanno fatto uso costante di questa potestà legislativa, dotandosi sempre di una legge urbanistica propria. Nell’occasione è stata talvolta precisata la disciplina degli standard - rimessa in larga parte alla volontà dei governi periferici [2] - e la dottrina osserva che la scelta delle Regioni è stata spesso nel senso di irrigidire i limiti fissati dal legislatore statale [3].

L’assunto non può però essere generalizzato, per una ... _OMISSIS_ ...i. Anzitutto l’innalzamento dei limiti, quand’anche è avvenuto, non ha mai avuto valenza generale, per il fatto che l’impianto del d.m. 1444/1968, non è mai stato soppiantato, come già si è rilevato in precedenza [4]. Piuttosto che abbandonare la via maestra, quindi, i legislatori periferici hanno preferito utilizzare i propri poteri in materia urbanistica per perseguire finalità ulteriori, principalmente di carattere ambientale o sociale [5].

Tra le leggi regionali che hanno abbassato i limiti di densità edilizia per motivi ambientali viene in rilievo ad esempio la normativa laziale, che subordina l’attività edilizia nella fascia di 300 metri dalla battigia marina [6] o lacustre [7], all’indice di edificabilità territoriale di 0,001 mc/mq [8], dettando inoltre il limite di 0,015 mc/mq per le aree agricole vincolate sprovviste di piano territoriale paessaggistico [9] e prescrivendo limiti compresi tra 0,001 e 0,03 mc/mq anche ... _OMISSIS_ ...ività edilizia in alcune riserve naturali [10].

Un altro importante esempio è costituito dalla Lombardia, che con legge regionale ha stabilito precisi limiti in relazione alla zona edificata ubicata nel Parco Nord di Milano [11] e in altri parchi regionali [12].

Particolare attenzione per la vegetazione è mostrata anche in Sicilia, laddove il legislatore regionale, dopo aver definito la fascia di rispetto forestale [13], vi proibisce in via generale di realizzare nuove costruzioni [14], ma stabilisce alcune deroghe. Anzitutto, dunque, infatti, i Comuni possono consentire un’attività edilizia di questo tipo, senza comunque eccedere il limite di 0,03 mc/mq per le opere private [15] e di 1,5 mc/mq per le opere pubbliche [16]. Inoltre, l’attività edilizia nel limite di 0,03 mc/mq è consentita a prescindere dall’autorizzazione del pianificatore ogniqualvolta il bosco abbia origini artificiali [17].

La medesima no... _OMISSIS_ ...na, poi, fissa delle soglie massime di densità edilizia per i pianificatori che si trovino a regolamentare le coste regionali: salva l’inedificabilità della battigia [18], infatti, gli strumenti urbanistici generali comunali non possono consentire indici territoriali superiori a 0,75 mc/mq nella fascia di 500 metri dalla battigia stessa [19], né indici territoriali superiori a 1,50 mc/mq nei 500 metri successivi [20]. Queste prescrizioni si aggiungono alle disposizioni vigenti, ma non si applicano alle zone A e B [21].

La sporadicità di questi interventi permette già di confutare l’assunto dottrinale per il quale la tendenza regionale in materia di densità edilizia sarebbe quella di irrigidire i limiti fissati dal legislatore statale. Ma v’è di più: tutt’altro che rari sono infatti i casi in cui le Regioni, lungi dal comprimere l’attività edilizia privata, l’hanno potenziata e veicolata, per perseguire determinate esigen... _OMISSIS_ ...itevoli di tutela. Su questo profilo, che costituisce l’altro volto della legislazione regionale in materia di densità edilizia, è quindi opportuno svolgere qualche sommaria considerazione.





13. L’altro volto della legislazione regionale: i benefici volumetrici tradizionali




Le ragioni che hanno indotto i legislatori periferici ad incrementare le facoltà edilizie dei privati si possono suddividere in tre gruppi, con l’effetto di individuare tre categorie alle quali ascrivere le politiche regionali di incremento volumetrico.

La prima categoria a venire in rilievo, sia dal punto di vista logico che cronologico, è quella che raggruppa i multiformi interventi regionali che si sono fatti carico di perseguire le esigenze sociali più sentite a livello locale.

Le caratteristica tipica di questi interventi è la loro eterogeneità, nel senso che le s... _OMISSIS_ ... perseguite dai legislatori periferici tendono a rimanere circoscritte nell’ambito del territorio regionale. Ciò discende dalla molteplicità di poteri che competono ai singoli legislatori regionali, che possono scegliere di perseguire uno stesso interesse mediante un incremento volumetrico, ma possono anche optare per altre forme di sostegno.

Ad esempio, lo stesso interesse tutelato dalla Regione X mediante un indice di edificabilità particolarmente favorevole potrebbe essere perseguito dalla Regione Y con apposite agevolazioni fiscali, o con trasferimenti patrimoniali, o con la predisposizione di appositi uffici pubblici di assistenza specializzata.

Le disposizioni regionali appartenenti a questa prima corrente si riconoscono, dunque, per il fatto che perseguono fini eterogenei e che lo fanno dettando indici di edificabilità speciali. A questo proposito viene ad esempio in rilievo la legislazione abruzzese, che detta degli indici di ... _OMISSIS_ ...peciali per garantire l’abbattimento delle barriere architettoniche, nell’interesse delle persone portatrici di gravi handicap [22].

Analogamente, merita di essere ricordata la legislazione laziale dettata in favore della ricostruzione post-bellica, che eleva i limiti di densità edilizia fino a 3 mc/mq [23]. Per certi versi analoga è anche la legislazione umbra, che consente di eccedere i limiti di densità edilizia fino ad un massimo del 5% per dotare i locali abitativi di un’altezza interna confortevole [24].

Da quanto detto si può osservare che, dal punto di vista tecnico, gli interventi di questo tipo tendono spesso ad incidere sugli indici di edificabilità. In altre parole, anche se non mancano i casi di concessione di volumetria aggiuntiva [25] - secondo la tecnica propria delle due categorie successive di benefici regionali - in questo periodo è piuttosto frequente che i legislatori prendano atto dell’equazione... _OMISSIS_ ...ella densità edilizia e ne modifichino l’elemento normativo, dettando indici di edificabilità speciali in considerazione di una particolare esigenza ritenuta meritevole di tutela.





14. Benefici regionali di seconda generazione: riflessi volumetrici di perequazione e compensazione




Mentre i benefici volumetrici tradizionalmente offerti dalle Regioni non si allontanano dal sistema tradizionale della densità edilizia, quest’ultima è notevolmente alterata dagli interventi regionali che si ascrivono alla seconda categoria e che possono essere qualificati in termini di istituti perequativi e compensativi.

Perequazione e compensazione, naturalmente, sono argomenti troppo vasti e controversi per essere affrontati in questa sede, dove sarebbero peraltro in larga parte fuori luogo. Rinviando dunque - anche per gli opportuni riferimenti bibliografici - ad altri nostri co... _OMISSIS_ ...squo;argomento [26], qui preme soltanto evidenziare in che termini la previsione di forme perequative e compensative possa essere ascritta agli interventi regionali [27] che attribuiscono al proprietario una volumetria aggiuntiva [28].

In via di prima approssimazione si può individuare l’essenza della perequazione urbanistica nell’attribuzione di pari diritti edificatori ad ogni appezzamento di terreno, a prescindere dalla relativa destinazione urbanistica e quindi anche nell’ipotesi in cui si tratti di lotti non edificabili [29]. La giustificazione di questa scelta - a prima vista contraddittoria - si ritrova sul versante operativo della perequazione: il legislatore che attribuisce diritti edificatori anche ai suoli non edificabili è infatti tenuto a predisporre degli strumenti che permettano di far confluire questi diritti verso altri lotti, dotati invece della caratteristica dell’edificabilità [30].

In ultima anal... _OMISSIS_ ...esto articolato procedimento dovrebbe permettere di attutire la tradizionale e drammatica contrapposizione tra suoli edificabili e inedificabili [31]: diversamente dal sistema urbanistico ordinario, cioè, negli ambiti perequativi il proprietario del suolo inedificabile potrà attivarsi per trasferire o cedere quei diritti edificatori che la sua proprietà esprime ma non può sviluppare e quindi non sarà penalizzato - o lo sarà in misura sensibilmente minore rispetto al solito - dalla qualificazione urbanistica di inedificabilità [32].

Le considerazioni che precedono permettono di spiegare la scelta di inquadrare le norme regionali perequative in termini di incrementi volumetrici eccezionali. Ed invero, focalizzando ora l’attenzione sui terreni edificabili, si può osservare un fenomeno quanto mai singolare: i proprietari di questi suoli, se destinati dal pianificatore anche all’utilizzo dei diritti edificatori circolanti [33], potranno infatti offr... _OMISSIS_ ...e la volumetria espressa dai fondi inedificabili ed ivi non assentibile. In questo modo, costoro potranno sviluppare sui propri lotti una volumetria maturata altrove, da sommare a quella derivante dall’applicazione degli indici di edificabilità alla superficie di loro proprietà [34].

Si ipotizzi ad esempio che un pianificatore attribuisca la potenzialità edilizia di 0,75 mc/mq ad ogni suolo del Comune e quindi sia al fondo Corneliano, che è dichiarato inedificabile, sia al fondo Giuliano, sul quale invece si può edificare. Il proprietario del fondo Corneliano, che supponiamo di 1000 mq, avrà 750 mc che non potrà edificare sul proprio fondo, appunto perché è stato dichiarato inedificabile.

Di conseguenza sarà spinto ad accordarsi con il proprietario di un altro fondo, ad esempio del fondo Giuliano: in questo modo i due soggetti uniranno le forze per edificare sul fondo Giuliano, oltre alla volumetria espressa dal fondo stesso, anche la... _OMISSIS_ ...pria del fondo Corneliano. Sul fondo Giuliano, quindi, saranno edificati anche 750 mc che non trovano alcuna giustificazione nella formula tradizionale della densità edilizia.

L’esempio appena fatto permette di sottolineare che la volumetria traslata sul fondo ad quem non dipende - in linea di massima, cioè salve le eventuali previsioni contenute nei singoli piani perequativi - né dalla superficie di questo fondo, né dall’indice di edificabilità che vi attribuisce il pianificatore, né infine dall’eventuale volumetria pregressa.

Ciò impedisce alla volumetria perequativa di trovare descrizione nei termini ordinari dell’equazione della densità edilizia. Viceversa, si può affermare senza troppa approssimazione che l’adozione di meccanismi perequativi introduce nell’equazione fondamentale della densità edilizia un termine nuovo, consistente nella volumetria aggiuntiva (Va). Se è così, l’equazione ... _OMISSIS_ ...sere riscritta, essendo doveroso tenere conto anche del nuovo addendo.


V=(S x Ie)- Vip+ Va


Non dissimile dalla perequazione, almeno per il profilo che qui viene in rilievo, è l’istituto della compensazione, previsto anch’esso da alcune leggi regionali [35]. Per vero, i due meccanismi rispondono ad esigenze notevolmente diverse: la perequazione mira a rendere indifferente, per il proprietario, il fatto che il suo fondo sia edificabile o inedificabile, mentre la compensazione intende permettere al Comune di svolgere le sue funzioni urbanistiche senza i tradizionali esborsi monetari, ricorrendo ad un istituto alternativo all’espropriazione per pubblica utilità [36], come del resto riconosciuto dai legislatori tecnicamente più avanzati [37].

Ciò nondimeno, dal punto di vista della densità edilizia, i due istituti spiegano effetti simili e questo induce ad accostarli, anche dal punto di vista alge... _OMISSIS_ ...ito si dirà.

Sul piano operativo, infatti, la compensazione consiste nella previsione di uno strumento consensuale mediante il quale il privato cede determinate aree al Comune. Quest’ultimo, dal canto suo, attribuisce invece al cedente - in luogo della tra...